(Осипов С. Л., Осипова Е. С.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 2)
УПРАВЛЕНИЕ ЕДИНОЙ СИСТЕМОЙ ТАРИФИКАЦИИ ПЕНСИЙ <*>
С. Л. ОСИПОВ, Е. С. ОСИПОВА
——————————— <*> Osipov S. L., Osipova E. S. Management of a unified tarification system of pensions.
Осипов Степан Лукич, профессор кафедры «Финансы и кредит» факультета «Экономика и право» Дальневосточного института — филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», доктор экономических наук.
Осипова Елена Степановна, профессор кафедры «Экономика и налогообложение» факультета «Экономика и право» Дальневосточного института — факультета ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», доктор экономических наук.
В статье критически оцениваются существующие подходы к определению размера пенсионного обеспечения, и предлагается иная методика расчета пенсий на основе единой тарифной пенсионной системы.
This article is devoted to the critically consideration of existing approaches to determination of pension provision volume and it is suggested an other method of pension calculating on the basis of unitary tariff pension system.
Key words: pension, lifelong maintenance, unitary tariff pension system, tariff range of pensions, minimum tariff rate of the pensioner, individual tariff coefficient of the pensioner.
Система пенсионного обеспечения граждан находится в постоянном реформировании и сопровождается серьезной критикой. То и другое объективно и обоснованно, поскольку с каждым новым этапом реформ она (система) становится сложной и далеко не справедливой, а среди профессионалов сохраняются противоречивые представления о реальных путях ее движения. В этих условиях считаем возможным изложить собственные представления по реформированию методических основ пенсионного обеспечения. Очередное экономически обоснованное и социально оправданное изменение ставок формирования фондов социального страхования (далее — ФСС) до 34% к фонду заработной платы (далее — ФЗП) вызвало негативное настроение в обществе, и прежде всего среди предпринимателей. Члены правительства, некоторые политики стали выступать в прессе с успокоительными заявлениями, что простым гражданам не надо беспокоиться, их доходы не пострадают, а все увеличение данных фондов осуществляется за счет ресурсов бизнесменов. Снижение ставок с 2012 г. до 30,0% не уменьшило остроту проблемы. С формальных позиций подобная трактовка очевидна, но с точки зрения теоретических положений явно ошибочная. Согласно теории факторов производства они создают соответствующие доходы: капитал — процент по капиталу, труд — доходы от труда, земля — ренту, предпринимательские способности — прибыль. В практике они трансформируются во множество других доходов. В частности, доход от труда распадается на заработную плату и фонды социального страхования. В течение исторически длительного периода эволюции капиталистических производственных и социальных отношений часть дохода от труда обособилась в специфические страховые фонды для материальной поддержки людей в трудных жизненных условиях и частичной или полной утраты трудоспособности (лечение, материальная помощь, пенсии и другие). ФСС в совокупности с заработной платой представляют фонд жизненных средств для воспроизводства работника и членов его семьи. Их образование в практике приобрело специфический вид, форму налога. И при формальной трактовке процессов они воспринимаются как налоговая нагрузка на бизнес, как его «жертва» в пользу наемной рабочей силы, что противоречит экономической теории, сути и природе рассматриваемых ресурсов. Здесь уместно вспомнить одно из фундаментальных положений, высказанных К. Марксом о том, что если бы форма проявления и сущность вещей непосредственно совпадали, то всякая наука была бы излишня <1>. ——————————— <1> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 384.
