ТАМОЖЕННЫЙ ДОСМОТР КАК ФОРМА ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ. РИСКИ И
ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ УЧАСТНИКОВ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 18 июля 2008 года
И. Л. ВАХТЕРОВА
Вахтерова И. Л., старший юрисконсульт коллегии адвокатов «Таможенный адвокат».
В последнее время многие участники внешнеэкономической деятельности столкнулись с проблемой, связанной с проведением таможенными органами таможенного контроля в форме таможенного досмотра. В частности, это касается компаний, грузы которых подвергаются так называемому 100% таможенному досмотру. На практике 100% таможенный досмотр означает, что все ввозимые компанией товары, вне зависимости от количества поставок и характера ввозимых грузов, полностью досматриваются таможенными органами. При этом для проведения таможенного досмотра товары выгружаются в зоне таможенного контроля, например на склады временного хранения (СВХ).
Суть возникшей проблемы заключается в том, что зачастую таможенными органами не соблюдается порядок проведения таможенного досмотра и это влечет негативные последствия для участника внешнеэкономической деятельности. Рассмотрим несколько примеров, которые, к сожалению, достаточно часто встречаются на практике. Таможенный орган принимает решение о проведении таможенного досмотра на третий день после подачи ГТД и направляет компании уведомление о проведении такого досмотра. Компания выгружает товары на СВХ. Несмотря на требования таможенного законодательства о сроках проведения таможенного контроля, таможенный досмотр осуществляется в лучшем случае на третий-четвертый день после помещения товаров на СВХ. Таким образом, даже если в результате таможенного досмотра не выявлено каких-либо нарушений со стороны компании, компания несет дополнительные расходы, связанные с увеличением сроков хранения на СВХ, а также возникают негативные последствия, связанные с невыполнением обязательств перед контрагентами по поставке товаров.
Возможна и другая ситуация. Компания разместила ввезенные товары на постоянной зоне таможенного контроля (ПЗТК), созданной в соответствии со статьей 362 Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК России), и подала таможенную декларацию. Таможенные органы принимают решение о проведении таможенного досмотра, но на ПЗТК отсутствуют рентгеновские установки, позволяющие производить таможенный досмотр без вскрытия упаковки. При этом вскрытие упаковки груза может привести к порче или полной утрате груза. В этой ситуации таможенный орган направляет компании уведомление о необходимости разместить товары на конкретном СВХ, где имеется рентгеновская установка. В этой связи компания вынуждена разместить товары на СВХ, указанном таможенными органами. При этом стоимость услуг по хранению товаров на данном СВХ явно выше, чем на прочих СВХ, расположенных в зоне деятельности таможенного органа. Однако компании для выполнения своих обязательств перед российскими контрагентами необходимо в кратчайшие сроки выпустить товары в свободное обращение, и компания выполняет все требования таможенного органа.
Соответственно, в этом случае компания несет дополнительные расходы по хранению товаров на СВХ, погрузке, выгрузке товаров на СВХ, перевозке товаров с ПЗТК на СВХ. Кроме того, значительно увеличиваются сроки таможенного оформления товаров и, как следствие, возникают негативные последствия по не выполненным обязательствам перед российскими контрагентами. Зачастую, если ввозится негабаритный товар, у компаний возникают убытки, связанные с тем, что на СВХ отсутствует специальная погрузочно-разгрузочная техника для выгрузки негабаритного товара и в ряде случаев при выгрузке товару наносится серьезный ущерб.
Можно ли избежать подобных ситуаций? Есть ли пути минимизации негативных последствий для компании? Существуют ли законные способы возместить возникшие убытки? Именно ответам на указанные вопросы посвящена данная статья.
В соответствии с ТК России таможенные органы осуществляют таможенный контроль в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. Таможенный контроль может осуществляться таможенными органами в различных формах как в момент таможенного оформления товаров, так и после выпуска товаров на территории Российской Федерации.
На основании статьи 358 ТК России при проведении таможенного контроля таможенные органы должны исходить из принципа выборочности и ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. При выборе формы таможенного контроля таможенные органы используют систему управления рисками (СУР). ГТК России была разработана Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации, утвержденная Приказом ГТК России от 26.09.2003 N 1069. В соответствии с названной Концепцией таможенные органы разрабатывают профили риска в отношении определенных товаров. Профиль риска содержит указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска, то есть вероятности несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. В ряде случае профиль риска содержит указание на то, что в отношении товаров должен быть проведен таможенный досмотр. Однако любая информация, содержащаяся в профиле риска, в частности указание на применение конкретных форм таможенного контроля, а также на условия, при которых проводится таможенный контроль, не может противоречить нормам ТК России. В этой связи ниже мы рассматриваем положения ТК России по проведению таможенными органами таможенного контроля, в частности таможенного досмотра.
