(Дюдина П. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 20)
КТО ЗАПЛАТИТ ЗА «БЕСПЛАТНЫЙ» ЭФИР?
П. А. ДЮДИНА
Дюдина П. А., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
С приближением новых выборов в Государственную Думу Российской Федерации у всех участников этого процесса возникает немало вопросов и проблем, связанных в том числе и с изменениями, произошедшими в избирательном законодательстве со времени предыдущих выборов 2003 г. В первых рядах обеспокоенных — средства массовой информации, на собственном опыте ощутившие все несовершенства и шероховатости законов о выборах и из собственного кармана расплатившиеся после прошлых выборов за ошибки законодателя. Увы, для них ситуация по сравнению с 2003 г. не улучшилась, а скорее даже стала еще более неясной и запутанной. Поскольку государственные средства массовой информации по-прежнему обязаны по закону предоставлять политическим партиям бесплатные эфир и печатные площади, резервируя их за свой счет без каких бы то ни было гарантий последующего возмещения, вещатели и пресса снова начинают готовиться к худшему, практически не надеясь на лучшее — на добровольное возвращение партиями-должниками сумм, потраченных на бесплатный эфир, площадь. Ко всем привычным для СМИ проблемам, связанным с судебным взысканием указанных средств, зачастую в связи с изменившимся законодательством прибавляется еще одна, иногда практически неразрешимая на уровне судебного разбирательства из-за нежелания судей отклоняться от норм процессуального права в угоду противоречивым нормам материального. Проблема эта — региональные отделения политических партий и их юридический статус. Как указано в ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» <1>, политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Для своей деятельности, согласно указанному Закону, политическая партия нуждается в определенном числе региональных отделений, а именно она должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов. Также в Законе регулируется и численность региональных отделений — более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии, а в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии. ——————————— <1> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» (ред. от 26 апреля 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Статус регионального отделения, однако, не установлен в Законе однозначно. Согласно ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» под региональным отделением политической партии понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации. Региональные отделения наравне с политическими партиями подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Если на основании указанных норм провести аналогию между политической партией и юридическим лицом на основании того, что оба образования имеют схожий порядок регистрации, регулируемый одними и теми же нормативными актами, то региональное отделение можно соответственно сравнить с филиалом, то есть обособленным подразделением юридического лица. Однако Закон допускает и другой вариант регистрации регионального отделения политической партии — в качестве самостоятельного юридического лица. Согласно ст. 15 Закона «О политических партиях» политическая партия и ее региональные отделения с момента государственной регистрации осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица. Также Закон допускает, что уставом политической партии может быть предусмотрено наделение правом юридического лица регионального отделения политической партии. Сама формулировка «право юридического лица» представляется весьма спорной. Здесь уместно обратиться к Гражданскому кодексу РФ, который в главе 4 первой части дает определение юридическому лицу и устанавливает его статус. Итак, согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Также введено понятие правоспособности юридического лица, однако формулировка «право юридического лица» отсутствует в гражданском законодательстве. Можно было бы представить себе, что региональные отделения в случае наделения их правом юридического лица, как это указано в Законе «О политических партиях», становятся образованиями, по сути своей схожими с дочерними (зависимыми) обществами юридического лица. Согласно ст. 105 ГК РФ дочерним признается хозяйственное общество, если другое (основное) хозяйственное общество или товарищество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом. Однако в ч. 2 этой же статьи указано, что дочернее общество не отвечает по долгам основного. Если предположить, что региональное отделение партии является по отношению к партии фактическим аналогом дочернего общества по отношению к основному, выявляется слишком много несоответствий между правовыми нормами Закона «О политических партиях» и Гражданского кодекса РФ. В частности, дочернее общество, несмотря на свою финансовую зависимость от основного, является самостоятельным юридическим лицом, обладающим всей полнотой прав и обязанностей юридического лица. Основное общество отвечает солидарно с ним по сделкам только в случае, если эти сделки совершены во исполнение указаний основного общества, в остальных же сделках дочернее общество отвечает самостоятельно, как и предполагает статус юридического лица. С финансированием политических партий и их региональных отделений во время выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации происходит иначе. В частности, согласно ст. 