(Сивакова И. В., Соколов И. Н.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 4)
ВЗЫСКАНИЕ СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ В ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НЕОБХОДИМОСТЬ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
И. В. СИВАКОВА, И. Н. СОКОЛОВ
Сивакова Ирина Васильевна, доцент кафедры конституционного и административного права НИУ «Высшая Школа Экономики» (филиал в г. Нижний Новгород), кандидат юридических наук.
Соколов Илья Николаевич, юрисконсульт ООО «Инвариус».
В статье освещаются некоторые аспекты противоречия общеустановленного порядка взыскания страховых взносов на обязательное социальное страхование принципу эффективности использования бюджетных средств. На основе проведенного формально-юридического и логического анализа законодательства предлагаются варианты их решения с использованием средств правового регулирования.
Ключевые слова: страховые взносы, Пенсионный фонд Российской Федерации, эффективность использования бюджетных средств, взыскание недоимки.
Recovery of insurance premiums to the Pension Fund of Russian Federation: need of the legal regulation improvement I. V. Sivakova, I. N. Sokolov
This article is devoted to some aspects of contradictions, existing between generally established order of collecting insurance premiums for obligatory social insurance and the principle of efficiency using budgetary funds. The legal and logical analysis of the actual legislation allowed formulate the most possible options of their solutions with using legal regulation.
Key words: insurance premiums, the Pension Fund of Russia Federation, efficiency using of budgetary funds, collecting shortage.
Одна из важнейших функций государства — предоставление гражданам социального, в частности, пенсионного обеспечения. Конституция Российской Федерации провозглашает право граждан на социальное обеспечение <1>. При этом ключевым условием реализации гражданами своего права является формирование государством стабильной материальной базы, которая бы гарантировала в течение длительного временного периода возможность исполнения социальных обязательств со стороны государства. Введенная с 2002 г. система обязательного пенсионного страхования предопределила принципиально новые источники финансирования пенсионных выплат — это страховые взносы, которые обязаны уплачивать страхователи, использующие в своей хозяйственной деятельности наемный труд либо самостоятельно обеспечивающие себя работой. С этого времени своевременность и полнота уплаты страховых взносов обусловливает возможность реализации гражданами своего права на пенсионное обеспечение. ——————————— <1> Статья 39 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
Между тем все правила бюджетного законодательства сохраняют свое действие в отношении новой системы финансирования пенсионного обеспечения. Статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет принцип эффективности использования бюджетных средств, суть которого в обязанности участников бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджетов использовать наименьший объем средств (экономность) и (или) достигать наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативность) <2>. Как справедливо отмечает исследователь О. В. Болтинова, «основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т. е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете» <3>. Эффективность расходования бюджетных средств является одним из ключевых требований при реализации государственных функций. Но, к сожалению, это не всегда соблюдается. ——————————— <2> Бюджетный кодекс РФ (в ред. на 8 мая 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2012. N 50 (ч. V). Ст. 6967. <3> Болтинова О. В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. N 7. С. 15.
Более чем двадцатилетняя правоприменительная практика Пенсионного фонда Российской Федерации, которому предоставлены основные рычаги администрирования в области финансовой базы пенсионного обеспечения <4>, свидетельствует о целом ряде проблем, возникающих в его деятельности. В основном они являются следствием пробелов и коллизий в законодательстве. Работники территориальных управлений Пенсионного Фонда России вынуждены выполнять нормативные предписания, которые не согласуются со сложившейся практикой управления средствами пенсионной системы, что в итоге препятствует эффективности этого управления. Между тем общественные отношения, складывающиеся по поводу и в связи с пенсионным обеспечением населения, крайне важны, поскольку являются залогом уверенности граждан в завтрашнем дне, с одной стороны, и социальной стабильности в государстве — с другой. Поэтому законодательство в этой сфере призвано идти «на шаг вперед», предвосхищая возможные проблемы. ——————————— <4> Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (в ред. от 5 авг. 2000 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180.
