(Волчинская Е. К.) («Информационное право», 2007, N 1)
О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» <1>
Е. К. ВОЛЧИНСКАЯ
——————————— <1> В статье учтены замечания членов Экспертного совета Комитета Государственной Думы по безопасности Л. К. Терещенко, В. Н. Монахова, Д. В. Огородова по проекту федерального закона, а также при подготовке статьи использовалась правовая система «КонсультантПлюс».
Волчинская Е. К., ведущий советник Комитета Государственной Думы по безопасности, кандидат экономических наук.
В Конституции Российской Федерации есть ряд норм, характерных для демократического государства, которые в 1993 г. были включены как бы «на вырост». Это нормы, касающиеся права каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ст. 29), права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42). Права могут быть ограничены «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55). Наряду с указанными правами Конституция РФ устанавливает обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц «обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (ст. 24). Итак, права и обязанности установлены в 1993 г. Однако механизма их реализации по большому счету не было. В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», несколько конкретизирующий право на доступ к информации, обязывающий Правительство РФ разработать процедурные вопросы и отсылающий к несуществующим законам. В 2006 г. был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающий также рассмотрение заявлений, представляющих собой просьбу гражданина «о содействии в реализации его конституционных прав и свобод». В этом же году Федеральный закон «О персональных данных» регламентировал доступ физических лиц к информации о себе. И вот в 2007 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Актуален ли этот законопроект? Безусловно. Как был бы актуален и пять, и десять лет назад. Кстати, именно в 1996 г. Президент РФ внес законопроект «О доступе к информации». В 1999 г. он был подготовлен рабочей группой ко второму чтению. Однако ответственный комитет по информационной политике и связи в декабре 2000 г. не представил эту версию законопроекта новому составу Государственной Думы, организовал возвращение к первому чтению и отклонение в первом чтении устаревшего проекта. Сейчас законопроект Правительства находится в том же Комитете Государственной Думы. Проект ожидался полтора года назад, когда он был одобрен на правительственной комиссии, хотя известные версии проекта не слишком воодушевляли. К сожалению, опасения оправдались. Проект недостаточно продуман концептуально, не отработан процедурно, страдает очевидными юридико-техническими изъянами. Какие вопросы должен был бы решить этот проект? В идеале — создать механизмы реализации указанных выше положений Конституции РФ, т. е. установить, каким образом КАЖДЫЙ (выделено мною. — Авт.) (т. е. гражданин Российской Федерации, гражданин иностранного государства и лицо без гражданства) может реализовать свое право на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, а «также иной информации, к которой есть общественный интерес, т. е. «интерес любого заинтересованного лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивости развития общества» <2>. ——————————— <2> Из проекта федерального закона «О доступе к информации», подготовленного рабочей группой в 1999 г.
В Рекомендации N (2002)2 Комитета Министров государствам — членам Совета Европы «О доступе к официальным документам» указывается, что «обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами: — позволяет людям получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, в котором они проживают, и органах власти, которые ими управляют, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес; — укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции; — способствует утверждению легитимности административных властей как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населения». Какие цели ставит рассматриваемый законопроект? В соответствии с пояснительной запиской «основными целями законопроекта являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Как говорится, найдите несколько отличий. Определяющим в этой цели является обеспечение не права каждого на получение информации, а права органов власти рассказать о себе. Именно право, а не обязанность. Это следует из текста проекта. Удивительно и то, что использование информационных технологий рассматривается при этом как цель, а не как средство достижения цели <3>. ——————————— <3> Уместно вспомнить, что в документах Всемирной встречи на высшем уровне информационные технологии рассматривались как средство решения экономических, социальных, политических проблем. А на заре появления ЭВМ академик Глушков говорил, что нельзя автоматизировать бесхозяйственность.
