(Алексеевская Е. И., Кожевникова Ю. С.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 9)
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ КАК ТОЧКА СОПРИКОСНОВЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ НАДЗОРНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ <*>
Е. И. АЛЕКСЕЕВСКАЯ, Ю. С. КОЖЕВНИКОВА
——————————— <*> Alexeevskaya E. I., Kozhevnikova Yu. S. Information technologies as a point of contact between the executive and judiciary supervisory authorities.
Алексеевская Екатерина Игоревна, ведущий научный сотрудник Института проблем правового регулирования Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат юридических наук.
Кожевникова Юлиана Сергеевна, научный сотрудник Института проблем правового регулирования Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», аспирант Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
В статье рассматривается проблема обеспечения единого стандарта предоставления и ввода информации о публичных услугах органов исполнительной и судебной власти Российской Федерации.
Ключевые слова: государственные органы власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, информатизация, «облачные» электронные сервисы, правовые гарантии, права человека.
The problem of providing a uniform standard of outputting and inputting information about public services of executive and judicial authorities of Russian Federation is considered in this article.
Key words: government agencies, executive agencies, the judiciary, informatization, «cloud» electronic services, legal guarantees, human rights.
В соответствии с концепцией разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную единое правомочие лица (как физического лица, так и юридического) по обращению в соответствующие органы государственной власти и получению необходимых сведений о публичных услугах оказалось в поле правового регулирования различных институтов права. В связи с этим возникает вопрос обеспечения единого уровня правовых гарантий (стандарта) прав человека, которые должно обеспечить государство, и, следовательно, стандарта коммуникации с ним как неотъемлемого атрибута правового принципа публичности оказываемых государством услуг. На эту системную проблему не раз обращал внимание Президент Российской Федерации в своих посланиях Федеральному Собранию <1>, а также в выступлениях <2>. В частности, В. В. Путин в 2011 г. обозначил стратегическую задачу применения информационных технологий в повседневной работе органов государственной власти, указав, что «…мы должны сделать все для того, чтобы использовать все позитивные стороны современных средств коммуникации, для того, чтобы уменьшить бюрократические барьеры, снизить коррупцию, избавить наших людей от унизительного стояния в очередях, просто интенсифицировать нашу экономику на новых принципах» <3>. ——————————— <1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апр. 2005 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg. ru/2005/04/26/prezident. html; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 нояб. 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: http://archive. kremlin. ru/appears/2008/11/05/1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml (дата обращения: 25.02.2013). <2> Путин В. В. Выступление на межрегиональной конференции партии «Единая Россия» 5 марта 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz. ru/ru/direct/index. php? id_4=42146 (дата обращения: 26.02.2013). <3> То же.
Реализация названной задачи на практике вызывает серьезные трудности, поскольку реформирование работы каждой ветви государственной власти осуществляется отдельно. В связи с чем возникает картина «прорывов и отставаний». Так, например, в системе органов исполнительной власти на федеральном уровне создана система «Открытое правительство» <4>, задачей которой является обеспечение свободного доступа к принадлежащей органам исполнительной власти информации, обмена между органами исполнительной власти этой информацией и взаимодействие с обществом. Ряд мер уже реализован, что уже нашло позитивную оценку общества и профессиональной среды. ——————————— <4> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. N 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства» // СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4559; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. N 774 «Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации» // Там же. Ст. 4560.
Аналогичная работа ведется на уровне субъектов Российской Федерации. Так, например, Правительство города Москвы уже внедрило информационные технологии в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации <5>. Использование информационных технологий в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации позволило не только оптимизировать ее, но и повысить уровень правовых гарантий населения на доступ к информации о ней посредством мобильных устройств, в т. ч. с использованием неголосовых коммуникаций (в т. ч. SMS-сообщения/USSD-сообщения). Учитывая, что с 1 августа 2012 г. данный ресурс является единственной информационной системой в Москве, с использованием которого органы исполнительной власти города и подведомственные им организации могут принимать обращения граждан, следует отметить качественное изменение взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с населением. ——————————— <5> Постановление Правительства Москвы от 15 мая 2012 г. N 196-ПП «О создании государственной информационной системы «Единая мобильная платформа города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. N 29.
В судебной системе также действуют электронные сервисы. Однако уровень доступа к информации о деятельности тех или иных судов различный. Так, например, согласно Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013 — 2020 годы» <6>, в системе арбитражных судов запланированы внедрение «облачной» вычислительной архитектуры для автоматизации судебного и общего делопроизводства, развитие электронного правосудия и интеграция с информационными системами органов государственной власти, в то время, когда в системе судов общей юрисдикции запланировано лишь оснащение системами видео — и аудиопротоколирования хода судебных заседаний и комплектами видеоконференцсвязи, современной оргтехникой и соответствующим программным обеспечением. Речь о внедрении «облачных» технологий и электронного правосудия в системе судов общей юрисдикции вообще не идет. ——————————— <6> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 дек. 2012 г. N 1406 «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013 — 2020 годы» // СЗ РФ. 2013. N 1. Ст. 13.