Одним из негативных факторов правового регулирования общественных отношений, возникающих между страхователями и Пенсионным фондом РФ по поводу исполнения обязанности по уплате страховых взносов на обязательное социальное страхование, является его высокая степень обобщения. Это не позволяет дифференцировать правонарушения, которые происходят в результате ненадлежащего исполнения указанной обязанности со стороны страхователей, с точки зрения их общественной значимости и пользы. Весь механизм принудительного взыскания недоимок, образовавшихся в результате неуплаты страховых взносов, настолько статичен, что процедура привлечения к ответственности инициируется в случае неуплаты как 1 рубля, так и 100000 рублей. Ввиду высокого риска технического сбоя в программном обеспечении, на котором в настоящее время построена вся система учета и контроля налоговых поступлений (в т. ч. и страховых взносов на обязательное социальное страхование), возникают ситуации, когда из-за недоимки в несколько копеек или рублей органы ПФР неоднократно направляют страхователям заказные письма с требованием погасить задолженность. На «мизерные» недоимки начисляются пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка РФ <5>. ——————————— <5> С 14 сентября 2012 г. ставка рефинансирования ЦБ РФ — 8,25% (см.: указание Банка России от 13 сентября 2012 г. N 2873-У «О размере ставки рефинансирования Банка России» // URL: http://www. cbr. ru/print. asp? file=/statistics/credit_statistics/refinancing_rates. htm).
Между тем очевидно, что себестоимость письменного извещения гораздо больше, чем «копеечная недоимка». Ведь сюда включаются стоимость конверта, бумаги, на которой печатаются извещения, чернил для принтера, почтовые услуги, которые должны быть оплачены, и пр. Не стоит забывать и о косвенных затратах — заработная плата работника, обслуживающего автоматизированную систему, печатающую извещения, и т. п. Наблюдается явно нерациональное расходование бюджетных средств Пенсионного фонда РФ: сумма недоимки и пеней в десятки раз меньше суммы, которая тратится на их взыскание. Председатель Счетной Палаты Российской Федерации С. В. Степашин определил ряд приоритетных областей, в которых следует сконцентрировать максимальные усилия по внедрению и развитию аудита эффективности. В их числе он назвал и такое направление, как аудит эффективности налоговых поступлений <6>. По нашему мнению, этот вид аудита следует трактовать расширительно, а именно распространить его и на правоотношения, возникающие в связи с уплатой страховых взносов на обязательное социальное страхование, и его основную часть — пенсионное страхование. Для этого необходимо законодательно восполнить пробелы в правовом регулировании порядка принудительного взыскания недоимки по страховым взносам. ——————————— <6> Степашин С. В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. С. 220 — 221.
Уплата страховых взносов в Пенсионный фонд РФ регламентируется Федеральным законом «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» <7>. Законодатель не устанавливает минимальную сумму недоимки, которую вправе взыскать ПФР. Статья 15 Закона регулирует порядок исчисления, сроки уплаты страховых взносов плательщиками страховых взносов, производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам. Оговаривается, что сумма страховых взносов определяется в полных рублях. Для плательщиков, не производящих выплат и иных вознаграждений физическим лицам, размер взносов определяется ст. 14 Закона, которая не ограничивает взносы полными рублями. Отсюда и появляются «копеечные» недоимки и пени. ——————————— <7> Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (ред. от 25 дек. 2012 г.) // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.
Требования Пенсионного Фонда формально не противоречат Федеральному закону от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ, однако явно не соотносятся с принципом рациональности расходования средств Пенсионного фонда, установленным нормой п. 3 Положения «О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)» и принципом эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ). Налицо явная юридическая коллизия: существующая процедура уплаты недоимок по страховым взносам противоречит принципу рациональности, а следовательно, не соотносится и с принципом эффективности использования бюджетных средств. «Рациональность» — оценочное понятие, в законодательстве мы не сможем найти легальную дефиницию, однако данное понятие разработано в доктрине. Чаще всего рациональность трактуется как «соответствие законам разума — законам логики, методологическим нормам и правилам». Иногда под рациональностью понимают целесообразность <8>. Уплата страховых взносов должна пополнять бюджет Пенсионного фонда. Но практика взыскания многочисленных «копеечных» недоимок свидетельствует об обратном: средства Пенсионного фонда при этом расходуются. Очевидно, что формулировки Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ нуждаются в корректировке. ——————————— <8> Ивин А. А., Никифоров А. Л. Словарь по логике. М.: Туманит; ВЛАДОС, 1997.
