ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЕЖЕМЕСЯЧНЫХ ПОСОБИЯХ НА РЕБЕНКА
Ю. КОРСАНЕНКОВА
Корсаненкова Ю., старший преподаватель кафедры частного права Института экономики, управления и права РГГУ.
Ежемесячное пособие на ребенка до 1 января 2005 г. являлось федеральной гарантированной выплатой и предоставлялось семье в соответствии с Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. при соблюдении следующих условий: 1) наличие в семье с детьми (родителей, усыновителей, опекунов и попечителей) среднедушевого дохода, не превышающего величину прожиточного минимума в субъекте РФ. Причем право на пособие не связывалось с фактом трудовой или иной общественной деятельности членов семьи. Пособие не выплачивалось опекунам (попечителям), получавшим денежные средства на содержание опекаемого ребенка; 2) факт совместного проживания лица, обратившегося за назначением пособия, с ребенком, на которого оно назначалось; 3) возраст ребенка — до 16 лет, а обучающимся в общеобразовательных учреждениях — до окончания ими обучения, но не более чем до 18 лет. Размер пособия дифференцировался и увеличивался с учетом категории семьи — на детей в неполных семьях одинокой матери, семьях военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, а также в семьях, родители которых уклонялись от уплаты алиментов на детей. С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> изменились существовавшие подходы к данному пособию. ——————————— <1> СЗ РФ. 2004. N 35. Статья 3607.
Согласно новой редакции статьи 16 Закона о пособиях 1995 г., размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Таким образом, с 1 января 2005 г. предоставление ежемесячного пособия на ребенка — исключительная компетенция региональных органов государственной власти. Осознавая, что социальное положение большинства населения будет во многом зависеть от решений органов власти субъектов РФ, федеральный законодатель обязал их соблюдать два условия: 1) устанавливаемые пособия и иные виды социальных выплат не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий, предоставлявшихся до 31 декабря 2004 г.; 2) после 1 января 2005 г. совокупный объем финансирования предоставлявшихся отдельным категориям граждан социальных льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления — ухудшены. Исследование состояния региональной нормативной правовой базы о данном виде пособия свидетельствует о том, что в целом эти условия выполняются. Так, анализ норм Закона г. Москвы от 3 ноября 2004 г. «О ежемесячном пособии на ребенка» и принятого в его исполнение Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка <2> показывает, что условия обеспечения таким пособием на ребенка в целом соответствуют требованиям федерального законодательства. ——————————— <2> Утверждено Постановлением Правительства г. Москвы от 28 декабря 2004 г. N 911-ПП // Вестник мэра и правительства Москвы. 2005. N 13.
Помимо этих актов Правительством Москвы 11 декабря 2007 г. была принята городская программа «Год семьи в городе Москве» <3>, которой предусмотрены разносторонние меры помощи семьям с детьми, в том числе касающиеся ежемесячного пособия на ребенка: ——————————— <3> Указом Президента РФ В. В. Путина от 14 июня 2007 г. N 761 «О проведении в Российской Федерации Года семьи» 2008 г. объявлен в Российской Федерации Годом семьи.
1) расширен круг лиц, имеющих право на данное пособие за счет повышения «планки» среднедушевого дохода — право на ежемесячное пособие приобретают семьи, среднедушевой доход которых не превышает 8 тыс. руб. Таким образом, с 1 января 2008 г. право на ежемесячное пособие на ребенка не связано с величиной прожиточного минимума; 2) одновременно более чем в полтора раза увеличивается размер пособия: одиноким матерям — с 750 до 1250 руб.; на детей разыскиваемых родителей и военнослужащих срочной службы — с 450 до 750 руб.; на детей в остальных семьях — с 300 до 500 руб. Таким образом, в Москве пособие на ребенка выплачивается с учетом существовавших прежде федеральных гарантий. Вместе с тем в региональном законодательстве (в том числе и в московском) остались проблемы, не получившие своего разрешения. Главные из них: 1) закрепив право на пособие за каждым ребенком до достижения им 16 лет, региональные законодатели не учли нормы Конвенции о правах ребенка, в которых ребенком признается лицо, не достигшее 18-летнего возраста; 2) определяя круг получателей пособия, не сочли нужным включить в их число приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей ребенка; 3) не соблюдена тендерная симметрия в отношении права всех неполных семей на данное пособие в повышенном размере — оно увеличивается только одиноким матерям <4>; ——————————— <4> Под которыми понимается лишь одна категория одиноких матерей — женщин, имеющих детей, в свидетельстве о рождении которых запись об отцовстве отсутствует либо произведена по указанию женщины (подпункт «а» пункта 41 Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка).
