15-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСВЯЩАЕТСЯ
(Обзор научно-практической конференции «Конституция,
закон и социальная сфера общества»)
Н. В. ПУТИЛО, Ф. В. ЦОМАРТОВА, Ю. А. ДОРОНИН
Путило Н. В., заведующая отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Цомартова Ф. В., младший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП.
Доронин Ю. А., младший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП.
В рамках празднования пятнадцатилетия Конституции Российской Федерации 1 декабря 2008 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП) состоялась научно-практическая конференция «Конституция, закон и социальная сфера общества».
Конференция получила широкий резонанс: в ее работе приняли участие представители Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Администрации Президента РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Конституционного Суда РФ и ведущих научных организаций (как отечественных, так и зарубежных) и образовательных учреждений.
В конференции приняли участие представители юридической общественности и органов государственной власти из Беларуси, Украины, Казахстана, а также участники из Архангельска, Брянска, Белгорода, Воронежа, Екатеринбурга, Омска, Пензы, Южно-Сахалинска, Саратова, Санкт-Петербурга, Тамбова, Челябинска, Москвы и Московской области, других городов Российской Федерации.
Конференцию открыла член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор директор ИЗиСП Т. Я. Хабриева. Она выступила с докладом на тему: «Российская модель социального государства». Социальное государство в докладе рассматривается в тесной связи с идеей социальных прав, которые в современных условиях получили широкое конституционное закрепление и являются результатом борьбы народов за улучшение своего экономического положения, повышение своего культурного статуса. Несмотря на то, что конституционализация института социального государства осуществляется, как правило, через утверждение социальных прав граждан, а закрепление социальных прав в Конституции РФ произведено на уровне не ниже (а в ряде случаев и выше), чем это предусмотрено международными стандартами и основными законами иных социальных государств, юридические гарантии этих прав по объективным причинам имеют в основном самый общий характер.
Т. Я. Хабриева отметила, что традиционная концепция социального государства переживает кризис, обусловленный диалектическими конфликтами между правовыми и социальными принципами построения демократической государственности, между государственной властью и местным самоуправлением, между расширением социальных выплат и усиливающейся жесткостью правовых норм и бюрократизацией; появлением новых «обеспечиваемых» групп населения, потребность в социальной поддержке которых не зависит от имущественного состояния, а определяется исходя из иных социальных критериев; слишком тесной взаимосвязью между трудовой деятельностью и социальными гарантиями; неспособностью существующих моделей социальных государств достаточно быстро и гибко реагировать на происходящие изменения в обществе. Изменить ситуацию может иной взгляд на первоочередную задачу социального государства, в качестве которой следует считать не достижение всеобщего равенства, а обеспечение социальной компенсации, позволяющей исключить возникновение социальных конфликтов вследствие неравномерного распределения ресурсов, не допуская правовой, социальной и культурной изоляции определенных социальных групп.
Базовым для характеристики Российского государства как социального является выраженный в ст. 2 и 7 Основного Закона России — «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», — курс «инвестиций в человека», позволяющий говорить о комплексном подходе к положению личности. Целевая направленность формулы социального государства, вносящая элемент устремленности в перспективу, делает не столь значимым отсутствие в российской Конституции положений о социальной частной собственности, о социальной справедливости, социальной ответственности, социальном партнерстве и др.
Исходя из признания факта активного воздействия социального государства на экономику, вследствие которого происходит формирование социального законодательства как огромного нормативного массива, Т. Я. Хабриева убеждена, что юридической науке необходимо больше внимания уделять социальной сфере как новому предмету комплексного правового регулирования.
В докладе доктора юридических наук, профессора главного научного сотрудника ИГП РАН В. Е. Чиркина на тему «Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы» была прослежена трансформация концепции социального государства в конституциях разных стран и выделены основные постулаты (индикаторы) этой концепции, нашедшие отражение в конституционном законодательстве: социальная функция частной собственности, социальное партнерство, социально-экономическое равноправие и фактическое выравнивание положения индивидов и социальных, национальных и иных общностей, социальная справедливость, социально ориентированная экономика, государство как социально-политический арбитр, социальная ответственность.
