ПРАВОВОЙ СТАТУС СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ В ФОНД ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ
Е. А. ЗАВОДА
Завода Е. А., заместитель начальника отдела Юридического управления государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
В 2003 г. в России в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» <1> (далее — Закон) была введена система обязательного страхования вкладов. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52. Ст. 5029.
Финансовой основой указанной системы является фонд обязательного страхования вкладов (далее — Фонд), который формируется государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» (далее — Агентство) преимущественно за счет регулярных отчислений банков, состоящих на учете в системе страхования вкладов. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 35 Закона банки обязаны уплачивать страховые взносы в Фонд со дня их внесения в реестр банков — участников системы страхования вкладов и до дня отзыва (аннулирования) лицензии банка на осуществление банковских операций или до дня исключения банка из указанного реестра. Закон императивно устанавливает все элементы страхового взноса: расчетный период, расчетную базу, процентную ставку и срок уплаты страховых взносов. Так, расчетным периодом для уплаты страховых взносов является календарный квартал года, а срок для их уплаты составляет пять дней со дня окончания соответствующего (расчетного) квартала (ч. 11 ст. 36). Расчетная база для исчисления страховых взносов определяется как средняя хронологическая за расчетный период ежедневных балансовых остатков на счетах по учету вкладов, за исключением денежных средств во вкладах, которые не подлежат страхованию (ч. 2 ст. 36). Процентная ставка страхового взноса является единой для всех банков — участников системы страхования вкладов и не может по общему правилу превышать 0,15% расчетной базы. Конкретный размер процентной ставки в соответствии с ч. 7 ст. 36 Закона устанавливается советом директоров Агентства и на конец 2008 г. составлял 0,1% расчетной базы <2>. ——————————— <2> Решение совета директоров Агентства от 23 сентября 2008 г. (протокол N 3) // Российская газета. 2008. 26 сен.
Поскольку страхование банковских вкладов является одним из видов страхования <3>, то уплачиваемые банками взносы с точки зрения теории страхования можно было бы признать страховой премией (страховыми взносами) или, иными словами, платой страхователя за оказание страховщиком услуг по страхованию имущества. ——————————— <3> См.: Завода Е. А. Страхование вкладов физических лиц как специальный вид страхования // Банковское право. 2005. N 1.
Вместе с тем страховые взносы банков имеют ряд особенностей, которые вытекают из публичного характера рассматриваемого вида страхования и обусловливают отличия указанных взносов от страховой премии в традиционном страховании. Во-первых, основанием возникновения субъективной обязанности уплачивать взносы в Фонд является закон, а не договор страхования как соглашение сторон (ч. 3 ст. 6 и ст. 35 Закона). Во-вторых, основные элементы страховых взносов банков (ставка, расчетная база, расчетный период, срок уплаты) также устанавливаются императивно Законом и не могут быть изменены по соглашению сторон (Агентства и участника системы страхования вкладов). В отношении ставки страховых взносов это проявляется в том, что Агентство не вправе изменить ее размер для отдельного банка или группы банков. Различными являются и последствия неуплаты (неполной уплаты) страховой премии и страховых взносов в Фонд. В отношении страховой премии такие последствия устанавливаются соответствующим договором страхования и, как правило, предусматривают право страховщика расторгнуть такой договор в одностороннем порядке либо отказать в выплате страхового возмещения до ее уплаты. Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 954 ГК РФ страховщик вправе зачесть сумму просроченного страхового взноса при определении размера подлежащего выплате страхового возмещения, если страховой случай наступил до уплаты очередного страхового взноса, внесение которого просрочено. Последствиями же неуплаты (просрочки уплаты) банком страхового взноса в Фонд или неполной его уплаты является взыскание с банка суммы взноса (неуплаченной ее части), а также начисление и взыскание пени за каждый календарный день просрочки. Процентная ставка пеней за один календарный день просрочки соответствует ставке рефинансирования Банка России, действовавшей в соответствующий период, деленной на 360 календарных дней (ч. 5 ст. 37 Закона). При этом необходимо подчеркнуть тот факт, что наличие у банка задолженности по страховым взносам не является основанием для отказа Агентства в выплате страхового возмещения вкладчикам такого банка. Кроме того, для страховщика в традиционном страховании уплачиваемые страхователями страховые премии являются доходом (прибылью) и, следовательно, могут расходоваться страховщиками по своему усмотрению на собственные нужды. Признать же уплачиваемые банками страховые взносы прибылью Агентства невозможно, поскольку в соответствии со ст. 33 Закона они могут быть использованы исключительно на выплату страхового возмещения вкладчикам при наступлении в отношении участника системы страхования вкладов страхового случая. Это, в свою очередь, означает, что Агентство не вправе использовать страховые взносы банков по своему усмотрению на собственные нужды. Более того, Закон устанавливает запрет на взыскание за счет средств Фонда по обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, банков, иных третьих лиц, а также Агентства, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам (ч. 5 ст. 33 Закона). Таким образом, страховые взносы, уплачиваемые банками в Фонд за страхование размещенных в них вкладов (счетов), имеют существенные отличия от страховой премии (страховых взносов) по традиционному страхованию и не могут быть в полной мере признаны таковыми. В этой связи возникает вопрос об определении правового режима страховых взносов банков. В юридической литературе высказано мнение о том, что взносы банков в Фонд являются по своей сути регалиями. Регалиями (от лат. regalis — принадлежащий монарху) в феодальной Европе признавались королевские привилегии на получение определенных доходов (судебных штрафов, рыночных пошлин и др.), т. е. доходные прерогативы казны <4>. И. И. Янжул определяет регалии как источники дохода, которыми государство пользуется преимущественно или исключительно для себя, совершенно не допуская частной конкуренции или же значительно ограничивая последнюю <5>. ——————————— <4> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 585. <5> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 137.
