ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ
А. М. СИМОНЕНКО
Симоненко А. М., соискатель кафедры финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Реализация обеспечения защиты населения системой социального страхования достигается за счет создания особого финансового механизма, включающего в себя элементы социального регулирования. Оптимальное функционирование системы социального страхования прямо зависит от формы организации и использования финансовых ресурсов, упорядоченности финансовых потоков, то есть от отлаженной работы всех элементов финансового механизма. Внутри общегосударственного финансового механизма как неотъемлемая часть существует механизм финансирования социального страхования. Данный механизм представляет собой достаточно сложную структуру, использующуюся для управления финансовыми ресурсами. Федеральный закон от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» <*> в главе IV косвенно определяет следующие элементы финансовой системы социального страхования: ——————————— <*> СЗ РФ от 19 июля 1999 г. N 29. Ст. 3686.
а) бюджетный процесс в системе обязательного социального страхования; б) источники поступлений денежных средств в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования; в) установление тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование; г) расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и отчеты об их исполнении; д) условия, порядок и сроки уплаты страховых взносов; е) государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования. Посредством анализа финансового механизма можно составить алгоритм функционирования системы и определить ее содержание через призму отдельных финансовых звеньев. По мнению Л. А. Дробозиной, финансовый механизм представляет собой «совокупность организационных форм финансовых отношений в народном хозяйстве, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, методы финансирования, формы управления финансами и финансовой системой, финансовое законодательство» <*>. Исходя из данного определения, следует отметить, что, хотя финансовый механизм в целом строится в соответствии с экономическими законами, он тем не менее пронизан нормами финансового законодательства, обеспечивающими стабильность соотношения интересов различных участников отношений по социальному страхованию. ——————————— <*> Финансы. Учебник для вузов / Под ред. Л. А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. С. 21.
Специфичность любого страхового механизма заключается в создании целевых фондов денежных средств для защиты имущественных интересов участников этих фондов. Однако особенности фондов социального страхования предопределяются наличием всеобщего и обязательного государственного регулирования. Каждый финансовый механизм индивидуален по своему, однако общим для любого является наличие двух систем управления: управляющая (субъект управления) и управляемая подсистема (объект управления). «Последняя состоит из следующих основных элементов: 1. Финансовые отношения; 2. Финансовые ресурсы; 3. Финансовое регулирование» <*>. ——————————— <*> А. Д. Аюшев. Финансы предприятий. Учебное пособие. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. С. 23.
В системе управления имеются такие формы, входящие в структуру финансового механизма, как: финансовое прогнозирование, контроль, регулирование, законодательство, система мобилизации финансовых ресурсов. Используя указанные формы, финансовый механизм должен обеспечивать финансовую доступность, справедливость и эффективность. Финансовый механизм социального страхования (далее — ФМСС) действует на всех стадиях процесса целевого финансирования — с момента формирования фонда финансовых ресурсов, а также в процессе использования денежных средств и осуществлении контроля. Одной из главных задач ФМСС является обеспечение наиболее правильного распределения фонда денежных средств с учетом имеющихся потребностей в финансировании тех или иных расходов. Выполнение указанной задачи начинается уже на стадии прогнозирования и планирования, которые выполняют связующую роль между требованиями норм финансового законодательства и условиями осуществления финансовой политики. Посредством планирования ФМСС определяет критерий сбалансированности доходов с потребностью в финансовых ресурсах, что предопределяет в процессе формирования и исполнения планов в рамках ФМСС распределение финансовых средств по отдельным направлениям на достижение целей социального страхования, а при