Еще в 2009 — 2010 гг. активно обсуждалась аналогичная проблема, связанная с взысканием незначительных сумм налогов, сборов, штрафов и пеней с физических лиц в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Пленум Верховного суда РФ выступил за введение внесудебного порядка взыскания налоговых недоимок путем обращения взыскания на имущество налогоплательщиков <9>. Эта инициатива была подвергнута критике за нарушение принципа неприкосновенности частной собственности. Но при условии обеспечения возможности судебного оспаривания таких взысканий предложение Верховного Суда РФ может стать вполне рациональным решением проблемы массовых налоговых взысканий на современном этапе. ——————————— <9> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 11 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» // URL: http://krapivinsky. kmr. sudrf. ru/modules. php? name=press_dep&op;=1&did;=25.
Кроме того, достаточно эффективными представляются трехсторонние соглашения (кредитная организация — ПФР — плательщик), в которых будет обговариваться возможность автоматического списания «копеечных недоимок» с расчетных счетов страхователей в кредитных организациях. Для внедрения данной правовой конструкции достаточно введения в Федеральный закон N 212-ФЗ статьи, которая диспозитивно закрепляла бы возможность заключения подобных соглашений. Однако следует учитывать, что договорные отношения в публичных отношениях — весьма спорная юридическая конструкция, в рамках которой сложно обеспечить реальное, а не формально-юридическое равенство сторон. Поэтому дополнительно необходимо разработать и нормативно закрепить действенный механизм, уравновешивающий права и законные интересы всех сторон соглашения. Д. А. Медведев предложил вариант «накопления» недоимок, штрафов и пеней до минимальной суммы в 1500 рублей, после чего допускался судебный порядок взыскания <10>. Именно эта позиция нашла поддержку в Государственной Думе РФ и была выражена в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 229-ФЗ, который внес соответствующие изменения в Налоговый кодекс РФ <11>. В дальнейшем эта норма получила развитие. В частности, Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» минимальная сумма для взыскания налоговых недоимок была увеличена до 3000 рублей <12>. Вариант «накопления», нашедший позитивную практику применения в рамках налоговых правоотношений, вполне приемлем и для правоотношений обязательного социального страхования. Можно привести по сути такую же схему — накопление недоимки до определенной суммы (тех же 3000 рублей), а затем взыскание через суд. В таком случае будут учтены интересы и аппарата ПФР, и страхователей, и застрахованных лиц. Взносы в итоге перечисляются в полном объеме, в то же время ПФР не тратит миллионы на письменные требования. ——————————— <10> Законопроект N 387757-5 «О внесении изменений в статью 48 части первой Налогового кодекса Российской Федерации и статью 122 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Инициатор — Президент РФ // URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=PRJ;n=79149. <11> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4198. <12> Федеральный закон от 4 марта 2013 г. N 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 9. Ст. 872.
Обсуждались и другие варианты решения рассматриваемой проблемы. Так, Р. Бевзенко, начальник Управления законодательства Высшего Арбитражного Суда РФ, высказал убедительное мнение: «Без ужесточения процедуры извещения о налоговом требовании такие поправки невозможны… сейчас инспекциям достаточно отправить письмо, не проследив, ознакомился ли с ним налогоплательщик» <13>. Депутат ГД РФ П. Крашенинников предлагал ввести санкции для инспекторов, приславших гражданам ошибочное требование <14>. Идея введения ответственности должностных лиц представляется вполне уместной, т. к. нерациональное расходование средств ПФР влечет значительный ущерб федеральному бюджету и поэтому должно предотвращаться законодательными санкциями — от персональной материальной ответственности до увольнения. Более того, учитывая особую значимость общественных отношений по социальному обеспечению, можно поставить вопрос и о введении административных штрафов в случае причинения крупного ущерба или неоднократности деяния. Все эти санкции могут составить отдельный вид ответственности — бюджетно-правовую, о которой все чаще высказываются исследователи <15>. ——————————— <13> Президент РФ поддержал введение закона о взыскании с граждан недоимок без суда // URL: http://www. amic. ru/news/?news_id=122728. <14> Там же. <15> Маркелов Ф. В. Ответственное использование бюджетных средств как позитивная составляющая бюджетно-правовой ответственности // Финансовое право. 2006. N 4. С. 19.