По сути, регалии представляют собой такие своеобразные источники государственных доходов, которые наряду с общественно-правовыми (публичными) признаками обладают чертами, характерными для частноправовых источников доходов. Схожесть с частноправовыми источниками заключается в том, что государство выступает в качестве обычного субъекта предпринимательской деятельности, затрачивая имущество, нанимая служащих, подвергаясь известному имущественному риску и т. д., словом, использует все те же способы получения дохода, которые практикуются и частными лицами. К общественно-правовым источникам регалии близки тем, что они во многих случаях носят принудительный характер, так как государство при их установлении или совершенно уничтожает частную конкуренцию, или значительно ограничивает ее, пользуясь этим для установления монопольных цен <6>. ——————————— <6> См.: Лялин Д. Ю. Правовой режим страховых взносов в имуществе государственной корпорации // Налоги (газета). 2006. N 12.
С указанным подходом трудно согласиться, прежде всего по той причине, что страхование банковских вкладов не является обычной хозяйственной (предпринимательской) деятельностью, преследующей цель извлечения прибыли. Уплачиваемые банками страховые взносы в соответствии с ч. 3 ст. 33 Закона составляют обособленное публичное имущество и не могут быть признаны доходом (прибылью) ни государства, ни Агентства. Учитывая публично-правовой статус уплачиваемых банками страховых взносов, более уместным представляется сравнивать их с налоговыми платежами. Рассматривая данный вопрос в историческом аспекте, интересно отметить, что до Адама Смита теория налога формировалась в рамках теории страховой премии. По мнению французского государственного деятеля Адольфа Тьера и английского экономиста Джона Рамсея Мак-Куллоха, налоги — это страховой платеж, который уплачивается подданными государству на случай наступления какого-либо риска. Налогоплательщики, являясь коммерсантами, в зависимости от своих доходов страхуют свою собственность от войны, пожара, кражи и т. д. <7>. Отличие налогов от страховых взносов усматривалось только в том, что налоги уплачиваются не для того, чтобы при наступлении страхового случая получить сумму возмещения, а для того, чтобы профинансировать затраты правительства по обеспечению обороны и правопорядка. ——————————— <7> См.: Аленичев В. В. Страховое законодательство России: В 2 томах. Т. I. Зарождение, становление и развитие страхового дела X — XX вв.: Монография / Под науч. ред. д. ю.н., профессора И. А. Исаева, профессора В. В. Шахова. М.: ЮКИС, 1999. С. 12.
Следует отметить, что уже в то время отмечалась принципиальность различий правовой природы и оснований установления и уплаты страховых и налоговых платежей. В этой связи сам Адам Смит разделял указанные виды платежей и рассматривал налоги как один из видов государственных доходов, которые должны покрывать затраты по содержанию правительства <8>. ——————————— <8> См.: Аленичев В. В. Там же. С. 11.
В настоящее время законодательное определение налога содержится в Налоговом кодексе Российской Федерации <9> (далее — НК РФ). Так, в соответствии с п. 1 ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный индивидуально-безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824.