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» <2> региональное отделение такой политической партии, зарегистрированное в субъекте Российской Федерации, вправе по решению уполномоченного уставом политической партии руководящего органа политической партии создать свой избирательный фонд, если в федеральном списке кандидатов, выдвинутом этой политической партией, имеется региональная группа кандидатов, которая соответствует данному субъекту Российской Федерации (в том числе входящему в группу субъектов Российской Федерации), или региональная группа кандидатов (региональные группы кандидатов), которая соответствует (которые соответствуют) части (частям) территории этого субъекта Российской Федерации. В данной статье ничего не сказано о том, что если региональное отделение наделено правом юридического лица, то право на финансирование, в том числе на создание избирательного фонда, вытекает из статуса юридического лица, которое в соответствии с нормами ГК должно иметь имущество, баланс и смету, а также нести ответственность этим имуществом по своим обязательствам. В Законе о выборах депутатов заданы, как видно, совершенно иные условия финансирования регионального отделения партии, не имеющие ничего общего с действительным статусом юридического лица и его правоспособностью. В этой связи становится неясным, что же есть «право юридического лица», которым наделяют партии свои региональные отделения, и также неясно, что влечет за собой это право для регионального отделения и с какой целью партиям дана эта возможность. Указанные несоответствия в законодательстве влекут за собой ряд довольно серьезных проблем не теоретического, а практического характера. ——————————— <2> Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (ред. от 24 июля 2007 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
Для выявления этих проблем уместно, в частности, рассмотреть такой период в жизни политической партии, как выборы в Государственную Думу, которые в свете современного законодательства и политики государства в области общественных объединений, бесспорно, являются кульминационным моментом в существовании любой политической партии. Действительно, в настоящее время законодательство породило массу препон и сложностей, связанных с процессом создания и регистрации политических партий, высочайшие требования по численности и другие критерии, делающие существование партии вне федеральных выборов бессмысленным. Вместе с тем, как известно, на сегодняшний день политическая партия и участие в ней — единственный способ для гражданина осуществить установленное ст. 3 Конституции РФ непосредственное управление государством через пассивное избирательное право. Итак, для обеспечения своих функций и прав в период выборов политические партии и их региональные отделения начинают активно взаимодействовать с государственными органами, гражданами и юридическими лицами для осуществления своей главной задачи — успешного участия в федеральных выборах и, как следствие, для формирования из числа своих членов депутатов Государственной Думы для осуществления государственной власти. В частности, интересно рассмотреть аспект взаимодействия политических партий и их отделений с организациями средств массовой информации, предоставляющими в соответствии с Законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» бесплатное эфирное время и печатную площадь партиям, претендующим на места в Государственной Думе, для проведения предвыборной агитации. Согласно ст. 56 того же Закона предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. В течение этого времени общероссийская государственная организация телерадиовещания предоставляет на каждом из своих каналов для проведения политическими партиями предвыборной агитации не менее одного часа бесплатного эфирного времени в рабочие дни. Кроме того, в Законе прямо указано, что бесплатное эфирное время должно предоставляться в так называемый прайм-тайм, то есть в период времени суток, когда теле — и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию. На примере выборов 2 декабря 2007 г. это выглядит следующим образом: 28 дней — это период с 3 ноября по 30 ноября 2007 г., рабочих дней внутри этого периода — 20, а именно 5 — 9 ноября, 12 — 16 ноября, 19 — 23 ноября, 26 — 30 ноября. Следовательно, общий объем бесплатного эфирного времени на каждом из каналов государственной организации телерадиовещания составит 20 часов лучшего для этих каналов эфирного времени. Для организации телерадиовещания это время весьма дорогостоящее, поскольку в соответствии с действующим законодательством оно приравнивается к проданному эфирному времени и облагается соответствующими налогами. Несмотря на то что при определенных обстоятельствах стоимость бесплатного эфирного времени должна быть в соответствии с Законом возмещена организации СМИ, в законодательстве о выборах отсутствует возможность для резервирования на счету политической партии средств на случай наступления этих