(Лапина Е. П.) («Семейное и жилищное право», 2009, N 1)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ФОСТЕРНЫХ СЕМЕЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Е. П. ЛАПИНА
Лапина Е. П., аспирант кафедры гражданского права ВГНА при Минфине России.
В статье освещается суть института фостерных семей в том виде в котором он существует в некоторых зарубежных странах, также указываются те элементы правоотношений, которые не получили закрепления в российском законодательстве.
The article reveals the essence of the institute of Foster families as it exists in some foreign countries and also points out the elements of legal relations which have not been fixed in Russian legislation <*>. ——————————— <*> Lapina E. P. Legal regulation of the institute of foster families in foreign countries.
Из года в год количество детей, оставшихся без попечения родителей, в России увеличивается. Действующая российская система устройства и воспитания детей не отвечает в полной мере интересам и правам ребенка. Государственные детские учреждения не предоставляют детям необходимых условий для полноценного развития и адаптации в обществе. Одним из возможных вариантов решения данной проблемы может стать использование института замещающих семей. Для выявления эффективности данного института необходимо обратиться к зарубежному опыту, так как во многих странах данная система прошла испытание временем. Одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является патронатное (фостерное) воспитание. Фостерная семья — форма временного устройства в семью детей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, с целью реабилитации, изменения ситуации в кровной семье, а при невозможности — передачи на усыновление. Целью данной формы является реализация приоритетного права ребенка жить и воспитываться в семье, провозглашенная в Конвенции ООН о правах ребенка <1>. Фостерная семья — альтернативная форма устройства, применяемая в случаях, когда ввиду объективных причин невозможно применение таких приоритетных форм устройства детей, как усыновление или опека. В фостерную семью ребенок передается на основании гражданско-правового договора, в некоторых странах дополнительно заключается и трудовой договор между фостерным воспитателем и службой по устройству детей. ——————————— <1> См.: Конвенция о правах ребенка, которая была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г. Конвенция ратифицирована Постановлением ВС СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-1 // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. 1993.
Рассматривая систему замещающих семей в Англии, необходимо обратиться к страницам истории этого вопроса, так как существующая в настоящее время модель имела определенные исторические предпосылки. В Англии в середине Викторианской эпохи тысячи детей находились в крайне неблагоприятном положении, в связи с чем возникла необходимость в детских учреждениях, способных разместить до 2000 воспитанников. Режим в этих учреждениях предполагался строгим, что помогало справляться с большим количеством детей. Хотя эти учреждения были созданы с благими намерениями, они не были приспособлены для полноценной жизни детей. Учитывая исторический опыт успехов и недостатков данной модели устройства детей, уже к XX в. сформировалась система современного фостерного воспитания. Так, в Англии 80% несовершеннолетних, нуждающихся в устройстве, воспитываются в фостерных семьях. Принятый Закон о детях (Children Act) <2> внес необходимые коррективы в уже действующую систему. При этом в Законе впервые был введен термин «родительская ответственность» (parental responsibility) <3>, под которой подразумеваются «все права, обязанности, моральные обязательства, функции, ответственность и полномочия родителей ребенка при общении с ним и обращении с его имуществом, закрепленные законодательно». Существующая фостерная система в современной Англии является, безусловно, эффективным способом устройства детей в семью, отвечающим в полной мере интересам ребенка. «И хотя фостерная семья является формой временного устройства детей-сирот, тем не менее она позволяет наиболее полно учесть интересы их социальной защиты…» <4>. При этом ребенок, находящийся под фостерной опекой, — это ребенок, не достигший 16 лет, о котором заботится, обеспечивая необходимые условия для жизни и развития, лицо, не являющееся родителем этого ребенка, но несущее за него ответственность. Если устройство ребенка в фостерную семью не представляется возможным, рассматривается вопрос о временном проживании в различного рода стационарных заведениях, таких, как детские дома, приюты, интернаты и т. п. Заметим, что последних крайне мало и рассчитаны они на 3 — 5 детей каждый. Признание лица фостерным родителем, а также лишение его этого статуса должны быть подтверждены документально. При этом социальные агентства обязаны предоставлять фостерным родителям информацию о правах и процедуре обжалования принятого решения. Местные органы власти при подборе фостерных родителей обязаны уделять равное внимание различным расовым группам. Причем отсутствует требование строгого соблюдения принадлежности к одной расе или национальности ребенка, нуждающегося в опеке, и фостерных родителей. В фостерной семье не могут находиться более трех детей. Исключением из этого правила могут быть случаи, когда родные братья и сестры, количество которых превышает обозначенное, нуждаются в опеке <5>. Кроме Закона о детях существуют также Общие инструкции об устройстве