(«Адвокатская практика», 2007, Специальный выпуск, Сентябрь)
НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСОЛИДАЦИИ
ТУРИСТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ
Д. С. УШАКОВ
Ушаков Д. С., кандидат экономических наук.
В настоящее время государство приняло решение активно стимулировать процесс формирования крупных национальных туристических корпораций. Данная проблема тем более актуальна на пороге проникновения на внутренний российский рынок крупнейших западных туристических корпораций, которым пока никто из национальных игроков не может составить сколько-нибудь заметную конкуренцию.
В качестве инструмента искусственного стимулирования консолидации в туристической отрасли государство предложило использовать так называемый институт финансовых гарантий, который в настоящее время прописан в новом отраслевом Федеральном законе.
Фактором воздействия на рынок станет принятие новых поправок к Закону о туризме, которые могут привести к началу массового объединения мелких российских туроператоров. Проект поправок, подготовленный Департаментом туризма Министерства экономического развития и торговли РФ, явно свидетельствует о намерениях ведомства радикально пересмотреть правила игры на рынке туристических услуг. Усовершенствование морально устаревшего с 1996 г. Закона, по мнению государственных структур, может стать шагом к более цивилизованному рынку.
В частности, отечественные отели ожидает ревизия их «звездности». По мнению чиновников, большинство отечественных гостиниц не соответствуют присвоенному им числу звезд. Для классификации гостиниц Всероссийский научно-исследовательский институт стандартов разработал специальную методологию, а Правительство выпустило Постановление, по которому права классификатора переходят от Госстандарта к Минэкономразвития России. Ожидается, что в аттестационную комиссию войдут и представители крупного гостиничного бизнеса. Навести порядок МЭРТ намерено и в области чартерных рейсов, для чего создана специальная рабочая группа совместно с Минтрансом России. Одним из новшеств, ожидающих рынок, станет возможность организации чартерных рейсов только фирмами, имеющими лицензию туроператора.
Но самым серьезным новшеством для российских турфирм грозит стать введение системы финансовых гарантов. Как и в большинстве стран мира, помимо лицензии на туроператорскую деятельность, российские компании должны будут иметь финансового гаранта. Согласно проекту финансовые гарантии будут относиться только к деятельности туроператоров, работающих на выездном рынке и предоставляющих свои услуги гражданам России. По замыслу авторов поправок, финансовым поручителем может быть банк, с которым работает туроператор, либо страховая компания, которой известна история этой фирмы. В третьем случае фирма сама открывает банковский депозит и кладет на него свои свободные деньги.
Введение финансовых гарантий, по нашему мнению, должно способствовать не только формированию крупных туристических холдингов в России, способных конкурировать с западными корпорациями, но и обеспечит залог добропорядочности и профессионализма оставшихся на рынке туроператоров, создав условия для дополнительного отсева из туроперейтинга компаний-однодневок, работа которых целиком и полностью направлена лишь на обман потребителя и предоставление некачественных услуг. Более того, финансовые гарантии будут способствовать росту престижа туристической деятельности, а следовательно, и ее инвестиционной привлекательности, существенно повысят входные барьеры на рынок туристического производства и остановят бесконечные ценовые войны, которые регулярно сотрясают туристический рынок.
Однако принятие положения о финансовых гарантиях как основного требования к лицензиатам прежде всего ударит по средним и мелким туристическим операторам, большинство из которых — региональные, не обладающие амбициями и желанием превращения в национальные туристические корпорации. Этот сегмент туроператоров обладает собственной небольшой базой клиентов, вполне известным в рамках региона или отдельного города туристическим брендом. Именно такие туристические операторы представляют угрозу для зарождающегося крупного туристического бизнеса в России, поскольку, несмотря на свои небольшие размеры, они смогут стать для крупных компаний весьма сильными конкурентами, так как они обладают всей полнотой информации относительно особенностей регионального туристического бизнеса, имеют необходимые для успешного туристического производства контакты и связи с региональными авиаперевозчиками, представителями органов власти и турагентского бизнеса. Хотя в рамках всей России подобный туроператор практически ничего не значит, однако в конкурентной войне на своем собственном «поле», в своих домашних условиях он сможет существенно омрачить триумфальный приход в регионы крупных туристических холдингов.
Введение финансовых гарантий в России позволит туристическим холдингам практически без потерь, без крупных издержек и капиталовложений, с моментальной отдачей максимально эффективно выйти на все региональные рынки страны. При этом бывшие конкуренты крупных туристических холдингов либо самостоятельно покинут рынок, будучи не в силах оплатить столь существенную финансовую гарантию, либо перейдут в агентский сектор деятельности и пополнят ряды региональных партнеров национальных туроператоров.
