Один из самых насущных вопросов сегодняшнего дня — аккредитация журналистов во властных структурах различных уровней. Многолетняя практика Фонда защиты гласности показывает, что ст. 48 Закона «О средствах массовой информации», регламентирующая порядок аккредитации журналистов СМИ при государственных органах, организациях, учреждениях и органах общественных объединений, содержит недостаточный объем информации для создания грамотного, соответствующего действующему законодательству РФ документа.
Закон по сути лишь предусмотрел право перечисленных организаций на создание правил аккредитации. Данный законодательный пробел каждая организация, создающая свои собственные правила аккредитации, восполняет сама, изобретая велосипед, либо заимствует уже готовые правила, созданные зачастую с грубейшими нарушениями не только Закон о СМИ и ряда иных федеральных законов, но и Конституции РФ.
Ошибочно думать, что правила аккредитации нужны только органам государственной власти. Их может разработать и принять любая общественная организация, политическая партия или коммерческая структура. Основное правило, о котором важно помнить, — то, что подобный документ не должен ухудшать положение журналистов и создавать препоны для получения ими информации об организации, установившей правила аккредитации. Основное предназначение аккредитации, надо полагать, в том, чтобы создать для аккредитованных журналистов наиболее приемлемые условия для получения информации по сравнению с неаккредитованными коллегами. Однако отсутствие аккредитации не должно препятствовать журналисту получать интересующую его информацию. Закон о СМИ в ст. 47 закрепляет основной перечень прав журналиста, которыми он может воспользоваться для сбора информации.
Как любой акт, затрагивающий права и законные интересы граждан, правила аккредитации могут быть обжалованы как незаконно ограничивающие (по мнению потенциального заявителя) конституционные права и свободы. Для того чтобы максимально защитить собственные интересы и не нарушить права журналистов, целесообразно рассмотреть наиболее типичные ошибки, допускаемые при подготовке правил аккредитации. Чаще всего такие правила принимаются органами государственной власти и местного самоуправления. В качестве наглядных примеров воспользуемся выдержками именно из этих документов.
Обычно правила аккредитации начинаются с раздела «Общие положения», в котором право на аккредитацию журналистов предоставляется только редакциям СМИ, зарегистрированным в порядке, предусмотренном Законом о СМИ. Подобное ограничение является дискриминационным и подлежит отмене. Однако в тексте ст. 48 этого Закона нет указания на обязательность регистрации СМИ для получения возможности аккредитовать журналистов. В тексте указанной нормы речь идет о любых редакциях СМИ. В том случае, если согласно Закону о СМИ тираж издания позволяет выходить печатному СМИ без регистрации (менее 1000 экз.), сотрудники такого издания пользуются всеми правами, предусмотренными действующим законодательством наравне с зарегистрированными СМИ.
Виды аккредитации
Практически во всех действующих правилах, регламентирующих вопросы взаимодействия с журналистами, представители власти вводят различные виды аккредитации: постоянную, временную и разовую. Как правило, постоянная аккредитация предоставляется на относительно длительный срок — от года до срока действия полномочий руководителя администрации, депутатов и пр., временная — на срок до полугода. Разовую аккредитацию применяют при особом режиме проведения мероприятий. Встречаются попытки введения аккредитационных карточек «на предъявителя». Представляется, что разграничение носит искусственный характер и ввиду того, что оно не предусмотрено действующим законодательством, является не только излишним, но и дискриминационным по сути. Постоянная аккредитация, которую необходимо продлевать через какой-то более-менее длительный временной отрезок, — это временная аккредитация. Такой подход к разграничению сроков аккредитации не что иное как способ оказания воздействия на журналистов. Введение «специальной» аккредитации при особом режиме проведения мероприятий с оставлением за чиновниками права определять количество журналистов, аккредитуемых на каждое конкретное мероприятие, можно квалифицировать как грубейшее нарушение права на доступ к информации.
Такого рода положения противоречат не только ст. 48 Закона о СМИ, но и основополагающим принципам законодательства о средствах массовой информации.
Проблемы предоставления сведений
Как показывает практика, определяя перечень сведений, которые редакции должны предоставить на каждого из аккредитуемых журналистов, представители властных структур стремятся его расширить зачастую необоснованно. Авторы правил, к примеру, настаивают, чтобы в заявлении об аккредитации указывались фамилия, имя, отчество аккредитуемого журналиста, занимаемая должность, рабочий телефон, год рождения, сведения об образовании, псевдоним, домашний адрес и телефон. Требования о предоставлении иных данных, кроме ФИО, не предусмотрены Законом о СМИ и также являются неправомерными, поскольку все журналисты вне зависимости от занимаемых должностей имеют равный правовой статус, а персональная информация о них не подлежит разглашению.
