(Шахбазов Р. А.) («Военно-юридический журнал», 2007, N 6)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ: ОЧЕРКИ РОССИЙСКОЙ ИСТОРИИ
Р. А. ШАХБАЗОВ
Шахбазов Р. А., адъюнкт Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России.
В летописи российской истории можно найти страницы, в которых прослеживаются идеи мыслителей и государственных деятелей о социальном обеспечении членов семей военнослужащих, а также военнослужащих, уже отслуживших в армии. В качестве примера можно привести высказывание родоначальника Российского флота и градостроителя Санкт-Петербурга — Петра I: «Ежели кому по долговременных трудах воинских за чем служить в поле было невозможно, то каждый будет снабден. Его Величества милостью, а без надлежащего призрения («призрение» — забота, внимание, обеспечение. — Прим. авт.) никто оставлен не будет. Також чтоб все взирая и будучи в надежде на сию Его Царского Величества милость, ревнивее к службе относились» <1>. ——————————— <1> Цит. по: Военное законодательство Российской империи. Кодекс русского военного права. М.: Военный университет, 1996. С. 214.
Во времена правления Петра I был внедрен в законодательство принцип служения не только царю, но и Отечеству. «Государственное служение» сопровождалось заботой государства о здоровье военнослужащих, о социальном обеспечении их семей. Например, в 1701 г. указом Петра I женам погибших на войне военнослужащих предоставлялись поместья «на пожиток». В 10 — 20-е годы XVIII в. среди офицеров и нижних чинов, получивших увечья на войне, проводился отбор для обучения. Другие (нижние чины) определялись в специализированные дома либо направлялись в монастыри, чтобы не нищенствовали. В середине XIX в. законодательство Российской империи, в том числе и военное, подверглось кодификации. С 1869 г. основным хронологическим сборником военного законодательства стали «Приказы по военному ведомству», многие из них включали нормы о содержании и льготах раненым и семьям погибших. Так, систематическое участие России в войнах требовало внимания со стороны государства к защитникам Отечества: практиковалась надбавка к жалованью в размере годового содержания за особое участие в боевых действиях <2>. Был регламентирован порядок обеспечения лиц, увольняемых с военной службы, должностями в гражданском ведомстве, обеспечения увечных воинов протезами и лечением в медицинских учреждениях, порядок функционирования инвалидных домов и приема в них <3>. Законодательно учреждались благотворительные комитеты, основанные на средства, пожертвованные для этой цели. ——————————— <2> См.: Указ «О высочайшей милости к славным защитникам Севастополя» // Приказы по военному ведомству. 1879. N 282. <3> См.: Правила о предоставлении должностей по гражданским ведомствам увольняемым со службы прапорщикам и нижним чинам сверхсрочной службы флота // Приказы по военному ведомству. 1911. N 556. С. 1333; Положение о службе отставных офицеров по вольному найму в интендантском ведомстве // Приказы по военному ведомству. 1913. N 347. С. 1160 — 1161; Положение о комиссии по снабжению увеченных воинских чинов протезами // Приказы по военному ведомству. 1911. N 583. С. 1370.