4) не предусмотрено повышение размера пособия с учетом взросления ребенка, так как с его ростом семья несет повышенные расходы на его содержание, то есть не дифференцируется величина пособия в зависимости от возраста ребенка; 5) в регионах отсутствует единая методология определения малообеспеченной семьи с детьми в зависимости от ее типа, материальных и социальных условий; 6) размеры пособий не дифференцируются в зависимости от очередности рождения детей и остаются крайне низкими; 7) отсутствует специальный порядок регистрации и учета типа семей, попадающих в «особые условия» (семьи с детьми-инвалидами, семьи беженцев и вынужденных переселенцев, дезадаптированные подростки), и показатели, позволяющие производить классификацию таких семей, и, как следствие, они оказываются вне сферы обеспечения таким пособием; 8) обеспечение пособиями детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, должно происходить так же, как для детей в неполных семьях, в одинаковом правовом режиме; 9) пособие опекунам ставится в зависимость от получения ими денежных средств на детей, принятых на воспитание в их семьи. Такие же проблемы возникали в европейских государствах, когда вводились подобные пособия на детей. Удачные решения нашли свое закрепление в социальном законодательстве стран Европейского союза (ЕС). Представляется, что их положительный опыт может быть воспринят отечественными законодателями федерального и регионального уровней. Ежемесячное пособие на ребенка в ЕС относится к числу семейных пособий и является его разновидностью. Существуют разные системы семейных пособий: 1) системы с универсальными пособиями в странах, где установлена тесная связь между размером дохода семьи и бедностью (Центральная и Восточная Европа). Для них характерно горизонтальное распределение доходов (при равном доходе — от бездетных семей в пользу семей с детьми); 2) системы, в которых пособия предоставляются после проверки нуждаемости в них, получающие все более широкое распространение (Западная Европа). Это так называемое вертикальное распределение доходов — от более богатых семей к более бедным <5>. ——————————— <5> Соснова Е. В. Семейные пособия: международные нормы и зарубежный опыт. М.: Изд-во МГСУ, 2002.
Первая из систем характерна для государств с пронаталистской политикой, при которой цели повышения рождаемости обычно выражаются в ориентации семейных пособий на многодетные семьи, что косвенно означает поддержку бедных семей. Проверка дохода таких семей, как правило, не применяется, им предоставляются налоговые льготы. Конечная цель такой системы — повышение рождаемости как среди обеспеченных, так и среди бедных семей. Такую семейную политику принято считать консервативной, так как она предусматривает меры, мотивирующие матерей оставаться дома и осуществлять уход за детьми. Семейные пособия выплачиваются в твердом размере, финансируются из общих налоговых поступлений, не подлежат обязательной индексации. Страны, применяющие вторую систему семейных пособий, ставят перед собой прежде всего цель борьбы с бедностью среди семей разного типа. Это связано с тем, что бедность в малодетных семьях требует ничуть не меньшего внимания, чем бедность в многодетных семьях. Пособия связаны с доходом семьи, поэтому они производятся дополнительно к определенному базовому доходу, а налоговые льготы используются для них в меньшей степени. Тенденция усиленного внимания к наиболее уязвимым группам населения прослеживается в социальной политике последних лет в странах ЕС. Семейные пособия все в большей степени выплачиваются на избирательной, а не на универсальной основе. Во Франции в 1998 г. отменены некоторые виды семейных пособий наиболее обеспеченным группам населения. В Люксембурге с этого же года не предоставляются пособия семьям с детьми, имеющим доход выше определенного уровня. В Великобритании принята «Зеленая книга», в которой записано: «Работу тем, кто может работать, и обеспечение тем, кто не может» <6>. Широко используются налоговые льготы для поддержания семейных доходов (в Австрии и Люксембурге с 2000 г. от налогов освобождаются семьи с детьми). Сочетание денежных выплат и налоговых льгот позволяет достичь большей адресности в отношении нуждающихся семей с детьми. ——————————— <6> Trends in Social Protection. Report MISSOC, 1999.