обстоятельств, а у средств массовой информации отсутствует соответственно право требовать каких-либо гарантий и документальных подтверждений такого резервирования от политической партии. При этом обязанность государственных организаций телерадиовещания резервировать эфирное время для проведения предвыборной агитации прямо установлена в Законе. Согласно ч. 3 ст. 69 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» политическая партия, федеральный список кандидатов которой получил по результатам голосования менее 3 процентов голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, и не был допущен к распределению депутатских мандатов, политическая партия, регистрация федерального списка кандидатов которой была отменена или аннулирована, за исключением случая аннулирования регистрации федерального списка кандидатов в связи с его отзывом политической партией по вынуждающим к тому обстоятельствам, обязаны возместить в полном объеме государственным организациям телерадиовещания и редакциям государственных периодических печатных изданий стоимость предоставленных им (в том числе соответствующим региональным группам кандидатов) бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади. Иными словами, возвращаясь к расчетам, приведенным выше, политическая партия N, набравшая на выборах 2007 г. менее 3 процентов голосов избирателей, обязана будет возместить всем организациям телерадиовещания и печатным изданиям, предоставившим ей бесплатное эфирное время в течение 20 дней агитационного периода. На практике весь объем бесплатного эфирного времени, используемого каждой политической партией на всех каналах организаций телерадиовещания и во всех возможных печатных изданиях во время предвыборной кампании, оказывается огромным и измеряется в общей сложности сотнями часов и миллионами рублей. Несмотря на то что такое возмещение производится за счет собственных средств политической партии, по итогам подсчетов часто политической партии становится очевидно, что своими средствами она не сможет покрыть образовавшуюся задолженность. Кроме того, поскольку партия проиграла федеральные выборы и главная цель — допуск к распределению мандатов в Государственной Думе РФ не была достигнута, политическая партия в большинстве случаев сразу после выборов начинает процесс самоликвидации. У средств массовой информации при этом нет возможности требовать немедленного возмещения стоимости бесплатного эфирного времени, чтобы хотя бы частично покрыть свои издержки, связанные с налогообложением «проданного» в понимании законодателя бесплатного эфира и печатных площадей. Часть 9 ст. 69 Закона о выборах депутатов гласит, что политическая партия вправе производить возмещение государственным организациям телерадиовещания и редакциям периодических печатных изданий стоимости предоставленных бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади в течение 12 месяцев со дня официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы, если договором о предоставлении бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, заключенным такой политической партией, ее региональным отделением с государственной организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания, не установлен более продолжительный срок. Отсюда же, кстати, мы видим еще одно важное несоответствие, потенциальная опасность которого будет объяснена ниже, — договор о предоставлении бесплатного эфирного времени, как видно, может заключаться региональным отделением (вероятно, имеются в виду именно региональные отделения политической партии, наделенные правом юридического лица), а вот обязанность возместить стоимость в ч. 3 этой же статьи установлена только в отношении самой политической партии. Итак, в течение следующих 12 месяцев после определения результатов выборов организации СМИ вынуждены бездействовать, поскольку взыскание в судебном порядке возможно для них только по прошествии данного периода. За это время практически все партии-должники ликвидируются, что делает взыскание невозможным в принципе. В случае же если партия не ликвидировалась, а продолжает просто существовать до первого судебного взыскания и обнаружения недостаточности средств для погашения задолженностей, вновь возникает вопрос о статусе региональных отделений в связи с судебным порядком взыскания стоимости предоставленного партии-должнику бесплатного эфирного времени юридическими службами организаций телерадиовещания — кредиторов. Сначала представим более часто встречающийся вариант, когда региональное отделение политической партии не обладает правами юридического лица и статус его, как уже было описано выше, напоминает статус филиала юридического лица в гражданско-правовом аспекте. Тогда договор на предоставление бесплатного эфира и печатных площадей будет заключаться политической партией в лице уполномоченного сотрудника ее регионального отделения. В случае наступления для партии тех обстоятельств, при которых она обязана по Закону вернуть стоимость оказанных услуг, дело по взысканию задолженности после использования претензионного порядка, вероятно, будет направлено на рассмотрение в суд. Поскольку в данном случае речь идет об экономическом споре между двумя