использовании прогнозных планов осуществление межотраслевого распределения денежных ресурсов на уровне всего государства. Отношения в области социального страхования характеризуются наличием трех субъектов — государство, работодатели и работники. Ранее эти отношения подразумевали наличие только двух субъектов работодателей и работников. Однако к финансированию системы социального страхования было вынуждено подключиться государство в силу следующих обстоятельств: — потребность в финансировании тех лиц, которые не имели дохода, но нуждались в социальной помощи; — обязательность участия государства в регулировании социального страхования с финансированием за счет средств бюджета. С момента становления Российской Федерации как социального государства функции в области обеспечения социальной защиты придали определенный характер соотношению страховых выплат и взносов. В целях достижения социальной стабильности потребовалось иное распределение доходов в системе социального страхования. Также возникла необходимость в ограничении меры компенсации определенными критериями с учетом социальной нагрузки на бюджетную систему Российской Федерации. В области социального страхования с целью безусловного обеспечения основных условий функционирования страховых механизмов в качестве важнейшего финансово-правового элемента механизма требуется обособление страховых средств, их сосредоточение в отдельном целевом страховом фонде, который на общегосударственном уровне принимает форму внебюджетного фонда. Обособление источников финансирования целевых мероприятий от ресурсов консолидированных бюджетов позволяет увеличить объем средств, направляемых на их финансирование, гарантировать целевое использование ресурсов в полном объеме их поступления. В механизме формирования и использования внебюджетных социальных фондов наиболее полно реализуется определенный правовой режим, обеспечивающий защиту конституционных прав граждан на социальную защиту. При этом отношения, связанные с формированием и использованием фондов социального страхования, являются составной частью общественных финансов и опосредуют их аккумуляцию в системе ФМСС в целевом внебюджетном фонде, предназначенном для финансирования социального страхования. Предназначение внебюджетных фондов как неотъемлемой части финансового механизма системы социального страхования видится в обеспечении финансирования отдельных целевых расходов за счет законодательно определенных источников. Фонды образуются, как правило, с присущей только им самостоятельностью, необходимой для более эффективного функционирования в условиях динамично развивающейся экономической ситуации и изменения состояния финансовых ресурсов государства. Внебюджетные социальные фонды организационно отделены от соответствующих бюджетов и имеют определенную самостоятельность. Самостоятельность ФСС в последнее время проверяется на прочность. До момента введения ЕСН страховые взносы уплачивались непосредственно в ФСС. Сейчас же они поступают от страхователей отдельными платежами для каждого внебюджетного фонда на счета органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, а после распределяются между фондами в соответствии с Приказом Минфина РФ от 15 января 2001 года N 3н «Об утверждении Правил зачисления единого социального налога на счета органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации» <*>. До 2001 года сумма взносов, зачисляемая в государственные внебюджетные фонды обязательного социального страхования, определялась на основании актуарных расчетов по каждому виду социального риска в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании. При этом необходимо отметить, что ранее содержавшееся в статье 241 НК РФ понятие актуарных расчетов законодательно не закреплено и они практически не ведутся. Возникла необходимость указать в качестве критерия распределения средств со счетов федерального казначейства — размеры ЕСН, определенные для каждого фонда, что привело бы к полному поступлению средств в распоряжение ФСС РФ, однако государство в этом случае теряет возможность использования средств социального страхования в других, не соотносимых со страхованием целях. Таким образом федеральное казначейство становится своеобразным проводником средств от страхователей в ФСС РФ в условиях легитимного использования временно свободных денежных средств в иных государственных интересах. ——————————— <*> Вестник государственного социального страхования. Социальный мир. Февраль 2001 г. N 2.