По мнению В. Е. Чиркина, социальное государство предполагает внедрение демократических принципов в сферу экономических и социальных отношений, но при этом социальное государство — это прежде всего активное, интервенционистское, регуляционное государство, вмешивающееся в сферу социально-экономических отношений, духовной жизни в конечном счете в общих интересах. Весьма важно, как считает докладчик, то обстоятельство, что активная роль социального государства направлена на обеспечение условий и процессов повышения качества жизни общества и человека и в конечном счете такого уровня жизни, который считается достойным в международном сообществе, но учитывает конкретные условия данной страны, обычаи и традиции ее народа, реальные возможности общества и данной государственной власти. В качестве обобщенного, решающего индикатора социального государства В. Е. Чиркин назвал всестороннюю заботу о человеке.
Социальное страхование является неотъемлемым элементом одной из важнейших форм социальной защиты граждан, поэтому в докладе доктора экономических наук, профессора Председателя Фонда социального страхования РФ С. В. Калашникова основное внимание было уделено как общим проблемам становления социального права, так и более частным, но не менее важным проблемам совершенствования системы социального страхования.
Отмечая, что сегодня социальная политика с учетом новых реалий пытается дать ответы на вопросы, которые были поставлены в конце XIX — начале XX в., С. В. Калашников обрисовал контуры новой модели социальной политики. С учетом того, что в последнее время наблюдается значительная девальвация социального страхования, особенно в условиях массовости социальных рисков (финансовый кризис, длительная безработица, повторяющиеся техногенные катастрофы), вниманию присутствующих были предложены новые, оригинальные подходы к определению целей социального страхования, методам оценки страховых рисков и расширению самой системы этих рисков, введению принципа зависимости между образом жизни граждан (например, курение, иные вредные привычки) и объемом благ, получаемых по системе социального страхования. В то же время выступающим было указано на неизменную природу социального страхования, экономический смысл которого состоит в том, что страховые выплаты — это отложенная заработная плата работника.
Доктор юридических наук, профессор ректор Российской академии правосудия В. В. Ершов обратился к проблемам, вызванным действием норм права различных уровней иерархии и различного «юридического качества» на примерах отдельных аспектов правового регулирования социальной сферы. Одна из важных затронутых проблем — проблема применения судами нормативных правовых актов, предписания которых противоречат иным нормам права. По мнению выступающего, использовать при этом как аксиому имеющееся в ряде актов предписание о том, что они основываются на Конституции РФ, нельзя, поскольку «основываются» не означает, что они полностью ей соответствуют. В качестве одной из мер, способной улучшить сложившуюся ситуацию, В. В. Ершов назвал необходимость принятия федерального закона о нормативных правовых актах.
Статс-секретарь, заместитель Министра юстиции РФ Д. В. Костенников, отметив важность избранной темы конференции и обсуждаемых на ней вопросов, особое внимание уделил важности деятельности органов государства по воплощению норм ратифицированной Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод. При этом было отмечено, что анализ постановлений Европейского суда по правам человека, в которых установлены факты нарушения российскими властями положений Конвенции, свидетельствует о том, что многочисленные обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека связаны с наличием проблем, которые для Российской Федерации носят системный характер. Одна из таких проблем — задержка исполнения судебных постановлений в связи с отсутствием достаточных финансовых средств в бюджетах соответствующих уровней. Так, во многих регионах страны, особенно в Воронежской, Ростовской, Ивановской областях, годами не исполнялись судебные решения о взыскании пенсий, пособий и иных социальных выплат, со значительными задержками в ряде регионов исполнялись судебные решения о предоставлении жилья либо субсидий на строительство или покупку жилья гражданам, принимавшим участие в ликвидации последствий на Чернобыльской АЭС, и военнослужащим. Для решения обозначенной проблемы было предложено следующее: совершенствование социального законодательства, меры организационного характера и меры, направленные на дальнейшее совершенствование системы исполнительного производства.
Особое внимание Д. В. Костенников обратил на то, что в своих постановлениях Европейский суд по правам человека неизменно указывает, что государство в обоснование задержки исполнения судебных постановлений не может ссылаться на финансовые трудности, сложности межбюджетных отношений и обязано исполнять свои обязательства в разумный срок.
Доктор юридических наук заведующий отделом конституционного права ИЗиСП А. Е. Постников, рассматривая вопросы конституционных гарантий социальных прав граждан, указал, что система этих гарантий социальных прав граждан формировалась под влиянием Конституции РФ 1993 г., в результате чего концепция социалистического государства, в котором социальные права обеспечивались плановой экономикой, основанной преимущественно на государственной собственности, сменилась на концепцию социального государства, существующего в условиях рыночной экономики, в которой государство более не занимает доминирующей роли.