В контексте противоречивой реакции различных социальных групп на повышение ставок образования этих фондов до 34% следует вспомнить непродолжительную, но динамичную историю исследуемого социально-экономического процесса. Совсем недавно (до 2000 г. включительно) ставка формирования ФСС составляла 39,5% к ФЗП. Затем с 2001 г. она была снижена до 35,6% и до 26% с 2005 г. Отмеченное снижение данных издержек не привело ни к адекватному снижению цен, ни к повышению заработной платы наемной рабочей силы. Поэтому весь экономический эффект от этих мероприятий за счет уменьшения ресурсов наемной рабочей силы привел к увеличению прибыли, доходов бизнесменов и тех лиц, которые обладают значительными пакетами акций и получают большую долю дивидендов. Тем самым был нарушен относительный баланс доходов капитала и труда (наемной рабочей силы). Настало время восстановить утраченную собственность наемной рабочей силы или возвратить ей «долги» и пополнить указанные фонды ресурсами, которых хронически не хватает. Мы полагаем, что ставка в 30% не обеспечивает достаточными ресурсами исследуемые фонды. Причин много. Но одна является главенствующей. Это крайне неудовлетворительная пропорция в соотношении численности занятого в экономике населения и пенсионеров, о чем мы писали неоднократно <2>. Отношение работающего населения Российской Федерации к численности пенсионеров (коэффициент) составляло: в 1960 г. — 2,8; 1970 — 2,3; 1990 г. — 2,0; 1997 г. — 1,9; 2005 г. — 1,8; 2010 — 1,8 <3>. Подобная негативная ситуация формировалась в результате глубокой вариативности демографических процессов с неравномерным чередованием малочисленных и многочисленных поколений населения как следствие различных социальных и экономических потрясений в обществе (революция, гражданская война, репрессии, отечественная война, экономические спады). Ближайшие 20 — 30 лет эта ситуация может ухудшиться. Будут уходить на пенсию многочисленные группы населения (60-80-х годов рождения XX в.) и вступать в трудоспособный возраст малочисленное поколение людей, родившееся в конце 80-х годов XX в. и по 2010 г. (возможно, и далее). Эти официальные данные не отражают реального положения дел, ибо учитывают только «численность пенсионеров, состоящих на учете в системе Пенсионного фонда РФ» (см.: Российский статистический ежегодник. 2011. С. 168). Оказывается, есть еще пенсионеры силовых структур (армия, полиция, суды, прокуратура и другие). Их пенсионное обеспечение финансируется из федерального бюджета за счет ресурсов соответствующих ведомств. Но материально вещественное содержание пенсий из Пенсионного фонда и бюджетов силовых ведомств формируется в материальном производстве, работниками производительного труда. Поэтому действительную пенсионную нагрузку на бизнес, на производителя следует оценивать с учетом пенсионеров силовых структур. ——————————— <2> Осипов С. Л. Две острые проблемы налогового реформирования // Налоги. 2001. N 1. С. 31 — 34; Осипов С. Л., Осипова Е. С. Формирование финансовых ресурсов пенсионной системы: страховые взносы и возрастные критерии // Российская юстиция. 2011. N 1. С. 59 — 62. <3> Рассчитано по: Народное хозяйство СССР в 1975 г.: Стат. ежегодник. М.: Статистика, 1976. С. 531, 604; Российский статистический ежегодник. 2011: Стат. сб. / Росстат. М., 2011. С. 31, 117.
Для уточнения рассматриваемых данных мы обратились в Государственную Думу РФ, на что был получен ответ из Министерства здравоохранения и социального развития РФ (письмо от 22.07.2008 N 1588-19). В нем сообщается следующее: «По вопросу численности пенсионеров по линии Минобороны России и других «силовых» ведомств компетентны указанные ведомства». Поэтому данную экономическую ситуацию приходится оценивать самостоятельно экспертным путем с использованием косвенной информации из различных источников (телевидение, пресса). Например, из материалов газеты «Комсомольская правда» следует, что «в России более 7 миллионов военных пенсионеров» (газета «Комсомольская правда» от 27 апреля 2005 г., с. 4), что в несколько раз больше действующих военнослужащих. То есть в данном ведомстве осуществляется расширенное воспроизводство числа пенсионеров. Причин тому много, включая сокращение численности армии. По нашим экспертным представлениям, численность пенсионеров всех «силовиков» не менее 15 млн. человек, а общее количество пенсионеров составляет более 55 млн. человек, а не 40 (округленно) по официальной статистике. Заметим, что труд является ведущим фактором производства не только в теории, но и в практике. При такой крайне неудовлетворительной структуре населения, трудовых ресурсов и пенсионеров экономика не может позитивно развиваться. Все успехи модернизации, нанотехнологий и других технических усовершенствований будут нейтрализоваться такой «вялой», неэффективной структурой населения. Ее следует решительно менять. Позитивное изменение в рассматриваемом соотношении экономически активного населения и уже неработающего может осуществляться по многим направлениям. Увеличение продолжительности службы трудоспособного населения, повышение его удельного веса, использование профессиональных пенсионных систем для работающих во вредных и тяжелых условиях труда, введение для формирования их пенсионных ресурсов повышенных ставок, ревизия профессионального состава льготных режимов выхода на пенсию и прежде всего в силовых ведомствах, пересмотр условий льготирования трудового стажа для выхода на пенсию и так далее. Например, специалисты паспортно-визовой службы, по связям с общественностью и другие вполне могут служить до обычного пенсионного возраста. Возможны и другие меры. Во всех случаях они непопулярны для правящей власти и вызовут острую реакцию населения. Но от них не уйти, и проблема сама собой не рассосется. Ею надо активно управлять. Реформирование пенсионного обеспечения бурно дискутируется. Во-первых, проблема охватывает более одной трети населения, а во-вторых, эти процедуры сложны, запутанны и не всегда экономически и социально оправданны. Индивидуальные обязательные накопительные системы с позиций идеальной теории и в стратегическом плане выглядят привлекательными. Но для их полноценного функционирования необходимо стабильное экономическое развитие, иное различие в доходах населения, которое достигло в 2010 г. 16,5 раза по децильным группам (а в 2009 г. — 16,7 раза) <4>. При более тщательной дифференциации данного процесса расслоение населения по уровню жизни еще серьезнее. От нее (накопительной системы) можно отказаться, а данные ресурсы направить на текущие потребности. К ней можно вернуться, когда будут сформированы более благоприятные экономические и социальные условия. ——————————— <4> Российский статистический ежегодник. 2011: Стат. сборник. Росстат. М., 2011. С. 157.