Итак, в странах ЕС используются два подхода в установлении пособий на детей, преследующих одну цель — поддержание уровня материального достатка семьям с детьми: 1) увеличение размеров пособий семьям с двумя и более детьми; 2) дифференциация размеров пособий в зависимости от типа (модели) семьи. Применительно к российской действительности ежемесячное пособие на ребенка должно обеспечивать условия для равного жизненного старта детям из семей с низкими и средними доходами (маргиналов, бедных, малообеспеченных, среднего класса). При этом должна учитываться доходная и имущественная дифференциация граждан, которая обусловливает не только разный потребительский уровень, но и различный уровень нуждаемости семьи при рождении ребенка <7>. ——————————— <7> Дмитриева О. Прогноз на бедность // Социальная защита. 2004. N 12. С. 4.
Государству следует критически подходить к определяемому статистикой числу лиц, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, больше уделять внимания объективным показателям, в частности дифференциации уровня жизни. Следовательно, величину пособия необходимо дифференцировать в зависимости от нуждаемости семьи с детьми в материальной поддержке, то есть на основе принципа адресности. Введение адресного подхода при установлении семейных пособий в регионах выявило ряд проблем: а) определение черты бедности; б) применение способа расчета пособия для семей разного типа, численности и состава, с тем чтобы обеспечить им одинаковый уровень жизни; в) отсутствие единой методологической основы формирования величины пособия на детей. За рубежом существуют разные подходы к определению величины пособия. В Чехии уровень государственной поддержки семьи определяется соотношением семейного дохода к прожиточному минимуму (ПМ). Величина пособия зависит от уровня ПМ и установленных коэффициентов. Они используются как для установления численности будущих получателей пособий (ПМ всей семьи, умноженный на установленный коэффициент, определяет максимальный доход, до которого будет выплачиваться пособие), так и для установления размера пособия (ПМ отдельного лица или семьи, умноженный на установочный коэффициент, который гибко регулируется исходя из возможностей государственного бюджета). Эта система затрагивает в Чехии 60% семей. В Венгрии начиная с 25-й недели жизни ребенка и до его трехлетнего возраста полагается пособие по уходу за ребенком. Право на него имеют женщины, в семьях которых чистые доходы в расчете на члена семьи не превышают 19,5 тыс. форинтов. Сумма этого пособия равна размеру минимальной пенсии (9,6 тыс. форинтов), применяемому при установлении семейных пособий <8>. ——————————— <8> Климантова Г. И. Государственная семейная политика в процессе социально-политической трансформации России: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002. С. 95.
В России нынешний ПМ за такую основу нельзя брать, так как он представляет собой физиологический минимум (ФМ), разработанный в свое время для жителей блокадного Ленинграда <9>. Главное отличие ПМ от ФМ заключается в одном — объем потребления товаров и услуг на уровне ФМ обеспечивает только поддержание жизни человека как биологического объекта, обозначая, по сути, границу жизни и смерти: он может существовать не более полугода, потом наступают деградация и физиологические изменения в организме. Реальный прожиточный минимум — это уровень потребления, который позволяет человеку не только поддерживать свое существование, но и работать, восстанавливать трудоспособность, обучаться несложным профессиям. ——————————— <9> Петрусенко С. Уровень вымирания // Социальная защита. 2004. N 11. С. 3.
По сути, ФМ определяет нижнюю границу нищеты, а ПМ — верхнюю грань бедности. Еще существует социальный минимум (СМ), обозначающий границу малообеспеченности. Однако в России о нем в 90-е гг. XX века предпочли забыть. В результате этого произошла подмена понятий — уровень нищеты объявлен малообеспеченностью, а минимальные доходы на уровне выживания стали основой для расчетов уровня жизни, определения минимальных размеров оплаты труда, государственных пенсий и пособий. В этой связи необходима разработка минимального потребительского бюджета семьи с включением в его состав помимо продовольственной группы товаров непродовольственных расходов на медицинские, коммунальные, транспортные, образовательные, культурно-оздоровительные услуги. Наличие такого бюджета позволит определять степень малообеспеченности семьи, ее нужду в детском пособии, размер которого необходимо дифференцировать в зависимости от типа семьи (как субъекта — получателя пособия). Альтернативой денежным выплатам в виде пособия на ребенка могли бы служить натуральные выдачи, например в форме «социального детского пакета», представляющего собой персонифицированное предоставление необходимых социальных услуг для детей (летний отдых; посещение детских садов, занятий в физкультурных и оздоровительных учреждениях; обучение в музыкальных и художественных школах; питание в школах; лечение; индивидуальные программы реабилитации детей-инвалидов и др.) <10>. ——————————— <10> Гонтмахер Е. Ребенок в «соцпакет» не входит // Российская газета. 2004. 24 июля.