юридическими лицами, то дела подобного рода по обыкновению рассматриваются в арбитражных судах. Как известно, по общему правилу, следующему из ст. 35 Арбитражного процессуального кодекса, иск подается по месту нахождения ответчика. Таким образом, где бы ни находилась редакция средства массовой информации, по общему правилу она вынуждена подать иск по месту нахождения основной организации — политической партии, то есть в Арбитражный суд г. Москвы, поскольку подавляющее большинство политических партий на сегодняшний день имеют московскую регистрацию. Следствием этого является, во-первых, крайняя загруженность московского арбитража подобными делами спустя 12 месяцев после выборов, а также невыгодная ситуация для юридических подразделений организаций СМИ, которые также оказываются крайне загружены судебными процессами и вынуждены либо сами приезжать из субъектов, либо поручать весь объем таких дел московскому представительству. Для того чтобы избежать этих проблем, общероссийским СМИ и их региональным подразделениям следует использовать предусмотренную ст. 37 АПК РФ возможность договорной подсудности — а именно включать в договоры о предоставлении бесплатного эфирного времени положение о том, в каком именно арбитражном суде будет решаться спор между сторонами соглашения. Предположим теперь и второй вариант, а именно когда региональное отделение политической партии наделено правом юридического лица, стало быть, фактически является самостоятельным хозяйствующим субъектом права, от своего имени и за свой счет осуществляющим сделки и отвечающим по своим обязательствам собственными средствами, в том числе и в судах. И при таком варианте снова возникает вопрос: кого, в случае если организация телерадиовещания заключала договор с региональным отделением партии, признавать ответчиком и в какой арбитражный суд в связи с этим подавать иск? Если признать, что иск надо предъявлять к региональному отделению, то это также порождает ряд проблем технического и, что более важно, правового характера. В частности, организации телерадиовещания или редакции печатного издания, имеющей регистрацию, скажем, в Москве (а для большинства общероссийских СМИ это наиболее часто встречающаяся ситуация), придется подавать в суд по месту нахождения ответчика — то есть по месту регистрации регионального отделения. Это означает, что при наличии у партии (или у партий), не набравших 3 процентов голосов на выборах, значительного количества таких региональных отделений со статусом юридического лица придется подавать иски в различные субъекты одновременно, чтобы попытаться вернуть свои средства. Для юридической службы среднестатистического, пусть даже общероссийского СМИ это непростая задача. В такой ситуации логичным выходом также является использование вышеупомянутого правила АПК о договорной подсудности и, так же как и в первом случае, указывать конкретный арбитражный суд субъекта, в котором зарегистрировано само СМИ. Также сомнения в том, что региональное отделение политической партии можно считать самостоятельным юридическим лицом, вызывает тот факт, что существование регионального отделения напрямую связано с существованием самой политической партии. И регистрация, и ликвидация любого регионального отделения в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» следует за соответственно регистрацией или ликвидацией самой партии. Поэтому даже если договор о предоставлении бесплатного эфира или печатной площади заключен между организацией СМИ и региональным отделением, надо давать себе отчет, что свобода и правоспособность такого контрагента весьма условны — он исчезнет из реестра юридических лиц в тот же день, когда будет ликвидирована политическая партия, наделившая его в свое время правом юридического лица. Кроме того, если региональное отделение партии наделено правом юридического лица, появляется еще одна уже упомянутая выше проблема. Фактическим получателем услуг по предоставлению бесплатного эфира и печатной площади в соответствии с законодательством о выборах является политическая партия, и на ней же, как указано в ст. 69 Закона о выборах депутатов Госдумы, лежит обязанность возместить их стоимость в случае поражения на выборах. Однако договор на предоставление бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади заключался региональным отделением — самостоятельным юридическим лицом, которое формально не обязано нести бремя ответственности другого юридического лица без наличия между ними каких-либо соответствующе оформленных правоотношений. Суды в такой ситуации нередко начинают колебаться в принятии, казалось бы, очевидно верного решения. Данное несоответствие часто приводит к весьма сомнительным промежуточным определениям и решениям суда, затягиванию процессов взыскания долгов на длительное время, замене ответчиков или привлечению третьих лиц, что никак не способствует правосудию. Все это является следствием того, что, как уже было сказано выше, правоотношения между политической партией и ее региональным отделением с правами юридического лица в Законе прописаны слабо и не отражают ни цели, ни смысла термина «право юридического лица» в отношении региональных отделений политических партий.