Таможенный досмотр в соответствии со статьей 366 ТК России является одной из форм таможенного контроля, предусмотренных законодательством. Таможенный досмотр может осуществляться таможенными органами как до подачи таможенной декларации, так и после ее принятия.
До подачи таможенной декларации таможенный досмотр может проводиться только в целях идентификации товаров для таможенных целей либо, при наличии информации о нарушении таможенного законодательства Российской Федерации, в целях проверки такой информации. Кроме того, таможенный досмотр до подачи таможенной декларации может проводиться на основе выборочной проверки.
Во всех остальных случаях таможенный досмотр проводится после подачи таможенной декларации.
В соответствии со статьей 359 ТК России при таможенном оформлении товаров проверка таможенной декларации, иных документов, представляемых в таможенный орган, а также проверка товаров в целях установления соответствия сведений, указанных в таможенной декларации, иных документах, наименованию, происхождению, количеству и стоимости товаров должны быть завершены не позднее трех рабочих дней со дня принятия таможенным органом таможенной декларации, представления документов и предъявления товаров, за исключением случаев, когда ТК России установлены более короткие сроки.
Аналогичная норма установлена статьей 152 ТК России. На основании указанной статьи таможенные органы осуществляют выпуск товаров не позднее трех рабочих дней со дня принятия таможенной декларации, представления иных необходимых документов и сведений, а также со дня предъявления товаров таможенным органам.
Срок проверки таможенной декларации и выпуска товаров может быть продлен только в том случае, если предъявленные для проверки товары не разделены на упаковочные места по отдельным видам и (или) наименованиям товаров и (или) сведения об упаковке и о маркировке не указаны в коммерческих и (или) транспортных документах на товары. Продление срока проверки товаров осуществляется при условии, что указанные обстоятельства не позволяют таможенным органам произвести необходимые операции для установления соответствия товаров сведениям о них. Срок проверки товаров продлевается на время, необходимое лицу, обладающему полномочиями в отношении товаров, для разделения товарной партии на отдельные товары.
Таможенным законодательством Российской Федерации не установлена возможность продления сроков проверки таможенной декларации и выпуска товаров в зависимости от выбранной формы таможенного контроля, то есть проведение таможенного досмотра не должно влиять на увеличение сроков выпуска товаров.
Статьей 149 ТК России установлено, что выпуск товаров осуществляется в трехдневный срок при соблюдении следующих условий:
1) если при таможенном оформлении и проверке товаров таможенными органами не было выявлено нарушений таможенного законодательства Российской Федерации, за исключением случаев, когда выявленные нарушения, не являющиеся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, устранены, а также за исключением случая, когда таможенными органами возбуждено дело об административном правонарушении;
2) если в таможенный орган представлены лицензии, сертификаты, разрешения и (или) иные документы, подтверждающие соблюдение ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности или в соответствии с международными договорами Российской Федерации, за исключением случаев, когда указанные документы могут быть представлены после выпуска товаров;
3) если декларантом соблюдены необходимые требования и условия для помещения товаров под избранный таможенный режим или применения соответствующей таможенной процедуры в соответствии с ТК России;
4) если в отношении товаров уплачены таможенные пошлины, налоги либо предоставлено обеспечение уплаты таможенных платежей.
При несоблюдении указанных условий выпуск товаров таможенными органами не осуществляется. Как видно из приведенной статьи, если компания соблюдает все требования таможенного законодательства, то у таможенного органа нет оснований не осуществить выпуск товаров в установленные законодательством сроки.
Таким образом, если задержка выпуска товаров возникла в связи с проведением таможенными органами таможенного досмотра, то действия (бездействие) таможенного органа могут быть обжалованы.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 45 ТК России любое лицо вправе обжаловать решения, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность.
Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности. То есть в рассматриваемом случае жалоба может быть подана в течение трех месяцев с момента истечения трехдневного срока после принятия таможенными органами таможенной декларации.
Решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд.