Открытость и доступность арбитражного судопроизводства уже сейчас можно признать соответствующей международному стандарту обеспечения права на получение сведений относительно прав и обязанностей, результата рассмотрения обращения в соответствующий арбитражный суд и получения иных сведений, в т. ч. об оказанных публичных услугах. Такой информации на официальных сайтах арбитражных судов в сети Интернет достаточно для получения необходимых сведений как по конкретному делу, так и о порядке реализации властных полномочий. Этому способствуют эргономичные пользовательские сервисы (приложения), которые делают ввод и предоставление информации более удобными и доступными для граждан и организаций (например, «Картотека арбитражных дел», «Банк решений арбитражных судов», «Мой арбитр», «Подача документов в арбитражные суды»). Эргономика электронных сервисов для коммуникации с органами судебной власти способствует правовой защите граждан и организаций посредством поиска необходимой информации по своему делу или правовой позиции, оценки судебной перспективы правового спора. При этом унифицированный интерфейс сервисов арбитражных судов имеет важное значение для удобства работы пользователей (граждан и организаций) по вводу информации и ее получению. В судах общей юрисдикции, в Конституционном Суде Российской Федерации и в конституционных (уставных) судах сложилась диаметрально противоположная ситуация в этой сфере. Более того, в результате реформ проверочных производств в гражданском процессе упразднена обязанность судьи суда кассационной и надзорной инстанции направлять заявителям «отказное» определение <7>. Хотя на практике оно высылается заявителю, но такой обязанности судьи в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации нет. Поэтому в случае, если судья не направит «отказное» определение заявителю, последний останется в полном неведении о результатах рассмотрения его процессуального обращения. Получение такой информации на сайте соответствующего суда также не всегда возможно по разным причинам. У такого заявителя не остается иного способа быть осведомленным о результатах процессуальной деятельности суда соответствующей инстанции, как обратиться с заявлением в порядке ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». В итоге доведение до заявителя информации о результате процессуальной деятельности судьи в проверочном производстве находится в поле правового регулирования вне процессуального порядка, что как минимум нелогично. При такой ситуации говорить также о соблюдении права заинтересованных лиц, чьи права, свободы и законные интересы затронуты этим проверяемым судебным актом, не приходится. ——————————— <7> Федеральный закон от 9 дек. 2010 г. N 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6611.
Также отсутствует процессуальная обязанность судьи и суда уведомлять заявителя, а равно заинтересованных лиц о результатах рассмотрения процессуального обращения в уголовном процессе (главы 47.1 и 48.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации) <8> и в административном процессе (глава 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). При этом в последнем случае уведомление заявителя о результатах рассмотрения процессуального обращения ставится в зависимость от наличия просьбы об этом (ст. 30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) <9>. ——————————— <8> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4921. <9> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
В контексте рассматриваемой проблемы это чревато тем, что отсутствие процессуальной обязанности суда (судьи) уведомлять заявителя о движении процессуального обращения и о результатах его рассмотрения может интерпретироваться как отказ в предоставлении этих сведений и, следовательно, возможность не размещать такую информацию на официальных сайтах и не предоставлять ее по запросам заинтересованных лиц. Необходимо отметить, что такие преобразования правового регулирования процессуального законодательства в области коммуникации органов судебной власти и человека (а равно организаций) не только не согласуются с презумпцией ответа органа власти на обращение заявителя и соблюдения его процессуальной формы, но и с международными стандартами обеспечения прав, свобод и законных интересов человека, в числе которых право на получение ответа от органа власти <10>. Представляется, что обеспечение права граждан и организаций на информацию должно быть одинаковым, исходя из принципа ст. 19 Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом и судом <11>. ——————————— <10> Всеобщая декларация прав человека // РГ. 1995. 5 апр.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163; Международный пакт от 16 дек. 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12; Хартия Европейского союза об основных правах от 7 дек. 2000 г. // Московский журнал международного права. 2003. N 2. С. 302 — 314; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1489. <11> Конституция Российской Федерации // РГ. 1993. 25 дек.