Действующие механизмы начисления размеров пенсий непонятны народу, приводят к различным коллизиям, к глубокой экономической и социальной несправедливости. В некоторых случаях ее лукаво называют не пенсией, а «пожизненным содержанием» (в отношении судей и других «особых» категорий служащих), что не меняет экономического смысла — при любых терминах она является пенсией для любого пенсионера. Например, по закону о пенсионном обеспечении, действовавшему до 2000 г., произвольно уменьшался коэффициент соотношения среднего заработка при уходе на пенсию к средней зарплате по стране. Действовало ограничение размера пенсии «не более трех минимальных размеров пенсий». При этом законом была установлена одна минимальная пенсия, а по ведомственной инструкции Пенсионного фонда РФ определен более низкий уровень минимальной пенсии. То есть вроде действовал и закон, и методика, а в конечном счете все процессы трансформировались в субъективизм. Немало «дыр» и спорного при оценке пенсионного капитала в ныне действующей процедуре. Мы полагаем, что существующие крайне противоречивые методы формирования пенсий предопределяют необходимость перехода на единую пенсионную систему, оформленную в едином пенсионном законе и других регламентирующих документах, а не в двух, как сейчас (трудовые пенсии и отдельно для государственных служащих и «силовиков»). Здесь возникает вопрос: надо ли ставить в привилегированное (или особое) положение пенсионное обеспечение ряда профессиональных групп работников (губернаторы, судьи, прокуроры, государственные служащие, военнослужащие, депутаты и другие)? Наша логика заключается в следующем. Эти (и другие) группы работников в соответствии с их условиями деятельности, социального статуса получали соответствующее вознаграждение за труд и различные льготы. Трудовая деятельность завершилась, и они вошли в новый социальный статус — пенсионеров. Вполне заслуженно и экономически обоснованно начислять им пенсию на общих основаниях. Но они могут поддерживать более высокое материальное обеспечение в старости через систему добровольного, не обязательного, частного страхования в период их трудовой деятельности. С переходом на единую систему пенсионного обслуживания страховые ресурсы работников силовых ведомств можно перенаправить в общий пенсионный фонд, и они должны формировать этот источник точно так же, как это делают врачи, учителя и другие работники бюджетных организаций. Единообразное толкование сути пенсионного обеспечения позволяет сформулировать принципиальное положение по введению единой тарифной пенсионной системы (далее — ЕТПС) начисления размеров пенсий, кем бы граждане ни работали, какой бы экономический и социальный статус ни занимали. Ее можно построить по образу и подобию тарифных систем оплаты труда рабочих. Заметим, что у них гораздо большее разнообразие условий труда, которые удается измерить и, соответственно, дифференцировать размеры заработной платы, хотя и не без погрешностей. Показателями единой тарифной пенсионной системы являются: минимальный размер пенсии (минимальная тарифная ставка пенсионера), тарифный диапазон пенсий, индивидуальный тарифный коэффициент пенсионера, личный размер пенсии. Рассмотрим возможные способы их оценок. Минимальный размер пенсии определяется на основе уровня экономического развития, прожиточного минимума, объемов пенсионного фонда, численности пенсионеров и, возможно, иных условий. Он разрабатывается группой специалистов-экспертов, рассматривается Государственной Думой Российской Федерации и утверждается правительством. В нынешних экономических условиях ее размер мог бы быть 10000 руб. в месяц (здесь и далее все цифры условные, по экспертной оценке авторов). Диапазон ЕТПС можно принять равным 3,0, а максимальная пенсия — 30000 руб. в месяц. По мере стабилизации экономического развития он (диапазон) может снижаться, а минимальная пенсия повышаться. Для некоторых профессиональных групп такое ограничение (коэффициент 3,0) покажется весьма жестким. Эту ситуацию они могут персонально исправить, прибегая к добровольному частному пенсионному страхованию в процессе трудовой деятельности и накопить достаточные ресурсы для более высокого вознаграждения в пенсионный период. Аналогичную процедуру можно использовать и в отношении выдающихся деятелей (артисты, политики, ученые), не прибегая к персональным пенсиям, введение которых начинается обсуждаться. Их формирование (персональных пенсий) всегда будет не очень объективным, не точно обоснованным с симптомами коррупционности. Расчет индивидуального тарифного коэффициента пенсионера (далее — ИТКП) сопряжен с большим разнообразием теоретических обоснований и показателей, на основе которых он определяется. Естественно, здесь напрашивается стаж работы, размер заработной платы и размер отчислений в страховую часть пенсии. Стаж работы и размер заработной платы