(Рощепко Н. В.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 2)
РЕФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ДОСРОЧНЫХ ТРУДОВЫХ ПЕНСИЙ ПО СТАРОСТИ: НОВАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ
Н. В. РОЩЕПКО
Рощепко Наталья Владимировна, аспирант кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова.
Статья посвящена анализу предлагаемых Правительством Российской Федерации мер по трансформации института досрочных пенсий, назначаемых в связи с опасными, тяжелыми или вредными условиями труда. Автором дана критическая оценка механизму стимулирования развития профессионального пенсионного страхования, системы дополнительных социальных гарантий для работников, занятых на производствах с неблагоприятными условиями труда.
Ключевые слова: досрочные пенсии по условиям труда, профессиональное пенсионное страхование, дополнительный тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.
Reform of the institute of preterm labor old-age pensions: innovations and problems N. V. Roshhepko
This article contains analyze of the proposed action by the Russian Government to transform the institution of early retirement, appointed in relation to dangerous, heavy or hazardous working conditions. The author of a critical evaluation mechanism to stimulate the development of professional pension insurance system of additional social guarantees for workers employed in factories with poor working conditions. The author of a critical evaluation mechanism to stimulate the development of professional pension insurance system of additional social guarantees for workers employed in factories with poor working conditions.
Key words: early pensions on working conditions, pension insurance, additional insurance contributions for compulsory pension insurance.
Пенсионная система России, несмотря на более чем двадцатилетнюю реформу, крайне нестабильна и противоречива. Причина этого видится в попытке приспособить изжившую себя систему государственного пенсионного обеспечения к новым социально-экономическим условиям. Проводимые реформы носили во многом ситуативный характер, что не позволило построить устойчивую и адекватную современным реалиям систему обязательного пенсионного страхования. Данный вывод подтверждает и прочтение Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (далее — Стратегия) <1>. В целом характеризуя работу, проведенную в рамках реформ, можно констатировать ее хоть и существенный, но лишь подготовительный характер, направленный на создание условий для применения страховых механизмов в сфере пенсионного обеспечения. При этом остался нерешенным целый ряд проблем. Среди них и одна из самых острых — проблема широкого распространения досрочных пенсий, назначаемых в связи с особыми, опасными или вредными условиями труда. Ее решение Стратегия связывает с развитием корпоративного (профессионального) страхования и негосударственного пенсионного обеспечения. Стоит отметить, что предложение о поэтапной трансформации досрочных пенсий в систему профессионального (корпоративного) страхования не ново, более того, прекратить приобретение новых прав по досрочному выходу на пенсию планировалось еще с 1 января 1999 г. <2>. ——————————— <1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. N 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы» // СПС «КонсультантПлюс». <2> Постановление Правительства РФ от 20 мая 1998 г. N 463 «О программе пенсионной реформы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 21. Ст. 2239.
Такая трансформация должна явиться результатом деятельности непосредственно работодателей по созданию профессиональных пенсионных систем. При этом Стратегия предложила определенный механизм стимулирования работодателей, один из элементов которого — дополнительный тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Он введен с 1 января 2013 г. <3>. Суть механизма стимулирования — освобождение работодателя от уплаты взносов по увеличенному тарифу при условии создания на предприятии системы дополнительных социальных гарантий для работников, занятых на производствах с особыми, опасными, вредными условиями труда. Основное место среди указанных социальных гарантий занимает профессиональное пенсионное страхование работников, но допускается также и установление выплат компенсационного характера к заработной плате, добровольное медицинское страхование и др. Между тем отметим, что реализация такого подхода означает для работников — получателей дополнительных социальных гарантий — утрату права на досрочное пенсионное обеспечение в системе обязательного пенсионного страхования. Дополнительный тариф страховых взносов имеет целью также повысить заинтересованность работодателей в улучшении условий труда на вредных, тяжелых и опасных производствах. В перспективе это позволит сократить число производств, цехов, профессий и должностей, где работа дает право на досрочную трудовую пенсию по старости. В частности, Стратегия допускает освобождение от уплаты взносов в увеличенном размере по результатам специальной оценки условий труда. ——————————— <3> Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo. gov. ru. 04.12.2012.
Досрочные пенсии по условиям труда — это единственная сфера, реформирование которой Стратегия предусматривает на основе принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства <4>. В этой связи подходы к реформе построены с учетом различий в приобретенных пенсионных правах. А именно трансформация досрочных пенсий касается лишь двух категорий застрахованных лиц: ——————————— <4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. N 8-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 22. Ст. 2276; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2002 N 320-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 5. Ст. 500.