Исходя из указанной формулировки, можно выделить следующие признаки налога: 1) законность установления: налоги устанавливаются представительным органом соответствующего уровня государственной власти или местного самоуправления в определенном порядке; 2) ограничение права собственности или иного законного владения путем отчуждения части материальных благ в пользу публичных образований; 3) социальная обусловленность, общеобязательность, что предопределяется самой сущностью налогового платежа — финансирование государственных и общественных потребностей; 4) обязательность уплаты; 5) индивидуальная безвозмездность: при уплате налога у государства не возникает обязанности совершить в отношении конкретного плательщика определенные действия; 6) безвозвратность: уплаченные в бюджет денежные средства по общему правилу возврату не подлежат. Исключение составляют излишняя уплата налога либо взаиморасчеты при реорганизации юридического лица; 7) денежный характер; 8) принудительность взыскания: в случае неисполнения налогоплательщиком обязанности; 9) основанность на принципах всеобщности, равенства, соразмерности <10>. ——————————— <10> Финансовое право для экономических специальностей: Учебник / Под общ. ред. С. О. Шохина. 2-е изд., стер. М.: КНОРУС, 2007. С. 167; Налоговое право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Ю. А. Крохина. М.: Норма, 2008. С. 30 — 37; Петрова Г. В. Финансовое право: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 134 — 136; Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 1995. С. 24.
С одной стороны, страховые взносы в Фонд имеют с налогами некоторые общие черты. В частности, они установлены на основании публичного акта — Закона и, следовательно, носят императивный характер и обязательны для уплаты всеми банками — участниками системы страхования вкладов. Кроме того, как уже было отмечено выше, страховые взносы в Фонд в соответствии с ч. 1 ст. 35 Закона едины для всех банков — участников системы страхования вкладов. Во-вторых, уплата указанных взносов осуществляется банком за счет собственных средств. Это, в свою очередь, означает, что они представляют собой форму отчуждения части материальных благ банка в пользу публичного субъекта — Агентства. При этом страховые взносы уплачиваются в денежной форме. Аккумулирование взносов в Фонде осуществляется в целях финансирования выплаты Агентством при наступлении страховых случаев возмещения по вкладам, что позволяет сделать вывод об их социальной обусловленности общей целью системы страхования вкладов — защитой имущественных интересов вкладчиков несостоятельных банков. Как показывает анализ положений Закона, страховые взносы банков индивидуально-безвозмездны и носят безвозвратный характер. С одной стороны, уплата страховых взносов конкретным банком, безусловно, связана с осуществлением Агентством страхования размещенных в таком банке вкладов, так как данные взносы призваны финансировать (компенсировать) расходы Агентства на выплату вкладчикам этого банка страхового возмещения. Вместе с тем их уплата является скорее следствием постановки банка на учет в системе страхования вкладов и его публичной обязанностью, а не условием осуществления Агентством страхования размещенных в данном банке вкладов. Закон не ставит выплату возмещения по вкладам в зависимость от наличия или отсутствия задолженности банка, в котором размещены данные вклады, по уплате страховых взносов в Фонд. Кроме того, у Агентства не возникает обязанности совершить в отношении банка какое-либо юридически значимое действие в связи с уплатой им страхового взноса. Необходимо также отметить, что возмещение по вкладам при наступлении в отношении конкретного банка страхового случая выплачивается вкладчику, признаваемому для целей Закона выгодоприобретателем, а не самому банку как страховщику по обязательному страхованию вкладов. Это позволяет сделать вывод, что страховые взносы банков носят безвозвратный характер. Такой вывод вытекает прежде всего из того, что выплата страхового возмещения осуществляется не банку как страхователю по обязательному страхованию вкладов, а иному лицу — вкладчику, который признается выгодоприобретателем по данному виду страхования. Вместе с тем страховые взносы банков имеют и некоторые отличия от налогов. Во-первых, указанные взносы поступают не в бюджет, а в Фонд, титульным собственником которого является независимое юридическое лицо — Агентство. Во-вторых, Агентство, в отличие от налоговых органов, не вправе самостоятельно взыскивать задолженность с банков в принудительном порядке за счет средств на их счетах в иных кредитных организациях или в расчетной сети Банка России. Взыскание такой задолженности и пени в соответствии с ч. 6 ст. 37 Закона осуществляется Агентством в судебном порядке путем предъявления соответствующего искового заявления в арбитражный суд. Кроме того, поступив в Фонд, страховые взносы могут быть направлены (использованы) только на выплату возмещения по вкладам. Другими словами, расходование страховых взносов носит строго целевой характер, что является недопустимым в отношении налогов. В соответствии со ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации <11> одним из принципов бюджетной системы является недопущение увязки доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита с определенными расходами бюджета. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