Отмечая значение Конституции РФ для системы социальных прав, А. Е. Постников указал, что именно Основным Законом 1993 г. был заложен юридический механизм их защиты, в основе которого лежит конституционное право граждан на государственную защиту своих прав и свобод. Среди этих гарантий особое значение имеет право на судебную защиту, а также закрепление системы четких социальных стандартов. Было отмечено большое значение правовых позиций КС РФ, ориентирующих на последовательность, стабильность и открытость при обсуждении изменений в социальном законодательстве.
Кандидат юридических наук статс-секретарь, заместитель Министра культуры РФ Е. Э. Чуковская свое выступление посвятила проблеме укрепления гарантий прав граждан в сфере культуры. При этом выступающая не только обозначила, но и классифицировала те сферы деятельности, которые традиционно в представлении общества связаны с культурой, а также показала разнообразие и неоднородность тех способов правового регулирования, которые используются в российском праве. Особое внимание было обращено на важность правового решения такой проблемы, как социальный статус работников учреждений культуры, поскольку в настоящее время все большую актуальность приобретает проблема доступности и качества услуг, оказываемых учреждениями культуры. Негативно была оценена ситуация с обеспечением гарантий права каждого гражданина на участие в культурной жизни, особенно лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Е. Л. Писаревский в своем выступлении обратил внимание на важность такого вопроса, как роль Конституции РФ в разграничении полномочий в сфере туризма, отметив при этом, что Конституция РФ не содержит прямых правовых предпосылок для развития законодательства о туристской деятельности и не упоминает слово «туризм» в своих положениях — ни в ст. 71, ни в ст. 72, что, безусловно, негативным образом сказывается и на правотворческой, и на правоприменительной деятельности. По мнению выступающего, право на отдых не только является важнейшим в системе социальных прав, но и служит основой для развития туризма в Российской Федерации. Отсутствие же конституционно определенного механизма его реализации, как и недостаточное восприятие норм международного права в российском законодательстве (специализированное учреждение ООН — Всемирная туристская организация в Глобальном этическом кодексе туризма 1999 г. сформулировала новое право человека и гражданина — право на туризм как комплексное право, включающее в себя право на свободу передвижения, на доступ к культурным ценностям и др.), не способствует развитию туризма.
Доктор юридических наук, профессор начальник Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты КС РФ А. Ф. Нуртдинова в докладе на тему: «Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как основа для развития социального государства», отметила, что около четверти обращений граждан и запросов в КС РФ связаны с вопросами социальной сферы, с социальными гарантиями в области социального обеспечения, социального страхования, обеспечением льгот и возмещением компенсаций вреда, причиненного здоровью, чернобыльцам, семипалатинцам, в определенной степени гражданам, подвергшимся политическим репрессиям. При этом широта затрагиваемых гражданами проблем и то количество дел, которые поступают в Конституционный Суд, позволили сделать вывод, если не о системном кризисе в самой социальной сфере и ее правовом регулировании, то, во всяком случае, о серьезном неблагополучном состоянии этой сферы.
Особое внимание А. Ф. Нуртдинова уделила принципам социального законодательства, сформулированным КС РФ. Среди них: общетеоретический принцип социального государства, принцип справедливости и социальной справедливости, принцип правовой справедливости, на котором основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, сбалансированность прав и обязанностей субъектов социальных прав, баланс частных и публичных интересов, принцип стабильности юридического статуса, с которым тесно связан и который дополняет принцип разумной стабильности правового регулирования, принцип сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты и др.
Доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права юридического факультета МГУ Е. Е. Мачульская свое выступление посвятила проблемам, касающимся конституционного права на социальное обеспечение и механизмов его реализации. Одной из причин недостаточного количества специалистов, занимающихся данной проблематикой, по мнению выступающей, следует считать то обстоятельство, что право социального обеспечения не входит в обязательный компонент образовательного стандарта и является дисциплиной по выбору регионального компонента. Между тем право социального обеспечения в том смысле, в котором мы его сейчас понимаем, в том смысле, в котором оно закреплено в Конституции РФ, основано на праве человека на существование. Юридический аспект этого права находится в неразрывной взаимосвязи с обязанностью государства предоставить человеку минимум необходимого.
Рассматривая нынешнюю ситуацию как новый этап в развитии теории прав человека, и в частности социально-экономических прав, Е. Е. Мачульская акцентировала внимание на отдельных проблемах механизма реализации социально-экономических прав.
