(Лебедев А. О., Чаплинский А. В.) («Администратор суда», 2009, N 2)
ОФИЦИАЛЬНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ СИСТЕМА ПРАВОВЫХ АКТОВ
А. О. ЛЕБЕДЕВ, А. В. ЧАПЛИНСКИЙ
Лебедев А. О., студент факультета права Государственного университета — Высшей школы экономики.
Чаплинский А. В., студент факультета права Государственного университета — Высшей школы экономики.
Одной из основных особенностей современного развития российской правовой системы является быстрый рост объема нормативной базы, усложнение ее структуры, отсутствие стабильности правового регулирования. Все это, на наш взгляд, может быть оценено как «кризис источников». Способом разрешения «кризиса источников» во все времена была систематизация. Она осуществлялась в различных формах: инкорпорации (объединение актов в единый сборник), консолидации (объединение актов в один акт без изменения их содержания), кодификация (объединение актов в один акт с изменением и отменой их некоторых положений, а также с восполнением пробелов правового регулирования). Право прибегло к данному способу самосовершенствования и в наши дни. Однако это произошло в довольно нестандартной форме: на практике стали использоваться электронные справочно-правовые системы, большинство из которых создано частными лицами. Используя приведенную выше классификацию форм систематизации, данные системы можно охарактеризовать как инкорпорации, осуществленные в электронной форме. По мнению профессора Л. В. Головко, в области электронных «кодификаций» Россия ушла далеко вперед по сравнению со многими другими развитыми в правовом аспекте странами. Он призывает осуществить теоретическое осмысление и, возможно, государственную официализацию таких систем вместо того, чтобы тратить усилия на разработку «великих кодексов наполеоновско-кайзеровского типа», представляющих собой прошлый век систематизации <1>. ——————————— <1> См.: Кабрияк Р. Кодификации / Пер. с фр. Л. В. Головко. М., 2007. С. 21 — 22.
Следуя этому призыву, мы рассмотрим характерные черты существующих электронных инкорпораций, их преимущества и недостатки, а также возможность создания и черты официальной электронной инкорпорации. В настоящее время существуют две электронные правовые системы, созданные и эксплуатируемые государственными организациями. Первую из них, информационную систему «Эталонный банк правовых актов», разработанную в научно-техническом центре «Система» (далее — НТЦ «Система») Федеральной службы охраны, можно условно назвать официальной электронной инкорпорацией. Основное преимущество данной системы по отношению к ее аналогам заключается в официальном характере помещаемых в нее текстов правовых актов: федеральных законов, актов Президента России, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти <2>. Однако данная система обладает рядом существенных недостатков. ——————————— <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» (с изм. от 9 августа 1994 г., 1 декабря 1995 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 15. Ст. 1173; СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1181; 1995. N 49. Ст. 4777; Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 16 мая 1997 г., 13 августа 1998 г., 28 июня 2005 г.) // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967; 2005. N 28. Ст. 2865.
Во-первых, свободный доступ к содержимому «Эталонного банка правовых актов» довольно сильно ограничен. Так, на интернет-сайте НТЦ «Система» <3> в свободном доступе находятся тексты только Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов Российской Федерации, законов РСФСР, законов СССР, а также доктрин России. Кроме того, имеется свободный доступ ко всем номерам Собрания законодательства Российской Федерации и Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Однако понятно, что поиск акта по номерам данных периодических изданий затруднен даже для юриста, не говоря уж об обычных гражданах, не обладающих специальными знаниями. ——————————— <3> URL: http://www. systema. ru
Во-вторых, форма представления акта в данной системе аналогична форме представления акта в периодическом издании, т. е. соответствующий акт дается в первоначальной редакции. При этом в «справке» к соответствующему акту просто указывается перечень актов, которые его изменяли. Получается, чтобы найти актуальную редакцию нужного пользователю документа, он вынужден поочередно просмотреть все акты, вносящие в первоначальный акт изменения. В-третьих, скорость загрузки при работе с данной системой через интернет-сайт крайне низка. Вторая электронная правовая система — программный комплекс «Эталон Плюс», созданный Научным центром правовой информации (далее — НЦПИ) Министерства юстиции России. Ее можно охарактеризовать как полуофициальную («официозную») электронную инкорпорацию, поскольку, хотя она создана государственной организацией, ее содержимое не имеет официального значения. Ее объем (250000 актов) в три раза больше, чем объем «Эталонного банка правовых актов» НТЦ «Система». «Эталон Плюс» включает в себя федеральное законодательство и законодательство Москвы и Московской области. Однако свободного доступа к содержимому данной системы нет. Свободный доступ имеется почти ко всем актам в системе «Федеральный регистр», эксплуатируемой тем же НЦПИ Минюста России. Однако данная система ограничена только актами уровня субъектов Российской Федерации <4>. ——————————— <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. N 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4826.