Следует заметить, что одной из важных проблем развития российского туристического рынка может стать появление на рынке более сильных в финансовом и рыночном отношениях иностранных туристических операторов, у которых проблем с предоставлением финансовых гарантий (даже в три раза больших согласно законопроекту) также не возникнет. При таком развороте событий вся Россия станет ареной конкурентных боев между представителями крупного национального и очень крупного транснационального туризма, а семейный бизнес из 5 — 7 человек в сегменте формирования туристического продукта останется в далеком прошлом.
Кроме этого, законопроект, вводящий финансовые гарантии туристических операторов, сразу же предлагает лазейки для туркомпаний, не готовых к одноразовому погашению всей закрепленной в законопроекте суммы (минимальная сумма финансовой гарантии более чем 100 тыс. долл. США), таких как возможность замены депозита в сумме финансовой гарантии на получение страховки с фиксированной суммой покрытия либо банковской гарантии на величину финансовых требований.
В готовящемся законе также отсутствует регламентация такого столь важного в российских условиях процедурного момента, как определение временного (или постоянного) управляющего собранных с субъектов туристического бизнеса в качестве финансовой гарантии средств (непонятно, кто будет заниматься управлением средствами — государство или же саморегулируемые организации), а также условий расходования средств из суммы финансовых гарантий при возникновении конфликтной ситуации с туристами или туристическими агентами.
Помимо введения финансовых гарантий, основными предложениями нового законопроекта также выступают внедрение в российскую туристическую и гостиничную практику стандартов обслуживания, максимально соответствующих аналогичным на Западе, а также отмена лицензирования в туристической деятельности. Если в отношении первого не найдется критиков ввиду того, что непрозрачность системы сертификации и стандартизации как турфирм, так и отелей уже давно признана основным ограничивающим рост въездного туризма фактором, то в отношении второго нововведения существует большое количество мнений.
Истории лицензирования туристической деятельности в России более 12 лет. Еще в середине 1990-х годов туристическое производство было признано лицензированным видом деятельности, но с существенными ограничениями — лицензируемым считался лишь процесс формирования въездного или выездного международного тура, тогда как внутренний туризм был полностью свободным от лицензирования видом предпринимательской деятельности. Единственно, чем можно объяснить правила лицензирования турбизнеса того времени, так это желанием властей не потерять контроль в международной внешнеэкономической деятельности (к которой выездной и внутренний туризм был отнесен сразу же после своей легализации) и заботой о стимулировании внутренних туристических обменов.
В настоящем законе лицензирование предлагается заменить системой аккредитации. Однако это не устраивает представителей российского туристического рынка. В противовес государственным мерам некоторые из них предлагают создавать саморегулируемые организации, которые будут координировать деятельность агентств и выдавать аккредитации на добровольной основе.
В качестве доводов в пользу сохранения лицензирования участники рынка называли его отчасти формальным, но все же механизмом, препятствующим выходу на рынок недобросовестных компаний. Однако, по мнению государства, отмена лицензирования облегчит туристическим компаниям доступ на российский рынок и будет способствовать ужесточению государственного контроля за их деятельностью.
В настоящее время участники туристической отрасли создали собственную регулирующую организацию при Российском союзе туриндустрии (РСТ). Однако она не сможет защитить потребителей в полном смысле этого слова, так как законопроект о саморегулируемых организациях гласит, что они не несут ответственности по финансовым обязательствам их участников.
Вместе с тем западный опыт показывает, что именно за счет подобных гарантий работают иностранные туристические рынки. Агентства могут объединиться в ассоциацию, войти в которую можно, только заплатив определенную сумму и пройдя финансовую проверку. В результате такая ассоциация гарантирует клиентам возмещение убытков в случае форс-мажорных обстоятельств у одного из ее участников. Но такое возможно лишь в условиях стабильной экономики. У нас же пока этого нет: например, членом РСТ сейчас может стать любой, но никто за него ответственности не несет. Основным препятствием для эффективной работы такого объединения может стать тот факт, что в его состав будут входить агентства, которые не могут отвечать за качество туристического продукта — путевки и сервиса, который они покупают у туроператоров. Кроме того, многие компании на российском туристическом рынке продолжают еще работать «вчерную», а для нормальной работы в какой-либо ассоциации прежде всего потребуется прозрачная финансовая отчетность.
В заключение хочется отметить, что предлагаемый вариант закона требует доработки, так как отмена лицензирования и введение института финансовых гарантий будут способствовать регулированию лишь туроператорского сегмента туристического рынка, тогда как агентский сектор вообще остается вне поля досягаемости туристической администрации. С введением закона в действие любой предприниматель или организация смогут пробовать себя на поприще туристического агентирования без дополнительных расходов и формальностей.