Определенно снизить расходы на взыскание страховых взносов поможет также придание юридической силы «письменного извещения» информации, размещенной на официальном сайте ПФР или направленной в виде электронного сообщения, заверенного электронно-цифровой подписью. Это вполне соответствовало бы набирающей в последнее время силу общей тенденции становления государственных услуг на базу современных компьютерных технологий. Категории плательщиков страховых взносов необходимо уравнять в плане обязанности по уплате взносов в полных рублях, чтобы исключить возможность появления «копеечных недоимок». Для этого необходимы соответствующие изменения в Федеральный закон N 212-ФЗ. Существенный шаг в этом направлении уже сделало Министерство труда и социальной защиты РФ в письме от 14 февраля 2013 г. N 17-4/264 <16>. В нем излагается официальная позиция Министерства по поводу того, что действия территориальных отделений ПФР в части направления плательщику страховых взносов требования об уплате недоимки по страховым взносам, образовавшейся за счет правил округления сумм страховых взносов, уплаченных в срок в соответствующие государственные внебюджетные фонды, признаются неправомерными. ——————————— <16> Письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 14 февраля 2013 г. N 17-4/264 // URL: http://www.26-2.ru/edoc? modId=97&docId;=43508.
Таким образом, очевидно, что правовое регулирование отношений, которые складываются в процессе исполнения обязанности по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд и другие государственные внебюджетные фонды, нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих на практике. Неэффективность использования бюджетных средств при взыскании небольших сумм недоимок по страховым взносам на обязательное социальное страхование — лишь одна из них. Полагаем, что решения данной проблемы можно добиться как ограничительными нормами (утверждение минимальной суммы недоимки, которая может взыскиваться в принудительном порядке, введение единого порядка расчета и уплаты недоимки в полных рублях), так и контрольно-принудительными (законодательное оформление процедуры аудита эффективности использования бюджетных средств государственными внебюджетными фондами, установление дополнительных мер ответственности за правонарушения, связанные с нерациональным расходованием бюджета).
Список литературы
1. Болтинова О. В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. N 7. 2. Бюджетный кодекс РФ (в ред. на 8 мая 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2012. N 50 (ч. V). Ст. 6967. 3. Законопроект N 387757-5 «О внесении изменений в статью 48 части первой Налогового кодекса Российской Федерации и статью 122 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;ase=PRJ;n=79149. 4. Ивин А. А., Никифоров А. Л. Словарь по логике. М.: Туманит; ВЛАДОС, 1997. 5. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445. 6. Маркелов Ф. В. Ответственное использование бюджетных средств как позитивная составляющая бюджетно-правовой ответственности // Финансовое право. 2006. N 4. 7. Письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 14 февраля 2013 г. N 17-4/264 // URL: http://www.26-2.ru/edoc? modId=97&docId;=43508. 8. Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (в ред. от 5 августа 2000 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180. 9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 11 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» // URL: http://krapivinsky. kmr. sudrf. ru/modules. php? name=press_dep&op;=1&did;=25. 10. Президент РФ поддержал введение закона о взыскании с граждан недоимок без суда // URL: http://www. amic. ru/news/?news_id=122728. 11. Степашин С. В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. 12. Указание Банка России от 13 сентября 2012 г. N 2873-У «О размере ставки рефинансирования Банка России» // URL: http://www. cbr. ru/print. asp? file=/statistics/credit_statistics/refinancing_rates. htm. 13. Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (ред. от 25 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738. 14. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4198. 15. Федеральный закон от 4 марта 2013 г. N 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 9. Ст. 872.