В соответствии со статьей 198 АПК России компания может обжаловать действия таможенных органов по нарушению сроков выпуска товаров, которые не соответствуют закону, нарушают права и законные интересы компании в сфере предпринимательской деятельности и создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, в судебном порядке.
Важно отметить, что компания может возместить все убытки, которые возникли в связи с неправомерными действиями таможенных органов.
В соответствии со статьей 365 ТК России при проведении таможенного контроля не допускается причинение вреда перевозчику, декларанту, их представителям, владельцам складов временного хранения, владельцам таможенных складов, иным заинтересованным лицам, а также товарам и транспортным средствам. Убытки, причиненные неправомерными решениями, действиями (бездействием) таможенных органов либо их должностных лиц при проведении таможенного контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).
Кроме того, статьей 413 ТК России установлено, что таможенные органы возмещают вред, причиненный лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей, в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством Российской Федерации.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, компания имеет все законные основания возместить понесенные убытки. Однако ущерб, причиненный товарам, а также возникшие убытки должны быть подтверждены документально.
В одном из рассматриваемых примеров приведена ситуация, когда таможенные органы требуют поместить товары на определенный СВХ для проведения таможенного досмотра. Насколько правомерны при этом требования таможенного органа?
Согласно статье 100 ТК России товары, подлежащие таможенному оформлению, могут быть помещены на любой склад временного хранения с учетом ограничений, предусмотренных ТК России. Указанные ограничения могут быть связаны исключительно с характером самих товаров, например товаров, могущих причинить вред другим товарам, требующих специальных условий хранения и т. д. При этом следует учитывать, что установление таможенными органами каких-либо требований и ограничений, не предусмотренных актами таможенного законодательства или указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, не допускается в соответствии со статьей 14 ТК России. Таким образом, таможенные органы не могут требовать помещения товаров на какой-либо определенный СВХ, если это не связано с конкретными характеристиками такого товара.
Все вышеизложенное относится к минимизации затрат компаний, то есть когда проведение таможенного досмотра является уже свершившимся фактом и компания понесла дополнительные расходы, связанные с неправомерными действиями таможенных органов.
Однако есть установленные таможенным законодательством способы избежать проведения таможенного досмотра по каждой поставляемой партии товаров.
Как было отмечено выше, в соответствии со статьей 358 ТК России при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности. На основании указанной статьи ФТС России была разработана Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при формировании и применении перечня лиц, перемещающих товары, в отношении которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не в полном объеме (далее — Инструкция). На основании Инструкции к субъектам ВЭД, включенным в перечень, не применяются меры по минимизации рисков, содержащихся в соответствующих профилях риска.
Включение в компании в перечень лиц, перемещающих товары, в отношении которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не в полном объеме (далее — Перечень), позволит избежать таможенного досмотра в отношении каждой партии товаров.
В соответствии с Инструкцией в Перечень могут быть включены получатели товаров, отправители товаров, лица, ответственные за финансовое регулирование, то есть выступающие в качестве контрактодержателя (далее — участники ВЭД).
Применительно к профилям риска, касающимся соблюдения соответствующих запретов и ограничений, Инструкция не распространяется на следующие товары:
— запрещенные к перемещению через таможенную границу Российской Федерации;
— лицензируемые товары, в отношении которых установлены ограничения, не носящие экономического характера в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.
В отношении товаров, перемещаемых участниками ВЭД, включенными в Перечень, применяются:
— мера по минимизации рисков в форме таможенного досмотра, основанного на случайной выборке (с применением генератора случайных чисел);
— установленные меры по минимизации рисков (согласно соответствующему профилю риска) при наличии у уполномоченного должностного лица таможенного поста, осуществляющего таможенное оформление товаров, информации о возможном правонарушении в области таможенного дела;
— выборочный таможенный контроль после выпуска товаров и транспортных средств.
Таким образом, при включении компании в указанный Перечень таможенный досмотр может проводиться только на выборочной основе, но не в отношении каждой партии товаров.
Следует отметить, что участник ВЭД не может быть включен в Перечень, если он на момент принятия решения:
— имеет задолженность по уплате таможенных платежей;
— имеет вступившие в законную силу и не исполненные постановления по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела либо считается подвергнутым административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.12, 14.10, 15.25 и главой 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за исключением статей 16.4, 16.6, 16.8, 16.18, 16.21;
— фактически не находится по месту его государственной регистрации;
— использует упрощенную систему налогообложения.