— лиц, не сформировавших еще право на досрочную трудовую пенсию ввиду отсутствия полного стажа работы на соответствующих видах производств (далее — специальный стаж); — лиц, не имеющих специального стажа. Относительно лиц, которые согласно действующему законодательству приобрели полный специальный стаж, Стратегия обоснованно предполагает сохранить принадлежащее им право на назначение и выплату досрочных трудовых пенсий в рамках обязательного пенсионного страхования. Однако данное обстоятельство не снимает обязанности с работодателей по уплате страховых взносов в увеличенном на дополнительный тариф размере. Каково же содержание предлагаемых Стратегией подходов в отношении двух других категорий застрахованных? Лица, не имеющие полного специального стажа, в целом сохраняют право на назначение досрочной трудовой пенсии. Однако периоды работы на соответствующих видах производств будут включены в специальный стаж только при условии уплаты работодателем дополнительных страховых взносов. Что касается лиц, не имеющих специального стажа, то их пенсионные права должны полностью формироваться в рамках профессиональных пенсионных систем. В качестве альтернативы досрочным пенсиям Стратегия рассматривает и введение в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний института страхования риска утраты заработка вследствие досрочной утраты профессиональной трудоспособности в связи с длительной занятостью работников в условиях с опасными и вредными производственными факторами. При этом в состав страховщиков предполагается включить и страховые организации. Эффективно преобразовать досрочные пенсии по условиям труда планируется уже в рамках второго этапа реализации Стратегии (2015 г.). Однако в этом есть определенные сомнения, поскольку на сегодняшний день фактически отсутствует нормативная база для функционирования профессиональных систем. Да и сам механизм трансформации (равно как и стимулирования) представляется недостаточно проработанным и аргументированным. Так, основные параметры и условия предоставления названных дополнительных социальных гарантий еще только предстоит определить. В этой связи едва ли введенные дополнительные тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации будут выполнять ту стимулирующую роль, которая им отводится. Скорее эти новеллы расценят как увеличение фискальной нагрузки на бизнес, что породит соответствующее стремление снизить последнее, в том числе средствами, противоречащими закону. Тем не менее основная цель Стратегии в части реформы досрочных пенсий достигнута — их финансирование обеспечено соответствующим источником. Однако важно отметить, что применительно к дополнительному тарифу страховых взносов снят ограничитель в 568000 руб., предусмотренный в отношении базы для начисления страховых взносов по каждому физическому лицу <5>. А сами дополнительные взносы составляют не индивидуальную часть тарифа, а солидарную его часть. Соответственно, суммы взносов, уплаченные работодателем по дополнительному тарифу, не учитываются на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица, а направляются на финансирование текущих выплат из Пенсионного фонда Российской Федерации, в частности фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии. При этом право лиц, занятых в производствах с опасными и вредными условиями труда, на соответствующее пенсионное обеспечение обусловлено исполнением работодателем обязанности по уплате страховых взносов в увеличенном на дополнительный тариф размере. Так, периоды работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, указываются в общей части индивидуального лицевого счета застрахованного лица и, соответственно, включаются в специальный стаж только в том случае, если за данные периоды уплачены страховые взносы в соответствии с дополнительными тарифами <6>. ——————————— <5> Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2012 г. N 1276 «О предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2013 г.» // Официальный интернет-портал правовой информации (www. pravo. gov. ru). 04.12.2012. <6> Подпункт 10.1 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (в ред. Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 243-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 14. Ст. 1401.
Очевидно, эта новелла продиктована в том числе стремлением законодателя стимулировать сокращение теневого сектора экономики, повысить заинтересованность непосредственно застрахованных лиц в осуществлении контроля за надлежащим исполнением страхователями обязанности по уплате страховых взносов. Однако осталось без учета то обстоятельство, что застрахованные лица не располагают реальными возможностями контролировать уплату страховых платежей, поскольку не вовлечены в систему правоотношений по формированию средств внебюджетных фондов. Кроме того, нельзя забывать: страховой защитой лицо пользуется на основании закона с момента заключения трудового или соответствующего гражданско-правового договора со страхователем. А потому невыполнение страхователем обязанности по уплате страховых взносов не должно порождать для застрахованного лица последствий неблагоприятного характера. На это обстоятельство обращал внимание и Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10.07.2007 N 9-П <7>, тем не менее гарантии обеспечения пенсионных прав на случай неуплаты страхователем взносов или уплаты их не в полном объеме до настоящего времени законодателем не предусмотрены. Учитывая нерешенность данной проблемы, для защиты прав застрахованных лиц предпочтительнее был бы возврат к практике определения права на досрочную трудовую пенсию по условиям труда исходя из продолжительности специального стажа независимо от уплаты страхователем взносов по дополнительным тарифам. ——————————— <7> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2007 г. N 9-П // Российская газета. 13.07.2007. N 150.