детей (Arrangements for Placement of Children (General) Regulations) <6> и Правила устройства детей на фостерное воспитание (Foster Placement (Children) Regulations) <7>, более подробно регламентирующие процесс размещения ребенка в фостерной семье с учетом разнообразных жизненных ситуаций и обстоятельств. В 1999 г. Национальная ассоциация фостерной опеки Великобритании (NFCA) подготовила и опубликовала Национальные стандарты фостерного воспитания в Великобритании. Рабочая группа (UK Joint Working Party) <8>, представившая документ, считала своей задачей значительное улучшение качества опеки над детьми, а также достижение максимальной согласованности действий между социальными агентствами, родителями (как кровными, так и фостерными) в интересах детей, находящихся на фостерном воспитании. Национальные стандарты фостерного воспитания в Великобритании посвящены потребностям и правам каждого ребенка или молодого человека, находящегося на фостерном воспитании, таким, как целесообразность контактов фостерных детей со своими кровными родителями, с друзьями; подготовка к взрослой жизни. Критериями и условиями фостеринга определяются: оценка и утверждение фостерных родителей; предоставление фостерным родителям необходимой информации, поддержки и консультационной помощи со стороны социального агентства; обязательное участие будущих фостерных родителей в подготовительном тренинге; наличие хорошо отлаженной системы контроля фостерных родителей, в частности составление фостерными родителями ежегодного отчета и установление любой другой обратной связи с ними. Подробно рассматриваются вопросы, касающиеся: профессиональной квалификации социальных работников; структуры социальных агентств; разработки эффективной политики; вознаграждения фостерных родителей; процедуры обжалования кровными родителями, самими детьми или любым другим человеком решений, принятых социальным агентством или судом, относительно судьбы ребенка. Национальные стандарты Великобритании охватывают практически все аспекты организации фостерного воспитания. В дополнение к Национальным стандартам рабочей группой Национальной ассоциации фостерного воспитания Великобритании (NFCA) были подготовлены еще два документа: Отчет и рекомендации Рабочей группы Великобритании, касающиеся фостерного воспитания, и Кодекс действий по отбору, оценке, утверждению, подготовке, управлению и поддержке фостерных воспитателей <9>. ——————————— <2> См.: www. opsi. gov. uk/acts. htm. <3> См.: Там же. <4> Хрусталькова Н. Профессионально-замещающая семья — перспективная модель опеки // Alma Mater. 2006. N 6. С. 43. <5> См.: www. pro-mama. <6> См.: Statutory Instrument. 1991. No. 890 // www. opsi. gov. uk/si/si1991/Uksi19910890en_2.htm. <7> См.: Statutory Instrument. 2001. No. 2992 // www. opsi. gov. uk/si/si2001/20012992.htm. <8> См.: www. oft. gov. uk/shared_oft/consultations/Privateresponses/JointWorkingParty. pdf. <9> www. usynovite. ru
Следует отметить, что эффективное законодательное регламентирование альтернативного семейного устройства детей в Англии способствует результативности его функционирования. Целесообразным, на наш взгляд, является использование опыта Англии в российской правоприменительной практике, например в части ответственности фостерных воспитателей. Учитывая опыт Франции в данном вопросе, можно отметить выбор французского общества в пользу фостерного воспитания как альтернативной формы устройства детей в семью. Особенностью французской системы является централизация замещающих семей в структуре Центра фостерной семьи. Для современной России этот опыт является особо полезным ввиду того, что в некоторых регионах Российской Федерации <10> в настоящее время создается подобная система, то есть формирование центров замещающих семей и централизация в их структуре так называемых семейных воспитательных групп (далее — СВГ). Первая СВГ была открыта в декабре 2001 г. в Волгоградской области <11>. Главной задачей СВГ является «создание условий для реабилитации детей и повышение уровня их эмоционального, психического, физического развития» <12>. Время нахождения подростка в Центре используется для проведения работы с его кровной семьей с целью выявления возможности возвращения его в семью. В судебном порядке на кровных родителей ребенка налагается обязанность финансирования его проживания вне дома. Созданная в 1998 г. служба фостерной семьи совершенствуется путем формирования новой службы — фостерной семьи для несовершеннолетних с психическими отклонениями, задачей которой является возвращение детей домой, с предварительным улучшением условий их жизни и адаптации. Возраст несовершеннолетних, направляемых в фостерные семьи, по определению суда, от 13 до 18 лет, но в отдельных случаях — от 11 лет до 21 года. В среднем срок пребывания в такой семье — один год, минимальный срок — 48 часов, максимальный — 2,5 года. Такие семьи получают финансовую поддержку на содержание подростка — 26 евро в день в период нахождения несовершеннолетнего в семье. Однако заработной платой фостерные родители не обеспечиваются. ——————————— <10> Волгоградская, Вологодская, Свердловская области и др. <11> См.: Фалалеева Ю. В. Семейная воспитательная группа как реализация права ребенка жить и воспитываться в семье: Право. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2005. Вып. 1. С. 373. <12> Капустина Л. М., Мусальникова Н. А., Федорова О. В., Белова Н. Б., Незговорова М. В. Современная модель замещающей семьи: Проект. Екатеринбург: Издательство АМБ, 2004. С. 7.