Необходимо отметить, что участник ВЭД, в отношении которого таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не в полном объеме, может быть исключен из Перечня при наличии у таможенного органа информации о фактах, перечисленных выше. Повторное рассмотрение вопроса о включении участника ВЭД в Перечень возможно не ранее одного года после принятия решения о его исключении из Перечня.
Решение о сборе и анализе информации о деятельности участника ВЭД и разработке предложений о его включении в Перечень может быть принято таможней, региональным таможенным управлением и/или ФТС России на основании информации (обращения), представленной непосредственно участником ВЭД.
Если участник ВЭД декларирует товары, перемещаемые им через таможенную границу Российской Федерации, таможне, в регионе деятельности которой находится место его государственной регистрации, то обращение подается данной таможне. В этом случае таможня осуществляет организацию проведения проверок о деятельности участника ВЭД.
Если участник ВЭД декларирует перемещаемые товары таможне (таможням), отличной от таможни, в регионе деятельности которой находится место его государственной регистрации, и при этом указанные таможни структурно подчинены одному региональному таможенному управлению (РТУ), либо участник ВЭД декларирует перемещаемые товары в две и более таможни в регионе деятельности одного РТУ, то организацию проведения проверок деятельности субъекта ВЭД осуществляют уполномоченные должностные лица РТУ, в регионе деятельности которого находятся данные таможни.
В случае когда участник ВЭД декларирует перемещаемые товары таможне (таможням), отличной от таможни, в регионе деятельности которой находится место его государственной регистрации, и при этом указанные таможни структурно подчинены разным РТУ, либо участник ВЭД декларирует перемещаемые товары таможням, которые находятся в регионах деятельности разных РТУ, то организацию проведения проверок о деятельности участника ВЭД осуществляет подразделение ФТС России.
Одновременно с обращением в таможенный орган о включении компании в Перечень лиц, в отношении которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не в полном объеме, должна быть представлена информация деятельности компании.
Решение о целесообразности включения участника ВЭД в Перечень принимают руководитель ФТС России либо лицо, его замещающее.
Однако включение компании в указанный Перечень является не единственной возможностью избежать дополнительных расходов, связанных с проведением таможенного досмотра, в частности расходов по хранению товаров на СВХ.
Статьей 68 ТК России предусмотрена возможность хранения товаров на складах компании, проведения таможенного оформления на объектах компаний, выпуска товаров при представлении сведений, необходимых для идентификации товаров, и т. д. Все это относится к специальным упрощенным процедурам таможенного оформления.
На основании статьи 68 ТК России специальные упрощенные процедуры таможенного оформления устанавливаются для лиц:
— не имеющих на день обращения в таможенный орган о применении в отношении их специальных упрощенных процедур вступивших в силу и не исполненных постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и не считающихся подвергнутыми административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 16.2, 16.7, частью 1 статьи 16.9, частью 3 статьи 16.12, статьей 16.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
— ведущих систему учета в порядке, определяемом федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела, своей коммерческой документации способом, позволяющим таможенным органам сопоставлять сведения, содержащиеся в ней, и сведения, представленные таможенным органам при производстве таможенного оформления товаров. Порядок ведения системы учета коммерческой документации установлен Приказом Министерства экономического развития и торговли России N 9 от 27.01.2005;
— осуществляющих внешнеэкономическую деятельность не менее трех лет.
Порядок установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц установлен также Приказом Министерства экономического развития и торговли России N 9 от 27.01.2005.
В соответствии с названным Порядком для установления специальных упрощенных процедур лицо, претендующее на применение специальных упрощенных процедур, обращается в ФТС России или в региональное таможенное управление (РТУ) с письменным заявлением. Срок рассмотрения заявления на установление специальных упрощенных процедур не может превышать тридцати календарных дней со дня регистрации этого заявления в ФТС России или РТУ. Принятое решение оформляется в виде распоряжения ФТС России.
Специальные упрощенные процедуры не могут применяться:
а) по истечении срока применения специальной упрощенной процедуры;
б) в случае прекращения деятельности юридического лица, для которого установлены специальные упрощенные процедуры, в том числе в результате реорганизации, или если утратила силу государственная регистрация индивидуального предпринимателя;
в) в случае отмены применения специальной упрощенной процедуры;
г) если при таможенном оформлении товаров не могут быть выполнены условия применения специальной упрощенной процедуры, в том числе не представлены документы и сведения, которые должны представляться при таможенном оформлении каждой товарной партии.