В концепции законопроекта можно выделить несколько проблем. Во-первых, это вопрос определения вида информации, к которой необходимо обеспечить доступ. В отношении ограничения этого права в мире существуют два альтернативных подхода: — разрешено все, что не запрещено законом (согласно Конституции РФ право может быть ограничено федеральным законом в определенных целях и случаях); — разрешено то, что разрешено законом (конструкция тоталитарного государства). Законопроект реализует третий вариант: разрешено то, что разрешено подзаконным актом. С одной стороны, в ст. 5 презюмируется принцип открытости и общедоступности информации, ограничение рассматривается как исключение из того принципа, причем исключение (отнесение информации к государственной или к служебной тайне) устанавливается федеральным законом (ст. 6). С другой стороны, в ст. 9 приводится перечень информации, которая МОЖЕТ БЫТЬ (выделено мною. — Авт.) размещена в информационно-коммуникационных сетях, а перечни информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационно-коммуникационных сетях, утверждаются государственными органами и органами местного самоуправления (ст. 10). Возможность получения по запросу общедоступной информации, не размещенной в сети, теоретически существует, однако неясно, почему она не размещается для всеобщего сведения. Проблема ограничения права доступа усложняется тем, что категория «служебная тайна» законодательством Российской Федерации не регламентирована и даже ст. 139 ГК РФ перестанет существовать с введением в действие четвертой части ГК РФ. Несмотря на то что в перечне актов федерального законодательства, подлежащих в связи с рассматриваемым проектом федерального закона признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, указан Федеральный закон «О служебной тайне», соответствующий проект Правительством не внесен. В переходных положениях (ст. 28) законопроект предусматривает, что до принятия Федерального закона «О служебной тайне» «отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации». «Законодательство о служебной тайне» исчерпывается актами Правительства Российской Федерации (Постановление от 3 ноября 1994 г. N 1233 «О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти») и Президента Российской Федерации (Указ от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»), не закрывающими имеющийся правовой пробел, тем более что ограничения конституционных прав граждан могут быть установлены только федеральными законами. Таким образом, отсутствие должным образом установленных федеральным законом ограничений конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации создает условия как для нарушения этих прав и свобод, так и для злоупотребления правами. Органы власти не получают легального права ограничивать доступ к создаваемой в процессе управления информации, которая в интересах государственного управления в течение ограниченного времени должна находиться в режиме конфиденциальности («служебная тайна»). Законопроект ориентирован на обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, под которой понимается в ст. 1 не «информация о деятельности», а информация, «относящаяся к деятельности», т. е. «содержащаяся в официальных документах» <4> или находящаяся в ведении (распоряжении) указанных органов <5>. ——————————— <4> См.: Рекомендации N (2002)2 Комитета Министров государствам — членам Совета Европы «О доступе к официальным документам». <5> Как это следовало из положений утратившего силу Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».
Во-вторых, концепции законопроекта — место федерального закона в системе законодательства. Казалось бы, закон должен формировать систему норм, обеспечивающих право на получение информации, подчинять, приводить в соответствие положения иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Вместо этого ч. 2 ст. 2 устанавливает, что «настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, порядок доступа к которой определен иными федеральными законами» <6>. ——————————— <6> См. также: ч. 3 ст. 18, в соответствии с которой в случае поступления запроса на иностранном языке этот запрос может быть рассмотрен в порядке, установленном соответственно государственным органом или органом местного самоуправления.
Так же «скромно» ведет себя законопроект в отношении персональных данных. Часть 6 ст. 2 законопроекта предусматривает, что федеральный закон не распространяется на отношения, связанные с доступом к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. Полагаем, что при такой постановке не могут быть обеспечены предусмотренный проектом принцип соблюдения прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 4 ст. 4), а также реализующая этот принцип обязанность государственных органов и органов местного самоуправления «соблюдать права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, на защиту чести достоинства и деловой репутации при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (п. 1 ч. 2 ст. 12). Не говоря уж о том, что большую часть информации, аккумулируемой государственными органами и органами местного самоуправления, составляют персональные данные, и именно эти данные могут запрашиваться физическими лицами. По нашему мнению, законопроект должен не дистанцироваться от законодательства о персональных данных, а, напротив, должен апеллировать к этому законодательству: реализация прав граждан на доступ к соответствующей информации должна осуществляться государственными органами и органами местного самоуправления с соблюдением законодательства о защите персональных данных. Вместе с тем рассматриваемый законопроект внедряется в сферу действия Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вступая в противоречие с отдельными положениями указанных Федеральных законов. В