И ВОИНСКИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ
(РАСХОДОВАНИЕ) БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Е. Н. ТРОФИМОВ
Трофимов Е. Н., подполковник юстиции, помощник начальника Екатеринбургского артиллерийского института по правовой работе, старший преподаватель.
Достижения государства во всех областях, в том числе в области организации и обеспечения обороноспособности, определяются главным образом уровнем экономического развития, умением умело распоряжаться и экономно расходовать имеющиеся средства. На достижение этой задачи направлено бюджетное законодательство Российской Федерации.
Соблюдение бюджетного законодательства является обязательным для всех организаций и должностных лиц, в том числе и в Вооруженных Силах Российской Федерации. За ненадлежащее исполнение или нарушение требований бюджетного законодательства предусмотрена соответствующая ответственность. При этом она без ограничений распространяется и на воинские части (учреждения) Министерства обороны, являющиеся юридическими лицами, а также на воинских должностных лиц, ответственных за расходование бюджетных средств.
Одним из нарушений бюджетного законодательства является нецелевое использование бюджетных средств. Согласно данным, приведенным в Приказе министра обороны Российской Федерации от 13 сентября 2003 года N 327 «Об итогах финансово-экономической деятельности войск (сил) в 2002 году и первом полугодии 2003 года и мерах по совершенствованию финансово-экономического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации», в 2002 году в Министерстве обороны Российской Федерации использовано бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения и утвержденным лимитам более 370 миллионов рублей. Нецелевое использование бюджетных средств продолжало иметь место и в 2003 году. Только в войсках Приволжско-Уральского военного округа в 2003 году нецелевые расходы составили 8 миллионов 700 тысяч рублей (данные из Приказа Командующего войсками Приволжско-Уральского военного округа N 81 от 26 марта 2004 года).
Что же понимается под нецелевым использованием бюджетных средств?
В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Под бюджетной росписью согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ понимается документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации;
под бюджетными ассигнованиями подразумеваются бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств;
бюджетом является форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:
а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
д) иного вида нецелевого использования средств федерального бюджета, предусмотренного бюджетным законодательством.
В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса РФ под получателем бюджетных средств понимается бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Статус бюджетного учреждения определен статьей 161 Бюджетного кодекса РФ.
Предотвращение нецелевого использования бюджетных средств получателями средств федерального бюджета, к которым относятся и воинские части Министерства обороны Российской Федерации, становится все более актуальным. На это нацелены Приказ министра обороны Российской Федерации 2003 года N 327, Директива министра обороны Российской Федерации 2003 года N Д-23. Об этом свидетельствует и все более возрастающая мера ответственности за данный вид правонарушения. С 16 декабря 2003 года, со вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» N 162-ФЗ от 8 декабря 2003 года, это правонарушение стало уголовно наказуемым.
За нецелевое использование бюджетных средств предусмотрены следующие виды ответственности:
а) меры принуждения, определенные статьей 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
б) административная ответственность, предусмотренная статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
в) уголовная ответственность, предусмотренная статьей 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.
К мерам принуждения, в соответствии со статьей 282 Бюджетного кодекса РФ, относятся:
предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
блокировка расходов;
приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
наложение штрафа;
начисление пени;
иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.
Нецелевое использование бюджетных средств влечет санкции в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, наряду с привлечением нарушителя к административной ответственности.
Меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством, применяются за нецелевое использование бюджетных средств как самостоятельно, так и в комплексе с мерами административного или уголовного наказания.
Правом применения мер принуждения обладают руководители органов федерального казначейства и их заместители, а также руководители органов, исполняющие бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители в соответствии с их полномочиями.
Полномочия указанных руководителей и их заместителей по применению мер принуждения определены статьями 284 и 284.1 Бюджетного кодекса РФ.
Основанием для применения мер принуждения являются материалы проверок органов государственного финансового контроля, которые имеют полномочия проводить соответствующие проверки и в воинских частях (учреждениях) Министерства обороны РФ.
Меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, направлены на бюджетное учреждение, а не на должностное лицо этого учреждения и носят чисто экономический характер.
Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, в соответствии со статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, может быть применена как к юридическим лицам, так и к должностным лицам этих учреждений.
Таким образом, за нецелевое использование бюджетных средств к административной ответственности может быть привлечена как воинская часть (учреждение), являющаяся юридическим лицом, так и воинское должностное лицо, ответственное за использование бюджетных средств. Таковым является командир (начальник) воинской части (учреждения) либо иное должностное лицо (как правило, заместитель соответствующего командира (начальника)), имеющее надлежащим образом оформленное право действовать от имени юридического лица без доверенности и право подписывать финансовые документы. Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств вместе с соответствующими командирами (начальниками) может быть возложена и на начальника финансовой службы части (учреждения).
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении за нецелевое использование бюджетных средств являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Указанные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. По фактам нецелевого использования бюджетных средств таковыми являются:
1) руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, его заместитель;
2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, их заместители;
3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, их заместители.