В числе прочих обязанностей аккредитованных журналистов можно встретить требование «уважать права, законные интересы, честь и достоинство личности и организации». Эта формулировка хоть и воспроизводит дословно абз. 4 ст. 48 Закона о СМИ, но идет в разрез со специальной нормой — п. 7 ст. 152 ГК РФ, устанавливающей, что «правила настоящей статьи о защите деловой репутации гражданина соответственно применяются к защите деловой репутации юридического лица». Противоречит она и позиции КС РФ, выраженной в Определении КС РФ от 4 декабря 2003 г. N 508-О.
Складывающаяся правоприменительная практика (см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц») также подтверждает мнение, согласно которому честь и достоинство отражают объективную оценку физического лица окружающими, а также его самооценку. Деловая репутация — это оценка профессиональных качеств гражданина или юридического лица. Говорить о таких нематериальных благах, как честь и достоинство применительно к организации — юридическому лицу, неправомерно, поскольку они присущи именно физическим лицам. Организации же могут претендовать лишь на защиту их деловой репутации.
Определяя перечень оснований для лишения журналистов аккредитации, в числе прочих в него включают и такой пункт, как распространение недостоверных сведений. Нередко при этом забывают предусмотренное абз. 5 ст. 48 Закона о СМИ дополнение, согласно которому факт несоответствия распространенных сведений должен подтверждаться вступившим в законную силу решением суда. В одном из поступивших в юридическую службу Фонда защиты гласности документов, принятом органом законодательной власти Орловской области, содержалась следующая формулировка: «…распространение не соответствующих действительности сведений или искаженных фактов, наносящих моральный или политический вред областной Думе».
Действующее законодательство не предусматривает возможности причинения морального вреда организации, т. к. под моральным вредом ст. 151 ГК РФ подразумеваются физические и нравственные страдания. Статьей 151 ГК РФ возможность компенсации сохранена лишь для случаев причинения гражданину морального вреда действиями, нарушающими его личные неимущественные права, либо посягающими на принадлежащие гражданину иные нематериальные блага. В других случаях компенсация морального вреда может иметь место при наличии указания об этом в законе. Соответствующие разъяснения даны и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда».
Неясности терминологии
Нет в действующем законодательстве РФ и такого термина как «политический вред». Его введение в текст правил аккредитации неправомочно и налагает существенные ограничения на журналистов: любая критика действий органа законодательной власти может быть расценена как распространение сведений, причиняющих «политический вред». Между тем и нормы ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и все положения внутреннего законодательства РФ направлены именно на установление максимально широких рамок для дискуссии по политическим вопросам. Вся деятельность органов исполнительной и законодательной власти должна быть абсолютно прозрачной и открытой.
Также к основаниям для лишения аккредитации зачастую относят отказ журналиста или редакции принести официальные извинения и поместить опровержение материала, в котором использованы не соответствующие действительности сведения или искаженные факты. Что касается опровержения, то согласно судебному решению редакция обязана его опубликовать в случае, если имело место распространение недостоверных сведений. Редакция может принять такое решение и самостоятельно при поступлении письма с просьбой опубликовать опровержение в том случае, если действительно имело место распространение сведений, не соответствующих действительности. Однако требование о принесении извинений прямо противоречит ч. 3 ст. 29 Конституции РФ: никто не может быть принужден к отказу от своих мнений и убеждений.
Часто в текстах правил аккредитации встречаются ограничения, связанные с допуском журналистов на закрытые мероприятия, а также мероприятия, на которых обсуждаются вопросы, связанные с государственной или иной специально охраняемой законом тайной. Особенно важно обратить внимание в таких случаях на полномочия органов и организаций, вносящих эти ограничения. В том случае, если речь идет о судах, то ст. 241 УПК РФ, ст. 10 ГПК РФ и ст. 11 АПК РФ устанавливают исчерпывающий перечень оснований для проведения закрытых судебных заседаний, на которые не может быть допущена пресса. Если это органы государственной власти, в полномочия которых входит рассмотрение вопросов, отнесенных к государственной или иной охраняемой законом тайне, то такого рода ограничения абсолютно правомочны. Но если подобные правила встречаются в текстах, принятых органами законодательной власти, то они противоречат не только нормам Закона о СМИ и ст. 29 Конституции РФ, но и принципам свободы слова, поиска и распространения информации, закрепленным, в частности, в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Не соответствуют они и действующему законодательству РФ о государственной тайне. К ведению органов законодательной власти субъектов РФ не отнесены вопросы, связанные с государственной или иной охраняемой законом тайной. Все издаваемые органами законодательной власти акты, принимаемые в порядке обсуждения на официальных мероприятиях, подлежат опубликованию.
Названные ограничения не должны реализовываться еще и потому, что, как правило, они не содержат четко обозначенного механизма: кто может принять решение о невозможности присутствия журналистов на мероприятии и какова процедура принятия такого решения. Неясно также, в какую форму такое решение должно быть обличено и в каком порядке оно подлежит обжалованию, как потенциально ущемляющее права и законные интересы не только журналистов, но и граждан, имеющих право на получение информации.
Интерес общества к открытой дискуссии по политическим вопросам должен доминировать над желанием представителей власти засекретить часть информации о своей деятельности.