частности, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» предусматривает, что «установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами». Законопроект же поручает Правительству Российской Федерации определять объем информации, предоставляемой на бесплатной основе (ч. 1 ст. 24). Предлагаемые законопроектом требования к запросам на получение информации и процедуры рассмотрения этих запросов (п. 2 ч. 1 ст. 18; ч. 3 ст. 19, ч. 2 ст. 21, ст. 21) не соответствуют положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который целиком посвящен регламентации предоставления информации по запросам граждан. В связи с этим возникает необходимость уточнить сферу действия рассматриваемого проекта федерального закона. В-третьих, определение круга субъектов, на которых распространяется действие закона. Согласно законопроекту пользователи информации — это «граждане (физические лица) и организации (юридические лица)». Не будем отрицать, что граждане — это всегда физические лица, но физические лица не всегда граждане, а если и граждане, то не всегда российские. Также и организации не всегда имеют статус юридического лица (например, общественные, религиозные организации). С другой стороны, эти невнятно определенные субъекты вправе запрашивать информацию в органах власти. При этом не учитывается, что ряд государственных функций и государственных услуг оказывают также и организации, которым эти функции переданы, в том числе автономные некоммерческие организации. На них также должны распространяться нормы этого закона. За рамками правового регулирования остаются вопросы получения информации государственными органами и органами местного самоуправления. Неясно, каким федеральным законом будет регулироваться этот круг отношений. Вместе с тем представители указанных органов (особенно органов местного самоуправления) неоднократно свидетельствовали, что получение информации из других органов вызывает затруднения, в том числе финансового характера. Таким образом, состав субъектов правоотношений также требует уточнения. В-четвертых, очевидно, что реализация федерального закона потребует затрат различных бюджетов. В соответствии с положениями п. 8 ч. 2 ст. 12 государственные органы и органы местного самоуправления обязаны «учитывать расходы, связанные с обеспечением доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности, при планировании своего бюджетного финансирования на соответствующий финансовый год». В то же время в финансово-экономическом обосновании к законопроекту утверждается, что принятие федерального закона «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Позиция Правительства Российской Федерации представляется, мягко говоря, непоследовательной. Тем более что в официальном отзыве на проект федерального закона N 124871-4 «О служебной тайне» (внесенный депутатами Государственной Думы В. В. Бобыревым, А. Н. Волковым, М. И. Гришанковым, В. В. Дятленко, В. И. Илюхиным, Н. С. Леоновым, В. В. Маргеловым, А. М. Розуваном) Правительство РФ указывает, что «принятие федерального закона «О служебной тайне» приведет к дополнительным финансовым затратам в связи с необходимостью проведения мероприятий по технической защите сведений, составляющих служебную тайну». Но ведь эти затраты составляют только малую часть расходов на обеспечение доступа к информации, защиту общедоступной информации (п. 4 ч. 2 ст. 12 законопроекта), создание инфраструктуры доступа. Субъекты Российской Федерации, принявшие законодательство о доступе к информации, закладывают в бюджет значительные ресурсы. Очевидно, что отсутствие бюджетных средств не позволит реализовать закон в полной мере. Теперь рассмотрим предлагаемый законопроектом механизм обеспечения доступа к информации. Проект должен дать ответы на несколько вопросов: — где искать информацию; — как ее найти (получить доступ); — на каких условиях можно ее получить? Из текста ст. 7 «Обеспечение доступа к информации о деятельности» и ст. 12 «Права и обязанности государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, связанных с обеспечением доступа к информации» не следует, кто именно и каким образом размещает информацию для всеобщего сведения. В частности, термин «официальный сайт» появляется только в ст. 13. Представляется необходимым определить этот термин в ст. 1 и использовать его по тексту законопроекта, так как требования пользователей в отношении достоверности информации могут быть предъявлены только к информации, размещаемой на официальном сайте. Именно информацию, размещаемую на официальном сайте, органы власти обязаны защищать от модификации, блокирования, уничтожения. Указанное понятие используется в ряде федеральных законов (например, Градостроительный, Лесной, Земельный кодексы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Рекомендации N (2002)2 Комитета Министров государствам — членам Совета Европы «О доступе к официальным документам») и должно быть внесено во все федеральные законы, предусматривающие обязанность государственного органа или органа местного самоуправления размещать информацию в информационно-телекоммуникационной сети для всеобщего сведения. Было бы полезно для правоприменения установить в законе обязанность органов обеспечить эффективный поиск информации на официальном сайте. Статья 7 законопроекта определяет шесть способов доступа к информации. Целесообразно уточнить эту классификацию. Представляется, что способов всего два: либо предоставление информации для всеобщего сведения (путем опубликования, размещения в Интернете и т. п.), либо предоставление по запросу (для сведения запрашивающего лица). Способы, перечисленные в первых трех пунктах, — по сути, формы предоставления информации для всеобщего сведения. Для целей обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления чрезвычайно