Ввод федерального казначейства в финансовый механизм социального страхования обусловлен еще и тем, что органы управления ФСС РФ, имея высокую независимость, неправомерно распоряжались финансовыми средствами, а именно размещали свободные денежные средства на депозитах в кредитных организациях с существенными нарушениями финансового и банковского законодательства. Нельзя забывать и о злоупотреблениях должностных лиц в сфере государственных внебюджетных фондов, которые связаны с использованием денежных средств не по целевому назначению. В средствах массовой информации зачастую можно встретить опубликованные факты о том, что большие финансовые ресурсы расходуются на содержание центральных и местных аппаратов, а по целевым направлениям тратятся частично. Это происходит от того, что внебюджетные фонды и финансовые ресурсы, которые в них движутся, по-прежнему остаются «областью белых пятен» для органов контроля, как в центре, так и на местах, и почти нет никакого контроля внутри этих фондов за использованием денег. Поэтому в настоящее время вопрос о контроле за целевым использованием денежных средств внебюджетных фондов является одним из самых актуальных. Действительно, практика показывает, что «во внебюджетных фондах аккумулируются огромнейшие финансовые средства, которые зачастую, а в некоторых фондах это становится правилом, используются не по назначению» <*>. Также практика знает случаи нецелевого использования средств в форме перевода их на личные счета в различные кредитные организации. Так, Прокуратурой Ленинского района г. Перми весной 2004 года завершено расследование уголовного дела в отношении руководителя одной из организаций, который по материалам проведенной ревизии ФСС был уличен в невыплате перечисленной суммы пособия и зачислении ее на свой личный счет индивидуального предпринимателя <**>. Данные обстоятельства обусловили материализацию идеи о необходимости использования финансовых ресурсов непосредственно в рамках государственного бюджета. ——————————— <*> См.: Кучеренко В. Второй бюджет государства: куда идут наши денежки // «Российская газета». 1995. 11, 12 января; Сильванович М. Банкир банкиру лапу золотит // «Российская газета». 1996. 23 февраля; Сенчев Н. Медстрах как черная дыра // «Российская газета». 1995. 19 октября; Ульянова А., Владыкин А. Миллиард налево, миллиард направо. В какую «черную дыру» ушли деньги для безработных // «Российская газета». 1997. 22 августа; Кучеренко В. Феномен внебюджетных фондов: удобные кормушки или опора для государства? // «Российская газета». 1998. 7, 8 июля. <**> Рушайло П. Доходы пуще неволи // Журнал «Деньги». 2004. N 12.
Существует определенная специфика в финансировании расходов на сборы взносов и организацию выплат. Некоторые государства, принимая во внимание особенность фондов социального страхования, осуществляют финансирование расходов по организации и осуществлению сборов взносов и выплат за счет средств национального бюджета полностью или в какой-либо части. Это необходимо для сохранения взносов непосредственно на осуществление социальной защиты. В других же, так же как и в Российской Федерации, основная часть расходов по социальному страхованию возложена на работодателей и работников. Поскольку финансы — это объективная экономическая категория, существующая независимо от воли людей, то финансовый механизм предназначен для управления финансами. Следовательно, в результате такого управления должно осуществляться содействие реализации функций социального страхования. Финансовый механизм самих страховых фондов объединяет взносы и выплаты. Механизм социального страхования можно структурно выразить так: взносы — фонды — выплаты, где фонды, особенности их формирования являются центральным звеном всей системы. Страховые фонды несут в себе цель наиболее полно охватить все рисковые ситуации и при этом свести к минимуму затраты всех субъектов системы социального страхования. Само страхование использует механизм распределения ущерба от рисков между всеми участниками фонда за счет предварительной уплаты взносов. Однако в процессе развития личного страхования медленно, но верно стали использовать и такой механизм, как капитализация, которая предусматривает накопление взносов каждого из участников к моменту страховой выплаты. Механизм распределения взносов присущ больше страхованию, а капитализация может использоваться различными иными финансовыми системами. В социальном страховании капитализация используется в сочетании с механизмом распределения, что означает поступление взносов в страховой фонд с последующим их распределением по страховым выплатам тем, кто не успел к моменту наступления риска сформировать собственный индивидуальный страховой фонд. Многие государства уже успели опробовать в области государственного пенсионного страхования финансирование государственных пенсий на основе накопительного формирования страховых фондов. Такие системы использовали США, Швеция, Франция и другие страны. В результате такого использования значение капитализационной формы свелось к минимуму, поскольку поначалу соотношение «взносы — расходы» практически выровнялось, а затем расходы стали значительно превышать объем взносов, и от такой системы пришлось отказаться. Такая система апробируется в области финансирования пенсий и в Российской Федерации с целью «упростить до предела основу пенсионной реформы, т. е. постепенно перевести действовавшую ранее распределительную систему (когда выплату пенсий старикам целиком и полностью обеспечивают текущие платежи с зарплаты работающего населения) на накопительные «рельсы» (когда свою будущую пенсию каждый формирует сам: сколько взносов перевел за всю трудовую биографию, такую пенсию и получишь)» <*>. ——————————— <*> Невинная И. Пенсии сегодня и завтра. Дольше работаешь — больше получишь // «Российская газета». 29 марта. 2004.