Круг частных электронных инкорпораций несколько шире. Наиболее используемыми из них являются «КонсультантПлюс», «Гарант» и «Кодекс». Они имеют ряд преимуществ по сравнению с государственными системами. Во-первых, они включают в себя намного больше официальных актов, чем их государственные аналоги. Частные системы содержат акты как федерального, так и регионального и даже муниципального уровня, нормативные акты, акты толкования, индивидуальные акты (в основном судебные решения, но не только высших судов). Во-вторых, частные системы содержат комментарии к законодательству и другие вспомогательные материалы неофициального характера. В-третьих, акты приводятся в актуализированных редакциях и снабжены примечаниями и гиперссылками, что весьма удобно. В-четвертых, свободный доступ к основным актам таких баз есть всегда на соответствующих сайтах в сети Интернет. Вечером и в выходные дни существует доступ к расширенным версиям систем. Главным же недостатком частных электронных систем является неофициальный характер текстов, содержащихся в них актов. Хотя при переводе текстов в электронную форму их содержимое проверяется на соответствие бумажному оригиналу, вероятность ошибки исключить нельзя. Это означает необходимость для правоприменителя проверять электронные тексты по официальным источникам опубликования. Анализируя потребности и возможности официальной электронной систематизации, рассмотрим три основные концепции. Во-первых, электронная правовая система может представлять собой электронный аналог свода законодательства. Идея создания такого свода достаточно активно обсуждается в юридической литературе <5>. По замыслу исследователей он должен представлять собой результат инкорпорации с элементами консолидации и кодификации. Иными словами, свод законодательства должен являться собранием нормативно-правовых актов, в ходе подготовки которого осуществляется консолидация и кодификация отдельных актов. Данная идея заслуживает поддержки, поскольку ее реализация позволит упорядочить весь массив нормативных актов с модернизацией устаревших актов и восполнением пробелов правового регулирования. Однако ее реализация на практике в ближайшее время маловероятна. ——————————— <5> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003.
Во-вторых, электронная правовая система может являться общедоступной электронной базой данных, помещение акта в которую является официальным опубликованием. Однако данная концепция вызывает ряд проблем. Прежде всего особенности (быстрота обработки и передачи данных) электронной правовой системы приведут к тому, что опубликование в ней зачастую будет первой публикацией акта. Следовательно, течение сроков для вступления в силу акта также начнется с данного дня. Однако, хотя число пользователей Интернета быстро растет, многие граждане доступа к этой Сети не имеют и будут лишены возможности ознакомиться с соответствующим актом. Кроме того, определенная периодичность выхода изданий, в которых публикуются акты, позволяет субъектам прогнозировать свое поведение на определенный (хотя и небольшой) срок. Сверхоперативное опубликование в электронной форме исключает такую возможность. В-третьих, электронная правовая система может представлять собой базу официальных текстов нормативных актов, включаемых в нее после официального опубликования в периодическом издании. Этот вариант, представляющий, по сути, официальную электронную инкорпорацию действующих актов, является, по нашему мнению, наиболее предпочтительным. Проектирование данной электронной правовой системы вызывает необходимость ответа на три основополагающих вопроса: о содержании системы, ее структуре, взаимосвязях помещаемых в нее документов. Во-первых, необходимо решить, какие акты должны быть включены в данную систему? Прежде всего система должна содержать Конституцию России и все международно-правовые акты, распространяющие свое действие на Российскую Федерацию. Далее, федеральные нормативные акты всех уровней, т. е. законодательство, нормативные акты палат Федерального Собрания, Президента России, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти, прокуратуры России, Центральной избирательной комиссии России, Банка России, а также Судебного департамента при Верховном Суде России. Данный перечень стоит также дополнить постановлениями Конституционного Суда России по делам о проверке конституционности положений нормативных актов, а также определениями с т. н. позитивным содержанием (в нынешней терминологии «О-П»). Желательным является включение в данную электронную правовую систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: конституций и уставов, законов, актов высшего должностного лица и т. д. Далее электронная правовая система должна также включать акты толкования норм, носящие обязательный характер. К этой категории актов как минимум относятся постановления Конституционного Суда России по делам о толковании положений Конституции России, разъясняющие постановления Пленумов Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России <6>, а также акты некоторых федеральных органов исполнительной власти, которые закон наделяет полномочиями на дачу обязательных толкований правовых норм. ——————————— <6> В любом случае вопрос о том, какие именно правовые акты должны быть в нее включены, является дискуссионным. В то же время мы исходим из того, что в идеале в системе следует представить максимально широкий круг актов.