являются важнейшими характеристиками рассматриваемых положений. Но они найдут свое воплощение в размерах отчислений в индивидуальные страховые пенсионные фонды. Их и следует принять за критерий и показатель данной ЕТПС. В изложенном варианте весьма огрубляются различные жизненные ситуации. Например, многодетная мать длительно не работала, ухаживая за детьми, а когда они выросли, пошла на работу. Видимо, отчисления в страховой пенсионный фонд будут невысокими, что скажется на ИТКП. Другой пример. Человек длительное время провел в местах лишения свободы, имеет небольшой стаж и, соответственно, отчисления в страховую часть пенсионного фонда. В такой же ситуации окажутся работники, которые получают часть заработной платы «в конверте», что повлияет на ИТКП. В реальной жизни возможны и другие особенности. Дифференцировать их на уважительные и неуважительные с целью отражения в ИТКП вряд ли возможно. Попытка учесть все многообразие нюансов трудовой жизни может привести, скорее, к обратному эффекту, деформации социальной справедливости, а предложенная модель — превратиться в запутанную систему. Поэтому некоторыми из рассматриваемых жизненных коллизий придется пренебречь. Заметим, что и ныне действующие процедуры учитывают далеко не все жизненные ситуации или их деформируют. Для трансформации индивидуальных отчислений в пенсионный фонд в тарифный коэффициент потребуется введение нормативного критерия. Логика процессов и расчеты заключаются в следующем. Минимальная пенсия 10000 руб. в месяц выплачивается не 19 лет (228 месяцев), как принято в действующем законе о трудовых пенсиях, а 15 лет (180 месяцев), так как мы полагаем, что вскоре придется повысить пенсионный возраст и подвергнуть ревизии льготные режимы выхода на пенсию. Тогда минимальный взнос в страховую часть пенсии (норматив) составит 1800000 руб. (10000 руб. x 180 мес.), а минимальная необходимая месячная зарплата — 33333 руб. (1800000 / 180 x 0,3). Здесь коэффициент 0,3 определен как ставка страхового взноса 30%, деленная на 100. Этот коэффициент (процент) периодически законодательно меняется исходя из реалий экономической ситуации. При более высоких заработках пенсия будет ограничена размером в 30000 руб. Ее увеличения можно достигнуть через дополнительное индивидуальное частное пенсионное страхование или через изменения диапазона ЕТПС. В представленном расчетном примере для получения заданной минимальной пенсии в 10000 руб., нормативе дожития 15 лет и страховом сборе 30% необходим месячный заработок в 33333 руб. Но такую месячную зарплату большинство работающих в настоящее время не получает, и по этой модели им была бы начислена пенсия в размере 10000 руб. Для выхода из этого противоречия и более реального отражения фактической экономической ситуации необходимо понизить принятый в расчет минимальный размер пенсии или существенно повысить заработную плату, а также периодически варьировать нормативом страховых сборов по мере изменения экономических условий. При любой экономической ситуации через моделирование параметров предложенной модели можно настроить ее на более полное отражение реальных условий пенсионного обеспечения. Диапазон ЕТПС, методика расчета индивидуального пенсионного коэффициента сжимают экономическую ситуацию, ограничивают возможности отдельных лиц, получавших высокие доходы (топ-финансисты, топ-менеджеры, топ-чиновники, крупные предприниматели и другие). Похожие ограничения будут всегда, в том числе и в действующем пенсионном механизме (19 лет срок «дожития» — продолжительность получения пенсии, ее минимальный размер, процедуры расчета пенсионного капитала и другие). Рекомендуемый Международной организацией труда (МОТ) норматив сохранения через пенсию 40% утраченной заработной платы никогда не удастся выдержать по отношению к высокодоходным группам населения. Но этот норматив вполне возможно обеспечить для большинства пенсионеров, получавших невысокие, средние и несколько выше доходы. В действующей пенсионной системе достижение такого порога неясно или более сложно. Заявления некоторых политиков, что уже средняя пенсия составляет 40% средней зарплаты, несерьезны. Это равносильно тому, что главврач больницы докладывает о достижении у больных средней температуры тела по больнице в 36,6 градуса. В предлагаемой модели главное не количественные характеристики, а принципиальные положения по формированию пенсионного обеспечения: оптимизация соотношений в численности экономически активного населения и пенсионеров, включая пенсионеров силовых ведомств; единый подход к формированию пенсий на основе ЕТПС, независимо от того, кто и кем работал (служил); характеристики и параметры ЕТПС можно относительно точно и профессионально корректировать; методика формирования пенсий становится более простой, ясной и справедливой по сравнению с действующими сложными и запутанными процедурами.