Следует признать, что фостерная семья — не просто удобное место жительства, здесь подросток устанавливает новые положительные эмоциональные контакты, вступает в общение. Контроль над фостерными семьями осуществляют воспитатели Центра: они наблюдают за обстановкой изнутри, а в определенные дни и семья, и воспитанник приходят в Центр. Обычно воспитатели работают в паре (двойной контроль): с несовершеннолетним общается один воспитатель, семью посещает другой, что помогает, в случае необходимости, принятию решения об изъятии ребенка из семьи. Если семья сочтет, что не способна осуществлять воспитание несовершеннолетнего, то в соответствии с судебным решением подростка переводят в другую семью. В случае отсутствия судебного запрета подросток имеет право встречаться со своей родной семьей под контролем сотрудников Центра <13>. ——————————— <13> См.: www. index. org. ru.
Необходимо отметить, что к социальной необходимости укрепления разнообразных форм альтернативного устройства детей в семью привлечено общественное внимание. Укрепление нравственных основ общества позволяет пополнять ряды фостерных воспитателей все более квалифицированными специалистами, что, в свою очередь, приводит к увеличению числа детей, вернувшихся в кровную семью либо усыновленных. В целом французская система фостерного воспитания направлена именно на реабилитацию ребенка, на уменьшение его социальной отчужденности. Рассматривая опыт стран Западной Европы, можно прийти к выводу, что, основываясь на многолетнем стремлении, направленном на сокращение и ликвидацию сиротства, государства пришли к единственному правильному решению — его предотвращению, т. е. выявлению кризисных семей, временному помещению ребенка в замещающую семью для исправления ситуации в кровной, а при невозможности последнего — подбору усыновителей. Полный отказ западноевропейских стран от коллективного воспитания детей в сиротских учреждениях принес свои результаты, а именно подготовленных к жизни в современном обществе, социально активных молодых людей, которые ввиду своего благополучия крайне редко становятся на преступный путь. Что касается стран Восточной Европы, то ввиду исторически сложившихся обстоятельств система фостерного воспитания только формируется, а где-то еще зарождается. По нашему мнению, это связано с тем, что в большинстве стран Восточной Европы долгое время приоритетным считалось общественное воспитание детей, оставшихся без попечения родителей. В 1920 г. А. Г. Гойхбарг в своем труде «Брачное, семейное и опекунское право Советской Республики» утверждал, что общественный уход за детьми дает гораздо лучшие результаты, чем частный, индивидуальный, ненаучный и нерациональный уход отдельных любящих, но невежественных в деле воспитания родителей, не обладающих теми силами, средствами, способами и учреждениями, какими обладает общество; он должен, таким образом, отучить родителей от тех угрозы и неразумной любви к детям, которые выражаются в стремлении держать их около себя, не выпускать из ограниченного круга семьи, готовить из них заместителей семьи, суживать их кругозор и создавать из них не свободных членов великого общества, именуемого человечеством, а таких же своекорыстных и себялюбивых, как они сами, индивидуалистов, ставящих на первый план свои личные интересы в ущерб интересам всего общества <14>. ——————————— <14> См.: Гойхбарг А. Г. Брачное, семейное и опекунское право Советской Республики. М.: Госиздат, 1920. С. 5.