Кандидат юридических наук заместитель директора ИЗиСП В. И. Лафитский в выступлении на тему: «Основные тенденции конституционного регулирования социальной сферы в зарубежных государствах», отметил, что впервые идеи социального государства прозвучали в ходе английской революции на волне движения свержения королевской власти, а свои реальные конституционные воплощения они получили в Акте 1649 г. об объявлении Англии общим достоянием. В этой формуле общего состояния богатства подчеркивалось, что государство должно выполнять функции социальные. Следующий этап наступил в ходе американской революции, когда Декларация о независимости 1788 г. провозгласила как самоочевидную истину, что все рождены свободными и что каждый наделен определенными, неотчуждаемыми правами, в том числе правом на жизнь, правом на свободу и правом на стремление к счастью. Рассматривая конституции исламского мира, выступающий отметил, что впервые идея социальной справедливости в интерпретации ислама прозвучала в Конституции Индонезии 1945 г., а наиболее полно в Конституции Ирана 1978 г.
Кандидат юридических наук заведующий отделом гражданского законодательства ИЗиСП В. Н. Литовкин, рассматривая конституционные принципы жилищного законодательства, указал, что, хотя основное право граждан на жилище сохранилось, оно стало действовать в другой системе удовлетворения жилищных потребностей граждан, которая принципиально изменилась. Общие конституционные требования, которые предъявляет Конституция РФ к законодательству, любому, в том числе жилищному законодательству, вытекают из природы правового и социального характера нашего государства, но есть и специфические требования к законодательству, которые вытекают из ст. 40 Конституции. Выступающий с сожалением констатировал, что эти требования не всегда являются путеводной звездой для законодателя и иных правотворческих органов.
В. Н. Литовкин отметил также противоречивость двух конституционных принципов: первый — это единство гражданского законодательства как прерогатива федеральная и второй — это совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Жилищное законодательство, относясь к предмету совместного ведения, имеет очень большую гражданско-правовую составляющую, которая должна в принципе быть сугубо федеральной. В результате складывается два уровня жилищного законодательства: федеральное, которое имеет право регулировать весь диапазон жилищных отношений, и законодательство субъектов Федерации, объем регулирования которого значительно меньше федерального. По мнению выступающего, проблема состоит также в том, что федеральное жилищное законодательство открыло третий уровень в правотворчестве — муниципальные образования могут регулировать отношения, которые относятся к правам и свободам граждан, что уже нарушает исключительную компетенцию Российской Федерации по регулированию прав и свобод граждан в этой сфере.
Доктор юридических наук заведующий отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП А. Ф. Ноздрачев обратился к широкому спектру вопросов, связанных с обязанностями органов исполнительной власти в социальной сфере. Исходя из общемировых глобальных тенденций, выступающим было подчеркнуто, что социальной сфере должен быть отдан приоритет перед экономикой, а это требует и особой ответственности правительств, и особой их активности. Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» всю полноту ответственности за социальную сферу возлагают на Правительство РФ. Однако в настоящее время Федеральный конституционный закон нуждается в системной модернизации с учетом реальных потребностей социального развития и с учетом достижений в практике социального регулирования в нашей стране.
В выступлениях участников конференции было обращено внимание на проблемы, препятствующие полной реализации конституционных норм и принципов в социальной политике государства. Так, кандидат юридических наук директор института законодательства Республики Казахстан Э. А. Нугманова убедительно продемонстрировала важность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в обеспечении социальных прав граждан; доктор юридических наук ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике Т. К. Миронова указала на существование значительных проблем в практике законотворческой деятельности в сфере социальной защиты; кандидат юридических наук главный советник Государственного правового управления Президента РФ Т. В. Крамкова охарактеризовала конституционные принципы законодательства о градостроительной деятельности и показала их влияние на развитие социальной сферы общества. В выступлении доктора юридических наук, профессора главного научного сотрудника ИЗиСП М. Л. Захарова вниманию участников конференции была предложена система мер по совершенствованию правового регулирования пенсионного обеспечения граждан. Оригинальным подходом к таким часто обсуждаемым вопросам, как проблема охраны здоровья граждан и участие органов местного самоуправления в социальной политике государства, отличались выступления академика Европейской академии естественных наук, академика РАГС С. А. Мезенцева и старшего научного сотрудника Совета по изучению производительных сил А. И. Жукова.