Сегодня государство перестает заниматься уравнительным распределением средств фондов и создает условия для персонального учета вклада каждого в формирование ресурсов, предназначенных, в частности, для пенсионного обеспечения. Создана система персональных вкладов, чтобы с учетом накопленного вклада обеспечить пенсионеру достойный уровень проживания. Переход к такой системе позволяет контролировать поступление платежей в пенсионный фонд самим пенсионером, оправдывает ликвидацию многочисленных льготных пенсий, создающих непосильное давление на фонд, обеспечивает дополнительные временно свободные средства, которые могут использоваться в качестве прибыльного финансового инструмента. Заданный курс в пенсионной реформе жестко выдерживается органами государственной власти в условиях горячей дискуссии о том, каким образом рассчитывать рациональность инвестирования вложенных средств, и о том стоило ли снижать ЕСН. Он был значительно снижен, что вызвало ряд вопросов относительно того, каким образом будут компенсироваться выпадающие доходы ПФ РФ. «Дефицит, который может в результате возникнуть, эксперты оценивают по-разному, но в любом случае счет идет на десятки и сотни миллиардов рублей» <*>. ——————————— <*> Там же.
Неоднозначно проявила себя и система социального страхования, выстроенная на основе принципа распределения с небольшой долей участия механизма капитализации, применяемого в период формирования резервов для стабилизации финансового состояния системы. В настоящее время некоторые развивающиеся страны «пытаются внедрить фондированную систему социального страхования» <*>, и чтобы ее оценить потребуется не один десяток лет. ——————————— <*> Например, Латинская Америка.
При этом важно отметить, что пока ни одно развитое государство не ввело на своей территории чистую накопительную систему социального страхования, основанную на принципе единства. Этому есть свое объяснение. При использовании в социальном страховании института капитализации неизменно будет возникать превышение расходов над взносами. В условиях перманентного дефицита социальной части национального бюджета трудно будет поддержать на достаточном уровне соотношение «взносы — расходы», не увеличивая размеры страховых взносов. В противном случае изъятие средств для финансирования своевременных выплат ограничит возможность формирования индивидуальных страховых фондов. При резком нарушении баланса между трудо — и нетрудоспособным населением всегда необходимо иметь резервы на покрытие возможного дефицита, которых может и не оказаться. Негативное влияние на механизм капитализации оказывают также инфляция и рост заработной платы, так как существует большая вероятность обесценивания сделанных накоплений, что для России в условиях редкой стабильности финансовой системы наиболее реалистично. В государствах с управляемой системой страхования наиболее приемлемым является использование в качестве основного инвестиционного инструмента государственных ценных бумаг по причине надежности сделанных вложений. В то же время у государства возникают большие долговые обязательства, что приводит к увеличению налогового бремени в силу оплаты экономически активным населением своих будущих выплат и того дохода, который будет обеспечиваться государственными ценными бумагами. Российская же действительность характеризуется пока еще несовершенной базой финансового законодательства, что препятствует наиболее рациональному использованию инвестиционных ресурсов в форме так называемых «пенсионных денег». Так, для того чтобы вывести пенсионные деньги на фондовый рынок, нужно застраховать эти суммы, перевести их на брокерские счета, согласовать необходимую документацию со спецдепозитарием, и все это в условиях технических несостыковок в нормативных актах, тормозящих приобретение гособлигаций. «Госбумаги для нас пока недоступны» <*> — так комментируют ситуацию специалисты компаний, управляющих пенсионными средствами. ——————————— <*> Голикова Л. Государство поделилось пенсиями // Коммерсант. 25 марта. 2004.
Также необходимо иметь в виду, что на законодательном уровне государство может регулировать объем социальных выплат в силу разных обстоятельств, что ставит под угрозу соразмерность и индивидуальность накоплений, сделанных ранее. Даже в условиях использования накопительной пенсионной системы нет никакой гарантии, что не будет установлена верхняя граница выплат.