важно, по нашему мнению, определить статус средств массовой информации (СМИ), в которых должна размещаться такая информация, поскольку Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» распространяется на государственные федеральные и государственные региональные СМИ, но в результате приватизации таких СМИ осталось немного. Если опубликование официальных документов в обычных СМИ всегда лимитировано объемом печатных страниц, то электронные СМИ могут предоставить такую возможность практически безболезненно. Прежде всего электронные СМИ органов государственной власти, для чего они должны быть в этом статусе зарегистрированы. В связи со СМИ обратим внимание на противоречие положения п. 3 ст. 20 (об указании в ответе на запрос данных средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация) и положения п. 4 ст. 22, согласно которому информация не предоставляется, если она опубликована в СМИ. Законопроект не учитывает, что по запросу может быть представлена информация ограниченного доступа, касающаяся запрашивающего лица (например, его персональные данные). Напротив, положения ч. 4 ст. 20 и ст. 22 запрещают предоставление по запросу информации, доступ к которой ограничен законом, что создаст препятствия для реализации конституционных прав и коллизию с Федеральным законом «О персональных данных». Законопроект не предполагает создания организационного механизма обеспечения доступа к официальной информации с использованием информационно-телекоммуникационной сети для лиц, не владеющих необходимыми навыками или не имеющих возможности подключения к сети. Элементами организационной структуры могут быть центры коллективного (публичного) доступа, создаваемые государственными органами и органами местного самоуправления, в которых обеспечивается консультирование пользователей и/или получение требуемой им информации. Источником официальной информации всегда были библиотеки, они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен. Создание правовых условий для функционирования инфраструктуры публичного доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления — это тоже одна из задач законопроекта. Проект не устанавливает требований к юридической силе документов, предоставляемых пользователям с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (посредством электронной почты или непосредственно с официального сайта), что не позволит субъекту впоследствии использовать эти документы для защиты своих прав в других органах власти. Требуют уточнения и согласования с законодательством Российской Федерации положения п. 2 ч. 2 ст. 12 и п. 4 ч. 2 ст. 13 об обязанности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать достоверность предоставляемой информации, принимать меры по защите ее «от искажений и несанкционированного доступа в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации не содержит нормативных положений по технической защите информации, не относящейся к информации ограниченного доступа. Кроме того, в отношении общедоступной информации целесообразно говорить о защите от уничтожения, блокирования, модификации, поскольку нарушение этих требований образует состав преступления в соответствии со ст. 272 УК РФ. Что касается платы за предоставление информации, то предлагаемый законопроектом подход, как уже указывалось выше, противоречит положениям Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и в целом недостаточно продуман и оставлен на откуп Правительству. Так, в ст. 23 установлено, что информация, размещенная в СМИ и в сети Интернет, предоставляется бесплатно, что не вполне соответствует действительности (газету надо купить, а к сети Интернет — подключиться). Видимо, следует уточнить, что бесплатно предоставляется по запросу информация, ранее опубликованная в СМИ или размещенная в сети. В связи с этим неясно, как будет организовано хранение информации, размещенной когда-либо на официальных сайтах, и как будет обеспечен к ней доступ. В свою очередь, из ст. 24 следует, что за эту «бесплатно предоставляемую» информацию пользователю, возможно, придется платить, поскольку «пользователем оплачиваются расходы на изготовление копий документа и (или) почтовые расходы», а также если объем предоставляемой информации превышает установленный Правительством Российской Федерации лимит. Таким образом, законопроект и в этом вопросе создает условия для нарушения прав граждан. Ответственность за нарушение закона ограничивается дисциплинарной, административной и гражданской ответственностью (ст. 27 законопроекта). Правительство почему-то проигнорировало наличие с 1996 г. в Уголовном кодексе РФ ст. 140 «Отказ в предоставлении гражданину информации», предусматривающей уголовную ответственность в виде штрафа или лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. Отдельно следует рассмотреть механизм контроля и надзора за исполнением закона государственными органами и органами местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 26 контроль осуществляют сами руководители указанных органов, а надзор — органы прокуратуры Российской Федерации. При этом не учитываются компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по рассмотрению жалоб «на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления» (ст. 16 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»), компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Подводя итог, приходится констатировать, что при подготовке данного законопроекта не были в достаточной степени учтены международные акты, национальные законы, законы субъектов Российской Федерации и опыт их реализации. Пока, на наш взгляд, законопроект представляет собой только эскиз, требующий серьезной и скрупулезной доработки в стенах Государственной Думы под контролем общественных институтов, прежде всего Общественной палаты.