В обществе постепенно менялось и отношение к воспитанию детей, оставшихся без попечения родителей. Изменения в основном касаются преобладания семейных форм устройства детей. Например, в Румынии реформируется государственная система защиты детей, способствовавшая созданию сети «Материнские помощники» — постоянной службы профессиональных детских воспитателей, работающих полный рабочий день, а также оказания дополнительной поддержки системе воспитания детей в фостерных семьях. В 1998 г. в сети «Материнские помощники» воспитывались чуть менее 450 детей, а в 2000 г. — уже более 5000 детей. За тот же период число детей, переданных на воспитание фостерным родителям, выросло с 16 500 до 23 300. В то же время с 2004 по 2006 г. число детей, находящихся в специализированных государственных учреждениях, сократилось примерно на 7000. За последние два года было закрыто более 60 крупных детских учреждений, в которых находились сироты или брошенные дети. Тем самым общее число детей и государственных учреждений сократилось почти на 40%. Впервые за многие годы в государственных детских учреждениях находится меньше детей, чем в системе альтернативных служб семейного типа <15>. Квалифицированный социально-педагогический труд фостерных воспитателей занесен в список специальностей и, в свою очередь, в полной мере социально защищен. Функции фостерных воспитателей осуществляются на основании трудового договора. ——————————— <15> См.: www. detirossii. ru.
В Молдове также применяется фостерное воспитание. Оно появилось в 2000 г. и в настоящее время успешно развивается в четырех регионах Республики: Кишиневе, Кахуле, Унгене, Орхее <16>. Положительным является то, что на государственном уровне признана необходимость борьбы с сиротством исходя из принципов семейного воспитания и реабилитации детей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. Ребенок передается на воспитание в фостерную семью на основании гражданско-правового договора, сторонами которого являются органы местной власти и фостерные родители. ——————————— <16> См.: www. nm. md. daily. article.2006,07.27.003.html.
В конце 70-х годов в Чехословакии было введено патронатное воспитание. Практика показала, что этот известный, но забытый институт семейного права стал широко применяться <17>. В связи с политическими изменениями последних 30 лет изменилась и система патронатного (фостерного) воспитания в Чехии. Патронатное (фостерное) воспитание в современной Чехии — развитая система учреждений подготовки будущих патронатных родителей и поддержки детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В чешской системе патроната между патронатным родителем и службой по устройству детей заключается трудовой договор и договор о передаче ребенка на воспитание в патронатную семью. ——————————— <17> См.: Короткова Л. Возродить институт патроната детей // Правоведение. 1990. N 2. С. 71.
Замещающие семьи, выполняющие роль приютов, существуют в Латвии с 1997 г. Главная цель данного института заключается в том, что нуждающийся в срочной государственной заботе ребенок (в случае угрозы жизни или здоровью либо длительной болезни родителей) помещается вместо приюта в фостерную семью с целью недопущения психических расстройств детей. В соответствии с законом в замещающую семью детей можно поместить на срок до одного года. За этот период Сиротский суд должен решить, может ли ребенок вернуться к своим биологическим родителям. Статус фостерных родителей могут получить супруги в возрасте от 25 до 60 лет. В некоторых случаях право временного воспитания ребенка может быть предоставлено и одинокому человеку. Предпочтение тем не менее отдается семейным парам. В одной семье одновременно могут воспитываться максимум трое детей, за исключением случаев, когда дети являются близкими родственниками. Этот вопрос находится в полном ведении Сиротского суда. Ответственность фостерных воспитателей достаточно подробно регламентирована в законодательстве Англии. Это, по нашему мнению, является крайне важным и полезным опытом для реформирования законодательства современной России. В частности, основанием для лишения права быть фостерным родителем является признание виновным в каком-либо преступлении. В регионах России, где используется подобная система устройства детей, данное условие лишения права быть патронатным (фостерным) родителем отсутствует, а по общему правилу применяются нормы семейного законодательства, относящиеся к основаниям лишения и (или) ограничения родительских прав. Ввиду специфичности данного круга правоотношений необходимо дополнение перечня оснований лишения права являться патронатным (фостерным) воспитателем вышеперечисленным. Опыт Англии в полной мере отвечает интересам ребенка. В условиях формирования новых правовых форм устройства детей в семью в регионах России интересен опыт Франции, касающийся контроля за деятельностью фостерных воспитателей. Существующая система двойного контроля за благополучием в фостерных семьях прекрасно отработана и вполне может применяться в условиях современной России. Прогрессивным следует считать опыт Чехии, где правовой основой фостерного воспитания является заключение гражданско-правового и трудового договора, что наиболее полно отражает интересы не только ребенка, но и фостерного воспитателя. Положительно то, что в некоторых регионах России <18> такая система уже функционирует. ——————————— <18> Такие, как Приморский край, Свердловская, Томская области.