Подводя итоги конференции, доктор юридических наук, профессор первый заместитель директора ИЗиСП Ю. А. Тихомиров отметил, что Конституция РФ влияет на все отрасли права и задача законодателя состоит в том, чтобы нормы Конституции не были оторваны от реальной системы общественных отношений, а конструкция социального государства была насыщена серьезными правовыми инструментами.
Рекомендации научно-практической конференции
на тему: «Конституция, закон и социальная сфера общества»,
проведенной 1 декабря 2008 г. Институтом законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Участники конференции отметили, что Конституция РФ устанавливает основные направления и правовую основу для создания новой системы социальных прав граждан в Российской Федерации.
Однако действующее законодательство не в должной степени учитывает такие основополагающие начала конституционного строя, как признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, в результате социальные права граждан ставятся в прямую зависимость от политической и экономической целесообразности. Данные обстоятельства не позволяют в полной мере реализовать принцип социальной справедливости.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития страны предусматривается достижение Россией стандартов благосостояния развитых стран и высокое качество и комфортные условия жизни населения. Действующая Конституция не создает правовые условия для введения норм, которые обеспечивали бы реализацию соответствующих прав граждан в объемах и по содержанию, которые отвечают современным международным стандартам.
В процессе правового регулирования социальных отношений пока не обеспечен оптимальный баланс между конституционными и иными отраслевыми нормами. Ответственность за обеспечение взаимодополняющего соотношения между Конституцией РФ и отраслевым законодательством лежит на государстве. При этом следует учитывать, что конституционные обязанности государства по обеспечению социальных прав граждан обусловлены состоянием экономики, уровнем безработицы и другими факторами.
Совершенствование конституционных гарантий социальных прав граждан зависит как от доктринального осмысления и развития заложенной в Конституции РФ концепции социального государства (в этом — определяющая роль Конституционного Суда РФ), так и от комплексной реализации критериев социального государства применительно к различным сферам законодательного регулирования (задача федерального законодателя).
Участники конференции признали возможным принять следующие рекомендации, в которых предлагается:
1) расширить научные исследования механизма влияния конституционных принципов и норм на развитие законодательства в социальной сфере, включая использование конституционных положений для обеспечения гарантий социальных прав граждан и выполнение органами публичной власти своих социальных обязанностей;
2) активизировать научные исследования в области социального законодательства и его основных массивов (законодательство о здравоохранении, образовании, трудовое, жилищное законодательство, законодательство о социальном обеспечении и т. п.) с целью выработки научно обоснованных требований к уровню, формам и содержанию законодательного регулирования социальных прав граждан. В частности, в основу качественно нового этапа развития трудового законодательства должно быть положено не только право на труд как таковое, но и гарантии права на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда и справедливого вознаграждения. Требует особого внимания разработка системы мер, обеспечивающих защиту трудовых прав в условиях финансового кризиса;
3) разработать концепцию Федерального закона о социальных услугах, исходящего из широкого понимания социальных услуг, с учетом особенностей регулирования и деятельности учреждений социальной сферы, их оказывающих;
4) подготовить условия для ратификации важнейших международно-правовых актов, способствующих повышению системного подхода при регулировании отношений в социальной сфере (конвенции МОТ, Европейская социальная хартия, Конвенция о защите инвалидов и т. п.);
5) выработать модель реализации в действующем законодательстве закрепленного в международно-правовых актах права каждого человека на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и право на непрерывное улучшение условий жизни;
6) уделить особое внимание совершенствованию законодательства, направленного на решение таких проблем, как социальная дифференциация, безработица, новая социальная стратификация общества, которые в юридической науке практически не исследуются. Обратить особое внимание на создание эффективной системы превентивных мер, позволяющих минимизировать риски негативных процессов в социальной сфере;
7) повысить эффективность механизмов судебной защиты социальных прав граждан посредством изучения и обобщения имеющегося опыта деятельности высших судов, решений Конституционного Суда РФ;
8) ускорить принятие находящегося на рассмотрении Государственной Думы проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» с учетом того, что для наиболее полной реализации социальных прав граждане должны располагать всей необходимой информацией, исходящей от органов публичной власти;
9) требуется законодательное решение выхода из сложившейся ситуации, при которой органы местного самоуправления наделены значительным числом полномочий Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере, намного превышающих соответствующий перечень вопросов местного значения, что осложняет соблюдение конституционных положений о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Для этого следует закрепить критерии, позволяющие установить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления.