Включать в электронную правовую систему индивидуально-правовые акты нецелесообразно. Как мы уже упомянули, исключение составляют судебные решения (хотя бы высших судов). Во-вторых, следует определить, в какой форме должен помещаться в электронную правовую систему акт. Дело в том, что при современной «бумажной» системе опубликования нормативный акт в действующей на определенную дату редакции представляет собой совокупность акта в первоначальной редакции и актов, вносящих в нее изменения. Это обусловливает известные неудобства и порождает необходимость в наличии кодификационных подразделений в большинстве учреждений, основная цель которых — вклеивать вносимые изменения в первоначальные тексты актов. По иному пути пошли частные справочно-правовые системы. В них акт в редакции, действующей на определенную дату, представлен как единый документ, являющийся первоначальным актом, в который создателями системы включены позднейшие изменения. Проблема же заключается в том, что такой акт не является официальным документом. Существует вероятность ошибки, допущенной создателями такой частной системы. Пользователь такой системы рискует и в принципе должен перепроверять содержание акта по официальным источникам опубликования. Таким образом, оптимальным вариантом было бы пойти путем частных справочно-правовых систем, т. е. чтобы акт в редакции, действующей на определенную дату, был представлен как единый документ, являющийся первоначальным актом, в который включены позднейшие изменения. Однако при этом необходимо официально подтверждать правильность внесения изменений в такой акт, т. е. проверять каждую его «обновленную редакцию». Другой вопрос заключается в том, каким образом структурировать указанные выше документы. Основой для структуры рассматриваемой системы мог бы стать Классификатор правовых актов <7>. Однако он должен подвергнуться определенной модификации. Во-первых, нет необходимости включать в систему раздел классификатора, содержащий индивидуально-правовые акты (раздел 210.000.000). Во-вторых, данный классификатор имеет трехуровневую структуру. Однако часть из значительных разделов 2-го порядка не содержат разделов 3-го порядка (например, раздел «Инвестиции»). Это может повлечь за собой трудности в использовании электронной правовой системы. Таким образом, необходимо дальнейшее структурирование некоторых разделов данного классификатора для использования его в рассматриваемой системе. ——————————— <7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 «О классификаторе правовых актов» (с изм. от 5 октября 2002 г., 28 июня 2005 г.) // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260; 2002. N 40. Ст. 3905; 2005. N 28. Ст. 2865.
Структурирование электронной правовой системы не исключает необходимости в создании системы поиска по реквизитам, по источнику опубликования и контекстного поиска (т. е. поиска по словам в названии и в тексте самого документа). Третий вопрос заключается в том, каким образом должны быть взаимоувязаны документы, размещаемые в системе. Представляется, что в документе обязательно должны быть ссылки двух видов: во-первых, ссылки, имеющиеся в тексте самого акта, а во-вторых, в соответствующих местах акта ссылки на те акты, которыми в рассматриваемый документ были внесены изменения. Также, на наш взгляд, в ссылке необходимо указывать акты официального (как правило, судебного) толкования. При этом принципиально важно следующее. В частных справочных правовых системах в ссылке к соответствующей статье помещается большое число документов: от официальных актов до комментариев законодательства. Однако в предлагаемой нами системе правовых актов установление ссылки может быть истолковано как официальное подтверждение наличия правовой связи между актами. Допустим, министерство издает нормативный акт в силу прямого уполномочивания (конкретного указания соответствующей статьи) закона или Конституционный Суд РФ выявляет конституционный смысл соответствующей нормы закона. Подобные ссылки должны быть отражены. В то же время, к примеру, письмо Минфина России по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах по конкретному эпизоду исчисления налога с соответствующим толкованием положений Налогового кодекса Российской Федерации помещаться в систему не должно. Это удел самостоятельного поиска пользователя и частных справочных систем. Весьма полезным было бы приложение к документу раздела «Справка», который присутствует и в современных системах. Однако использовать опыт, к примеру, СПС «КонсультантПлюс» следует с определенной осторожностью. Не вызывает сомнений помещение в указанном разделе информации об источниках официального опубликования акта, вполне можно поместить также акты, ссылающиеся на данный акт. В то же время в связи с уже упомянутой официальностью данной системы недопустимо, как это зачастую делается в частных справочных системах, указание на конкретную дату вступления в силу акта (имеются в виду случаи, когда в самом акте дата вступления определяется не конкретной календарной датой, например с 1 января 2008 г., а указывается в виде «по истечении… дней после дня официального опубликования» и т. д.), на то, что акт фактически утратил силу и т. д. Естественно, недопустимо делать по тексту замечания, наподобие «по-видимому, в акте допущена опечатка» и проч. Создание официальной электронной правовой системы потребует принятия мер правового и организационного характера. Среди мер правового обеспечения основой должно стать принятие акта, регулирующего функционирование данной системы. Оптимальной формой такого акта является федеральный закон. Это обусловлено тем, что данным актом должны регулироваться форма и порядок официального представления в электронной форме всех актов, включая федеральные законы. Федеральный закон должен регулировать следующие вопросы: а) содержание электронной правовой системы, т. е. акты, подлежащие включению в данную систему; б) юридическая сила документов, содержащихся в электронной правовой системе; в) орган (организация), уполномоченный на формирование и поддержание текущего функционирования электронной правовой системы; г) основные правила взаимодействия органов для формирования и текущего функционирования электронной правовой системы; д) доступ к электронной правовой системе граждан, юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления; е) защита электронной правовой системы от неправомерных воздействий (хакерских атак и т. д.). Помимо принятия вышеуказанного акта также потребуется внесение изменений в некоторые действующие акты: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изм. от 22 октября 1999 г.) <8>, уже упоминавшийся Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763. ——————————— <8> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124.