Безусловно, реализация такого предложения потребует решения вопросов юридического, организационного, финансового характера. Для этого необходимо будет: решить вопросы финансирования; сформировать информационный банк данных о семьях с детьми; определить усредненную стоимость «социального детского пакета» (в размере ПМ для детей в каждом регионе); составить список учреждений, которые могут предоставлять социальные услуги, входящие в состав пакета; разработать типовую форму договора между родителями и соответствующими организациями о предоставлении социальных услуг детям; определить формы контроля за предоставляемыми услугами и т. п. Необходимо также решить вопросы, связанные с финансовыми, институциональными и человеческими ресурсами; определением черты бедности, подкрепленной расчетами минимальных стандартов потребления; научным обоснованием классификации семей, попавших «в особые условия», и пр. В семейной политике государство должно четко определить либо адресное предоставление пособий на детей, либо универсальный охват ими семей с детьми. Переход к региональному обеспечению детей пособиями высветил ряд проблем различного организационного, методического, финансового характера, обусловленных издержками работы Минздравсоцразвития РФ как федерального координирующего органа. Следствием этого является: отсутствие единства в организационно-методическом и правовом обеспечении органов социальной защиты населения, занимающихся предоставлением данного пособия; не во всех регионах определяется полная численность детей — получателей пособия; отсутствует надлежащий учет выплаченных пособий; юридически некорректно составляются нормативные и методические материалы; по-разному осуществляется организация контроля за доходами семей, имеющих детей; неполный бухгалтерский учет и т. д. Проведенное исследование обеспечения ежемесячным пособием на ребенка в субъектах Российской Федерации свидетельствует о необходимости совершенствования регионального законодательства путем закрепления в Законе о пособиях 1995 г. следующих гарантий обеспечения данным пособием: 1. Установление пособия на каждого ребенка до 18 лет, учитывая нормы Конвенции о правах ребенка. 2. Введение возрастного критерия в качестве условия, определяющего размер пособия, с одновременным увеличением размера пособия в зависимости от возраста ребенка, его целевого назначения, например, на ребенка в возрасте до одного года (на приобретение товаров детского ассортимента и продуктов детского питания); от года до двух лет (на приобретение специальных молочных продуктов питания и детского питания); от двух лет до поступления в первый класс образовательного учреждения, но не старше 8 лет (на приобретение товаров детского ассортимента и оказание необходимых услуг); школьного возраста с момента поступления в первый класс и до окончания образовательного учреждения, но не старше 18 лет (на приобретение товаров детского (подросткового) ассортимента и оказание услуг) <11>; ——————————— <11> Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 2004. N 27.
3. Расширение субъектного состава получателей пособия, имея в виду включение в него приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей. 4. Соблюдение норм Конвенции «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», а именно предоставление права на ежемесячное пособие на ребенка в повышенном размере всем неполным семьям. 5. Включение в круг семей, нуждающихся в повышенном размере пособия, не только неполных семей, состоящих из одинокой матери и ребенка, но и любой неполной семьи с одним родителем, опекуном, попечителем, приемным родителем, патронатным или фактическим воспитателем. 6. Установление повышенного размера пособия студенческим семьям и семьям с ребенком-инвалидом. 7. Приравнивание к неполным семьям (в правовом отношении) семей с детьми, чьи родители уклоняются от уплаты алиментов, учитывая сложность и громоздкость механизма розыска родителей, уклоняющихся от уплаты алиментов, и ущемление при этом прав и интересов ребенка (в свою очередь, государство возмещает связанные с этим расходы в регрессивном порядке с лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов). 8. Обязанности федерального законодателя по разработке и принятию типового нормативного правового акта о проведении проверок правильности сообщенных заявителем сведений о доходах семьи, учитываемых при исчислении величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка. 9. Закрепление «социального детского пакета» в качестве альтернативы получения ежемесячного пособия на ребенка.