Кроме указанных лиц такие полномочия имеют:
1) должностные лица органов внутренних дел (милиции);
2) инспектора Счетной палаты Российской Федерации.
За нецелевое использование бюджетных средств на воинские части, имеющие статус юридических лиц, может быть наложен штраф от 400 до 500 минимальных размеров труда, а на воинских должностных лиц — административный штраф в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда. При привлечении к административной ответственности воинских должностных лиц учитываются положения статьи 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в соответствии с которой за данный вид правонарушения (административное правонарушение в области налогов, сборов и финансов) военнослужащие (воинские должностные лица) несут ответственность на общих основаниях. Привлечение их за данный вид правонарушения к дисциплинарной ответственности недопустимо. Это соответствует положениям статьи 29 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, в которой оговорены случаи привлечения военнослужащих одновременно к нескольким видам ответственности. Рассматриваемый случай сюда не входит.
Статьей 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким условием является малозначительность совершенного административного правонарушения. Исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного законодателем не установлено. Оценка административного правонарушения как малозначительного производится судом, органом, должностным лицом, уполномоченными решить дело об административном правонарушении, исходя из конкретных обстоятельств дела. В этом случае лицу, совершившему административное правонарушение (юридическому либо должностному лицу), объявляется устное замечание и выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Положения статьи 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях необходимо использовать в защите интересов воинских частей (учреждений) и воинских должностных лиц при рассмотрении дел об административном правонарушении как нецелевом использованием бюджетных средств. Лица, представляющие интересы воинских частей (учреждений) и воинских должностных лиц по делам об административных правонарушениях, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, могут достаточно эффективно использовать положения статьи 2.7 (крайняя необходимость) и статьи 4.2 (обстоятельства, смягчающие административную ответственность) Кодекса РФ об административных правонарушениях. Нецелевое использование бюджетных средств в состоянии крайней необходимости исключает событие административного правонарушения, а обстоятельства, смягчающие административную ответственность (перечень которых не является исчерпывающим), позволят уменьшить меру ответственности.
В соответствии со статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся нецелевом использовании бюджетных средств указанный срок начинает исчисляться со дня обнаружения правонарушения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения, срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
Истечение срока давности исключает производство по делу об административном правонарушении. Однако это не исключает применение к лицу, допустившему административное правонарушение, иных мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, так как сроки их применения (если таковые указаны) определяются не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а бюджетным законодательством. На это указал и Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 17 декабря 2002 года N 11131/02.
Как было уже указано выше, с 16 декабря 2003 года расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, стало уголовно наказуемым. Определяющим в оценке деяния как преступления в этом случае является размер ущерба. Преступлением является нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в крупном или особо крупном размере. В соответствии с примечанием к статье 285.1 УК РФ крупным ущербом в настоящей статье признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 миллион 500 тысяч рублей, а особо крупным размером — 7 миллионов 500 тысяч рублей. Под действие указанной статьи Уголовного кодекса РФ подпадают деяния, содержащие признаки преступления, предусмотренные этой статьей, совершенные должностными лицами после вступления в силу Федерального закона N 162-ФЗ от 8 декабря 2003 года, что вытекает из смысла статьи 9 УК РФ. Действия должностных лиц, хотя и содержащие признаки преступления, предусмотренные статьей 285.1 УК РФ, но совершенные до 16 декабря 2003 года, не подлежат уголовному наказанию (статья 10 УК РФ).
Длящееся нецелевое расходование бюджетных средств, обнаруженное после вступления в силу указанного выше Федерального закона, в случае если к моменту обнаружения размер ущерба бюджету превысил 1 миллион 500 тысяч рублей, является преступлением и подлежит рассмотрению на основании уголовного законодательства.
Нецелевое расходование бюджетных средств относится к преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, является преступлением средней тяжести, за совершение которого предусмотрено лишение свободы от 2 до 5 лет. В отличие от мер принуждения и административного наказания уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств распространяется только на должностных лиц (в соответствии с уголовным законодательством к уголовной ответственности не может быть привлечено юридическое лицо).
Производство по уголовному делу по рассматриваемой статье осуществляется по общим правилам уголовно-процессуального законодательства, а наказание определяется судом в пределах санкций, установленных статьей.
Деяние, предусмотренное частью 1 статьи 285.1 УК РФ, наказывается штрафом в размере от 100 тысяч до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от 4 до 6 месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от 200 тысяч до 500 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. При этом арест или лишение свободы применяется только в качестве основного наказания, а штраф и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью применяются в качестве как основных, так и дополнительных видов наказаний.
Каких-либо исключений или оговорок в применении указанной статьи Уголовного кодекса РФ в отношении воинских должностных лиц законодательство не содержит.
Таким образом, действующее законодательство направлено на исключение нецелевого использования (расходования) бюджетных средств и максимальное повышение ответственности за данный вид правонарушения.