Таким образом, сказанное выше подчеркивает, что российские государи не оставляли вопрос социальной защищенности военнослужащих без своего внимания. Более того, считалось, что проявление подобной заботы о защитниках Отечества укрепляет русскую армию. В 1912 г. был утвержден Устав о пенсиях и единовременных пособиях чинам военного ведомства и их семействам, в котором право на пенсию имели как раненые 1-го и 2-го классов, так и члены семьи военнослужащего. Пенсии для офицерских чинов выплачивались из разных источников: из государственного казначейства; из вспомогательных и пенсионных капиталов казачьих войск; из эмеритальной кассы военного сухопутного ведомства. Помимо пенсий военнослужащим-офицерам в случае причинения вреда жизни или здоровью производились выплаты из средств Александровского комитета о раненых, которые с учетом пенсии не должны были превышать оклада по должности. Если военнослужащий или члены его семьи в случае причинения вреда жизни или здоровью не приобретали права на пенсию, то им выплачивалось единовременное пособие в размере оклада годового жалованья. Покровительство комитета заключалось: в предоставлении пенсии из инвалидного капитала; ходатайстве о назначении государственных пенсий и прибавок к ним; выплате единовременных пособий; предоставлении ссуды; выдаче свидетельств на квартирные деньги; трудоустройстве; выделении мест в специальных домах и благотворительных заведениях; содействии в воспитании детей; выплате пособий лицам офицерского состава на наем прислуги и пособий на лечение, в том числе в санаториях, пособий на погребение; обеспечении бесплатного лечения в больницах гражданского ведомства. Таким образом, под возмещением вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащего, в царской армии подразумевался комплекс поддерживаемых государством мер, направленных на обеспечение жизненно важных потребностей потерпевших. Особенность законодательства России начала XVII — начала XX в. о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих, состояла в том, что нормы военного законодательства устанавливали для каждой категории военнослужащих способ и размер выплат, порядок предоставления льгот. В то же время нельзя сказать, что в этот период право на возмещение вреда было полностью гарантировано военнослужащим. В период с петровских времен до эпохи Николая I (начало XVII — первая четверть XIX в.) русская армия с 200 тыс. человек выросла до 2 млн. <4>. Фактически численность армии превысила финансовые возможности государства, что осложняло реализацию декларированных норм о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих. Тем не менее ценность для российского военного права представляет, с одной стороны, выработанный принцип детального правового закрепления объема и размера возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих (посредством материальных норм), а с другой — четкий механизм реализации права на его возмещение (посредством процессуальных норм). ——————————— <4> См.: Военное законодательство Российской империи. Кодекс русского военного права. С. 374, 429.
В период 1917 — 1918 гг. законодательство о возмещении вреда, причиненного гражданину, соответствовало политической ситуации в стране. В первые месяцы после революции Советом Народных Комиссаров (СНК) были приняты постановления, направленные на обеспечение легитимности власти среди малоимущих слоев населения (пенсионеры, инвалиды и др.). Так, 10 ноября 1917 г. СНК был принят Декрет «Об увеличении пенсии рабочим, пострадавшим от несчастных случаев», по которому предусматривалось: всем пенсионерам-рабочим, «пострадавшим от несчастных случаев по 1917 г. включительно, пенсию немедленно увеличить с 1 января 1917 г. на 100% за счет пенсионного фонда». Военнослужащим-пенсионерам предусматривалась выплата процентных надбавок к пенсиям за время с 1 сентября 1917 г. <5>. ——————————— <5> См.: «О выдаче процентных добавок к пенсиям военнослужащих» // Постановление СНК от 16 декабря 1917 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства 1917 — 1918 гг. М., 1943. С. 138.
После революции были упразднены ранее существовавшие благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам, а все их функции и имущество были переданы вновь созданному Исполнительному Комитету увечных воинов, впоследствии — Всероссийскому Совету увечных воинов. При местных Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов были созданы отделы по назначению пенсий военно-увечным. В соответствии с Декретом СНК от 20 апреля 1918 г. «О социальном обеспечении увечных воинов» «решающее слово в деле социального обеспечения увечных воинов и расходовании государственных средств принадлежит органам государственной власти». Таким образом, существовавший до 1917 г. комплекс поддерживаемых государством мер по возмещению вреда военнослужащим и членам их семей был заменен централизованной государственной системой социального обеспечения, в котором преобладало натуральное обеспечение военнослужащих — за солдатами сохранялось право на получение продовольствия и предметов обмундирования. Основу возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью работника, в 20-е годы XX в. составляли нормы о социальном обеспечении, что нашло отражение в гражданском законодательстве. ГК РСФСР 1922 г. содержал нормы, ограничивающие ответственность организации за вред, причиненный жизни или здоровью работника. Например, организация, вносящая страховые взносы в порядке социального страхования, освобождалась от обязанности возмещения вреда, причиненного наступлением страхового случая (ст. 413 ГК РСФСР 1922 г.). Суммы, выплачиваемые по линии социального страхования, были единственным