Таким образом, нет единого уровня доступа к информации о деятельности органов исполнительной и судебной власти как между этими ветвями власти, так и внутри судебной системы. Проблема обеспечения единого уровня правовых гарантий (стандарта) получения информации на практике очень острая и требующая принятия скорейших мер. В связи с этим возникает резонный вопрос: где найти точку соприкосновения органов исполнительной и судебной власти? Представляется, что такой точкой соприкосновения органов исполнительной и судебной власти будут являться информационные технологии, обеспечивающие базовые принципы обеспечения прав, свобод и законных интересов человека, в т. ч. на доступ к информации. При этом важное значение имеет именно идея «умной» и рациональной информатизации, которая нацелена на конечную цель — обеспечение прав, свобод и законных интересов каждого, а не формальная закупка оборудования и разработка информационных систем, которые не учитывают современные потребности общества и человека. В основе информатизации органов государственной власти должна быть система принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие государства в лице его органов власти с человеком и с обществом в целом. Эффективность взаимодействия государства и человека сопряжена с правами, свободами и его законными интересами, обеспечение, соблюдение и защита которых — прямая обязанность государства. Поэтому отправной точкой построения эффективного взаимодействия государственных органов и человека посредством информационных технологий необходимо считать права последнего. В связи с этим права, свободы и законные интересы человека следует экстраполировать на порядок осуществления полномочий органов государственной власти. Единство правомочия лица по защите своих прав, свобод и законных интересов при реализации надзорных и контрольных полномочий органов исполнительной и судебной власти должно обеспечиваться правовыми гарантиями их соблюдения в предусмотренных законом процедурах — как в процессуальных, так и во внепроцессуальных. Необходимо формирование новой для России культуры информационного взаимодействия государства и человека, которую следует формировать как в правовом регулировании порядка реализации властных полномочий органов государственной власти, так и в практическом плане: в архитектуре электронных сервисов, в унификации интерфейса ввода и получения информации, в сроках ее получения, в эргономичности сервисов и т. д. Внедрение информационных технологий позволит решить проблему обеспечения единого уровня правовых гарантий (стандарта) прав человека, повысить эффективность деятельности органов власти, а также значительно сократить государственные расходы посредством перевода информационных баз данных и дальнейшей их обработки в облачную среду, электронный документооборот. По нашему мнению, наиболее удачным решением обозначенной проблемы и вопроса устранения неодинаковой информатизации судов общей юрисдикции является их присоединение к уже реализуемым мероприятиям Федеральной государственной программы «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» <12>. ——————————— <12> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 окт. 2010 г. N 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» // СЗ РФ. 2010. N 46. Ст. 6026.
Во-первых, это повысит уровень информированности граждан и организаций о деятельности органов государственной власти и унифицирует стандарт предоставления таких сведений. Во-вторых, позволит устранить недостатки, отмеченные в программе «Информационное общество»: значительные различия между органами государственной власти по использованию информационных и коммуникационных технологий в своей деятельности; излишние расходы на поддержку инфраструктуры; низкий уровень утилизации мощностей серверов; повышенные расходы на разработку программного обеспечения, поскольку каждая организация финансирует разработку приложений для собственных нужд, не имея при этом сведений о существовании аналогичных разработок в других организациях; несовместимость программно-технических решений; невозможность обмена данными между различными государственными информационными системами; отсутствие общих требований к реализации программ и проектов внедрения информационных и телекоммуникационных технологий на уровне органов государственной власти <13>. ——————————— <13> То же.
В-третьих, позволит значительно сократить бюджетные расходы на информатизацию и избежать «лоскутности» внедрения информационных технологий, которая сопряжена со сложностями в обслуживании информационных систем. Объединение электронных сервисов предоставления и ввода информации для судов общей юрисдикции возможно в рамках портала «Госуслуги», который в настоящее время использует идентификацию пользователя по СНИЛС, что обеспечивает сохранение конфиденциальности персональных данных и предоставление запрашиваемой информации. В случае реализации нашего предложения гражданин сможет получить в одном месте — в «личном кабинете» пользователя — исчерпывающую информацию о его правах и обязанностях, ответы исполнительных и судебных органов власти на его обращения, в т. ч. процессуальные и внепроцессуальные. Также объединение электронных сервисов Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов в рамках портала «Госуслуги» будет удобным для человека в смысле предоставления единого стандарта публичных услуг и обеспечения, соблюдения и защиты прав человека, в т. ч. права на получение информации при защите своих прав, свобод и законных интересов. Кроме того, это избавит от необходимости создавать и обслуживать множество «личных кабинетов» граждан, бюджетных расходов на их обслуживание и на отправку почтой кодов доступа к информационным системам. Учитывая то, что граждане обладают также правом обращения в органы законодательной власти, в т. ч. с законодательной инициативой, последующее включение электронных сервисов соответствующих органов государственной власти в портал «Госуслуги» являлось бы логичным, удобным и полезным. Это позволило бы сделать программу информатизации органов государственной власти целостной. Модель информационного взаимодействия государства в лице его органов власти и человека должна быть единой. В заключение можно сделать вывод, что в настоящее время соблюдение прав, свобод и законных интересов напрямую зависит от «умной» информатизации, которая требует согласованности решений органов государственной власти и их соответствия современным потребностям общества и синхронизации уровней их информатизации и использования.