Страховые взносы банков не могут быть признаны также и сборами, предусмотренными НК РФ. В соответствии со ст. 8 указанного Кодекса под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Исходя из указанного определения, основным признаком налогового сбора является его индивидуально-возмездный характер, который состоит в наличии у государственных органов, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и должностных лиц встречной обязанности совершить в отношении плательщика сбора определенные юридически значимые действия. Второй признак налогового сбора вытекает из предыдущего и состоит в характере последствия его неуплаты. В отличие от неуплаты налога таким последствием является не принудительное взыскание соответствующих денежных средств, а отказ компетентных органов или должностных лиц осуществить в отношении плательщика сбора определенные юридические действия. Кроме того, если налоги уплачиваются налогоплательщиками периодически, то сбор, как вытекает из его сущности, носит разовый характер. Что касается страховых взносов в Фонд, то они являются не разовыми, а периодическими платежами и подлежат уплате банками ежеквартально со дня постановки их на учет в системе страхования вкладов до дня отзыва (аннулирования) лицензии Банка России или до дня исключения банка из реестра банков — участников указанной системы (ч. 1 ст. 35 Закона). Не обладают страховые взносы банков, как уже было указано выше, и таким признаком налогового сбора, как индивидуально-возмездный характер. Последствием неуплаты банком страховых взносов является не отказ в выплате возмещения по вкладам или уменьшение его размера на сумму неуплаченного данным банком взноса (что прямо допускается в гражданско-правовом страховании в соответствии с п. 4 ст. 954 ГК РФ), а возможность взыскания сумм таких взносов и пени в судебном порядке. Таким образом, страховые взносы банков в Фонд не могут быть признаны и налоговыми сборами. Учитывая публичный характер и обязательность уплаты указанных платежей, более оправданно признание их парафискалитетами или неналоговыми фискальными сборами. Парафискалитеты представляют собой платежи, взимаемые на обязательной, безвозмездной и безвозвратной основе, но в установленных законом экономических и социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся органами государственной власти, административными учреждениями <12>. Иными словами, такие платежи являются квазиналоговыми платежами, они во многом сходны с налогами, но не зачисляются в бюджетную систему и выступают одним из условий осуществления определенной деятельности. ——————————— <12> См.: Налоговое право: Учеб. пособие / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 32; Турбанов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. М., 2004. С. 93 — 95.
Следует отметить, что категория парафискалитетов является в большей степени доктринальной. В правоприменительной же практике и практике Конституционного Суда Российской Федерации применяется понятие неналогового фискального сбора. Так, Конституционный Суд Российской Федерации, исследуя правовую природу обязательных публичных платежей, в частности платежей за загрязнение окружающей природной среды <13> и отчислений операторов сети общего пользования в резерв универсального обслуживания <14>, выделил следующие признаки неналоговых фискальных сборов: ——————————— <13> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52. Ст. 5290. <14> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1230.
1) обязанность по уплате соответствующих денежных средств устанавливается на основании федерального закона, предусматривающего все элементы такого платежа; 2) цели взимания платежа имеют публичный характер и направлены на финансирование или компенсацию определенных расходов публичной власти; 3) зачисление платежей данной категории в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет. Страховые взносы банков в Фонд практически полностью соответствуют указанным признакам неналоговых фискальных сборов. Во-первых, обязанность банков по уплате указанных взносов установлена ч. 3 ст. 6 и ст. 35 Закона. Данный Закон предусматривает все элементы обязательного платежа <15>: ——————————— <15> См.: Амерханова М. Р. Понятие, признаки и основные элементы страхового взноса, уплачиваемого в фонд обязательного страхования банковских вкладов // Финансовое право. 2005. N 8; Банковское право. 2005. N 5.
— плательщики страховых взносов (ч. 3 ст. 6, ст. 35 Закона); — расчетная база (ст. 36 Закона); — расчетный период (ст. 35 Закона); — ставка страховых взносов (ст. 36 Закона). Во-вторых, цель взимания страховых взносов состоит в финансировании выплат возмещения по вкладам и, следовательно, имеет публичный характер. Вместе с тем, поскольку страховые взносы банков зачисляются в Фонд, формируемый самостоятельным юридическим лицом (Агентством), они не могут быть признаны доходами федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета. Однако, как представляется, данное обстоятельство большого значения для признания таких взносов неналоговыми фискальными сборами не имеет, что объясняется публичным характером самого Фонда и особенностями статуса Агентства. Так, Агентство было создано государством специально для осуществления государственной программы по защите прав и законных интересов вкладчиков банков. Тем самым Российская Федерация делегировала указанной организации осуществление части своих социальных функций. Именно для цели выплаты Агентством страхового возмещения пострадавшим вкладчикам и был создан Фонд. Несмотря на то что Агентство является титульным собственником средств Фонда, его правомочия по их распоряжению жестко ограничиваются определенной публичной целью. Таким образом, Фонд является публичной собственностью, управляемой публичным образованием (Агентством) от имени государства. Из этого можно сделать вывод, что правовой режим средств Фонда является схожим с правовым режимом средств указанных бюджетов или государственного внебюджетного фонда. Резюмируя вышеизложенное, правовой режим страховых взносов, уплачиваемых банками в фонд обязательного страхования вкладов, можно охарактеризовать как неналоговые фискальные сборы.