источником возмещения вреда: «По нашему закону вознаграждение за увечье исходит из принципа социального страхования», — так Пленум Верховного Суда РСФСР трактовал смысл ст. 413 ГК РСФСР 1922 г. об ответственности организации, уплачивающей страховые взносы, за повреждение здоровья работника. Нормы о государственном обеспечении военнослужащих были систематизированы и закреплены в Кодексе законов о льготах и преимуществах для военнослужащих Рабоче-Крестьянской Красной Армии и Рабоче-Крестьянского Красного Флота Союза ССР и их семей, утвержденном Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. Кодекс устанавливал льготы лицам командного, административного, политического, медицинского и ветеринарного состава Рабоче-Крестьянской Красной Армии и Рабоче-Крестьянского Красного Флота и их семьям в области трудового землепользования и сельского хозяйства, налогов и сборов, народного образования и здравоохранения, при перевозках, при несении службы в отдаленных местностях, судебные, жилищные, а также по выплате пособий. Предоставление государственных социальных гарантий было закреплено в Законе СССР «Об обязательной военной службе», утвержденном Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 18 сентября 1925 г., а впоследствии в Законе СССР от 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности». Так, ст. 214 Закона СССР «Об обязательной военной службе» 1925 г. гласила: «Гражданам, отбывающим обязательную военную службу, предоставляются льготы и преимущества, предусмотренные Кодексом о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и их семей». Постановлением ЦИК и СНК от 23 апреля 1930 г. был утвержден Кодекс о льготах для военнослужащих и членов их семей, в котором предусматривалось, что «военнослужащим кадрового рядового и начальствующего состава (кроме досрочноотпускных) в случаях тяжелой болезни, ранения, контузии, повреждения и крайнего переутомления, вызванного выполнением служебных обязанностей, могут выдаваться из средств наркомата по военным и морским делам денежные пособия на лечение и восстановление здоровья» (ст. 143), т. е. льготы и преимущества, закрепленные в военном законодательстве, не исключали возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих, посредством дополнительных выплат на лечение, протезирование и др. Безусловно, наибольшую значимость и разработанность социальная защита военнослужащих получила в период существования Советского государства и права. Начиная с Декрета СНК РСФСР от 28 января 1918 г. «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии» до Закона СССР «О всеобщей воинской обязанности» 1967 г. и других нормативно-правовых актов, в Советском государстве было принято большое количество законоположений, устанавливающих для граждан, и прежде всего для военнослужащих и их семей, различные преимущества, обусловленные особым характером и трудностями военной службы. Они выражали собой отеческую заботу о воинах со стороны народа, партии и правительства, что вытекает из самой сущности советского строя, социалистического характера Вооруженных Сил СССР. Партия и правительство не раз давали прямые указания о необходимости всемерного усиления такой заботы. Об этом, в частности, свидетельствуют материалы XXIII съезда КПСС <6>. ——————————— <6> См.: Материалы XXIII съезда КПСС. М.: Политиздат, 1966. С. 78.
Все эти меры укрепляли в воинах чувство законной гордости за свою принадлежность к славным Вооруженным Силам, поднимали их морально-боевой дух, вдохновляли на лучшее выполнение воинских обязанностей. В. И. Ленин отмечал: «Когда красноармейцы видели, что в тылу о них заботятся, тогда Красная Армия была одушевлена тем духом, который давал ей победу» <7>. ——————————— <7> См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 41. С. 361.
С целью упорядочения обширного нормативного материала о льготах для военнослужащих Кодекс в свое время дважды, в 1924 и 1930 г., сводился в единые акты-кодексы, последний из которых назывался «Кодекс о льготах для военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей». Кроме упомянутого Кодекса, Закона о всеобщей воинской обязанности советское военное законодательство было представлено и совокупностью многочисленных правовых актов, изданных различными государственными органами и потому обладающими различной юридической силой, сферой действия и формой. Следствием такого многообразия правовых актов были разбросанность, малодоступность, а иногда и противоречивость отдельных норм, что, естественно, затрудняло осуществление военнослужащими и другими гражданами своих прав на льготы, снижало степень гарантий такого осуществления. Отсюда была очевидна необходимость совершенствования этого законодательства. Однако успешное решение такой задачи во многом зависело от правильного, научно обоснованного отбора соответствующих правовых норм на основе выяснения природы, сущности и особенностей льгот, их общих черт и взаимосвязи со смежными правовыми институтами <8>. В этом случае внимание концентрируется на изучении закономерностей социальной активности людей в правовой сфере, социально-психологических факторов действия права в обществе. ——————————— <8> Это вытекало из существа требований к юридической науке, сформулированных в Постановлении ЦК КПСС 1964 г. «О мерах по дальнейшему развитию юридической науки и улучшению юридического образования в стране» // Коммунист. 1964. N 12. С. 70 — 74.
Таким образом, мы видим, что деятели российской государственности понимали и высоко оценивали роль и значение военной службы для государства и общества, а также указывали на обязанность государства обеспечивать достойное вознаграждение военнослужащим за их воинский труд.