Другим важным аспектом является организационное обеспечение электронной правовой системы. Во-первых, должен быть определен орган или организация — оператор данной системы. В настоящее время поддержание функционирования информационной системы «Эталонный банк правовых актов», содержащей официальные тексты актов, осуществляется ФГУП «НТЦ «Система». Оно обладает организационными, кадровыми и техническими возможностями по созданию данной системы. Также возможности по созданию указанной информационной системы имеет НЦПИ Минюста России, создавший и поддерживающий функционирование базы данных «Эталон». В случае если электронная правовая система будет иметь блок региональных актов, данный орган или организация должны иметь подразделения во всех субъектах Федерации в целях быстрого и эффективного получения актов от органов власти субъектов. Однако более важен вопрос об органе, уполномоченном контролировать правильность внесения изменений в соответствующий акт и подтверждать аутентичность акта в действующей редакции (в электронной форме) и акта в первоначальной редакции, а также актов, вносящих изменения (в бумажной форме). В настоящее время законодательство не устанавливает, кто осуществляет (и осуществляет ли вообще) контроль правильности опубликования федеральных законов. Это иногда приводит к тому, что тексты законов, опубликованные в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации, различаются. В отношении подзаконных актов данная функция выполняется разными органами. Так, контроль правильности и своевременности опубликования актов Президента России осуществляет Государственно-правовое управление Администрации Президента России, актов Правительства России — Аппарат Правительства России, актов федеральных органов исполнительной власти — Министерство юстиции России <9>. ——————————— <9> См.: п. 4 и п. 11 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763.
Представляется, что такой контроль должен осуществляться одним органом. Это может быть Министерство юстиции России, Администрация Президента России (как органа, промульгирующего законы). В литературе обсуждается идея создания в России единого органа, уполномоченного на систематизацию правовых норм, к компетенции которого можно было бы отнести и рассматриваемые здесь вопросы <10>. ——————————— <10> См.: Сивицкий В. А. Проблемы систематизации правовых норм в Российской Федерации. М., 2007. С. 69 — 71.
Во-вторых, должна быть обеспечена возможность доступа к данной электронной правовой системе широкого круга пользователей, включающего не только государственные органы, но и граждан, а также юридических лиц. Оптимальным представляется сочетание двух видов доступа: через Интернет и абонентское обслуживание. Доступ к данной электронной правовой системе должен быть бесплатным. В отношении абонентского обслуживания может быть установлена небольшая фиксированная плата. Деятельность по формированию официальных систем правовых актов стартовала в середине 90-х годов (НТЦ «Система») и была продолжена в начале 2000-х годов («Федеральный регистр» НЦПИ Минюста России). После чего движение застопорилось, а обозначенные выше электронные базы данных выигрывают у частных справочных правовых систем только по одному показателю — официальному характеру помещенных в них текстов актов. На наш взгляд, на пути разработки эффективной, функционирующей на высоком уровне официальной правовой системы нет непреодолимых препятствий правового, организационного, финансового и т. д. характера. Создание подобной системы и обеспечение широкого доступа к ней снимет (пусть и незначительные) риски, связанные с использованием частных правовых систем, послужит целям дальнейшей информатизации российского общества, укреплению единого правового пространства, повышению уровня правовой грамотности населения, будет определенным шагом на пути к преодолению правового нигилизма.