Введение же указанной жесткой зависимости должно сопровождаться мерами по повышению эффективности контроля за уплатой страховых взносов в системе обязательного социального страхования. Однако указанное обстоятельство оставлено Стратегией без внимания. Как представляется, большинство сформулированных Стратегией мероприятий имеют перераспределительную, фискальную направленность и служат цели преодоления дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ. Дополнительные тарифы страховых взносов, безусловно, в определенной части позволят решить данную проблему. Однако едва ли можно ожидать кардинального упорядочения досрочного пенсионного обеспечения <8>. Поскольку стратегические вопросы — институциональные и структурные — по традиции остались нерешенными. Так, Стратегия не содержит каких-либо конкретных предложений относительно модели построения и принципов регулирования профессиональных пенсионных систем, а равно и института страхования риска утраты заработка в системе социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Вызывает обоснованные сомнения и возможность построения системы дополнительных социальных гарантий, в том числе развития профессионального страхования, на основе положений трудового, коллективного договоров, локальных нормативных актов. Учитывая пределы действия последних, закрепленные Трудовым кодексом Российской Федерации <9>, смена работы будет означать и изменение системы гарантий, изменение условий профессионального страхования. Надо отметить, что действующее законодательство не предусматривает механизмов портативности пенсионных прав, а потому решение вопроса о сохранении последних во многом зависит от воли работодателя и условий заключенного им с негосударственным пенсионным фондом договора о создании профессиональной пенсионной системы <10>. ——————————— <8> Захаров М. Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития (трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве): Монография. М.: Проспект, 2013. С. 142. <9> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001. N 256. <10> Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 534.
Не исключено, что по новому месту работы дополнительные гарантии отсутствуют и единственное, на что может рассчитывать работник, — это формирование специального страхового стажа работы с целью приобретения права на досрочное пенсионное обеспечение в системе обязательного пенсионного страхования. Но и здесь включение тех или иных периодов работы в специальный стаж будет всецело зависеть от добросовестности работодателя при уплате страховых взносов. Учитывая, что получение дополнительных социальных гарантий будет означать для работников утрату права на досрочную трудовую пенсию по старости, необходимо обеспечить соразмерность предоставляемых работодателем гарантий указанным пенсионным правам. Как представляется, уровень названных гарантий не должен быть ниже досрочного пенсионного обеспечения, предусмотренного законодателем <11>. Данный вопрос тем более актуален, что работодатель при определении видов, содержания социальных гарантий будет руководствоваться не только экономическими возможностями предприятия, но и соображениями минимизации финансовых затрат. А потому уровень последних может быть значительно ниже, чем то пенсионное обеспечение, право на которое они утратили. ——————————— <11> Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Российская газета. 20.12.2001. N 247.
Мы обозначили только часть тех проблем, с которыми предстоит столкнуться в ходе реализации мероприятий Стратегии на практике. Возможно, они будут решены непосредственно при более детальном определении параметров и условий предоставления дополнительных социальных гарантий, обязанность осуществления которого Стратегией возложена на Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений. Не вызывает сомнений, что эффективное преобразование досрочных пенсий, формирование системы дополнительных социальных гарантий невозможно без активного участия государства как социального партнера.
Список использованных источников
1. Захаров М. Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития (трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве): Монография. М.: Проспект, 2013. 312 с. 2. Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009. 656 с. 3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2002 N 320-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 5. Ст. 500. 4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. N 8-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 22. Ст. 2276. 5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2007 г. N 9-П // Российская газета. 13.07.2007. N 150. 6. Постановление Правительства РФ от 20 мая 1998 г. N 463 «О программе пенсионной реформы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 21. Ст. 2239. 7. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2012 г. N 1276 «О предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2013 г.» // Официальный интернет-портал правовой информации (www. pravo. gov. ru). 04.12.2012. 8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. N 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы» // СПС «КонсультантПлюс». 9. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001. N 256. 10. Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 14. Ст. 1401.
