(Шафигуллин Э. Н.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 1)
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ ПЕНСИОННОЕ СТРАХОВАНИЕ <*>
Э. Н. ШАФИГУЛЛИН
——————————— <*> Shafigullin E’.N. Legal nature of insurance contributions on obligatory pension insurance.
Шафигуллин Эдуард Николаевич, аспирант, преподаватель кафедры предпринимательского и коммерческого права Бугульминского филиала Института экономики, управления и права (г. Казань).
Работа посвящена исследованию правовой природы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование через сравнение их с налоговыми, неналоговыми доходами и безвозмездными поступлениями. Автором предлагается новое определение страхового взноса на обязательное пенсионное страхование и внесение изменений в соответствующие нормативно-правовые акты.
Ключевые слова: Пенсионный фонд РФ, пенсионное страхование, страховые взносы, налоги, единый социальный налог.
The present article is devoted research of the legal nature of insurance payments on obligatory pension insurance through their comparison with tax, not tax incomes and gratuitous receipts. On the basis of it the author new definition of an insurance payment on obligatory pension insurance and modification of corresponding regulatory legal acts is offered.
Key words: the Pension fund of the Russian Federation, pension insurance, insurance payments, taxes, the uniform social tax.
Правовая природа страховых взносов в Пенсионный фонд РФ может быть выявлена в сравнении с налоговыми и неналоговыми доходами. Являются ли страховые взносы налогами? Согласно Федеральному закону «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» <1> страховые взносы на обязательное пенсионное страхование — это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. ——————————— <1> Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. от 16 октября 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4832; 2010. N 42. Ст. 5294.
Согласно ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации <2> (далее — НК РФ) под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. ——————————— <2> Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1; Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (с изм. от 29 ноября 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824; 2010. N 49. Ст. 6420.
Исходя из вышеприведенных определений, налог и страховой взнос имеют общие признаки. Во-первых, налог и страховой взнос — обязательные платежи. Налог устанавливается государством в одностороннем порядке, без заключения договора с налогоплательщиком, и взыскивается в случае уклонения от его уплаты в принудительном порядке. Уплата налогов является важнейшей конституционной обязанностью каждого гражданина. Следовательно, налогоплательщик не имеет права отказаться от выполнения налоговой обязанности <3>. В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации отмечается, что требования налоговых органов и налоговые обязательства налогоплательщика следуют не из договора, а из закона <4>. ——————————— <3> Крохина Ю. А. Налоговое право России: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2008. С. 30; Галкин А. В. Некоторые правовые аспекты механизма взыскания налоговой задолженности // Финансовое право. 2009. N 3. С. 8. <4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 197; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1998 г. N 190-О «По жалобе ТОО «Агроинвест-КБМ» на нарушение конституционных прав граждан частью второй статьи 4 Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» и пунктом 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. N 2; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 января 2002 г. N 126-О «По запросу Подольского городского суда Московской области о проверке конституционности части второй статьи 31 Федерального закона «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» (текст Определения официально опубликован не был) // СПС «Гарант», версия от 7 ноября 2009 г.
Отношения в сфере обязательного социального страхования также строятся на началах обязательности и лишены какой-либо диспозитивности. Так, страхователь не может отклониться от модели поведения, установленной законом, в частности выбрать страховщика, повлиять на определение страхового случая, размер страховых взносов, порядок их уплаты и т. д. <5>. Плательщики взносов в соответствии с п. 2 ст. 14 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» обязаны своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда РФ. Для лиц, названных в качестве плательщиков, не предусмотрена возможность выбора поведения — платить или не платить — в зависимости от ответных действий государства по назначению пенсий застрахованным работникам. ——————————— <5> Карасева М. В. Финансовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 464.
Во-вторых, налог и страховой взнос объединяет возможность принудительного способа изъятия. Если налогоплательщик или страхователь уклоняются от их уплаты или уплачивают его не в полном объеме, более того — отказываются платить вообще, то сумма налога или страхового взноса взимается государством с налогоплательщика или страхователя принудительно <6>. ——————————— <6> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 г. N 22-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования» и от 14 октября 1996 года N 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 30. Ст. 3800.
В-третьих, изъятие как налога, так и страхового взноса производится на основе законодательно закрепленной формы и порядка поступления. Фискальный суверенитет государства применительно к налоговой системе, включающей в себя подсистему налогообложения и подсистему налогового администрирования <7>, реализуется в правах государства самостоятельно и в полном объеме принимать решения по определению доходных источников государства, о взимании налогов, определять объекты налогообложения, круг налогоплательщиков, правовые механизмы мер государственного принуждения, обеспечивающие своевременное поступление налогов в казну государства и т. п. независимо от воли плательщиков или иных субъектов права <8>. ——————————— <7> См.: Черник Д. Г. Налоги и налогообложение. М., 2006. С. 95 — 96; Майбуров И. А. Теория и история налогообложения. М., 2007. С. 301; Миляков Н. В. Налоги и налогообложение: Учебник. М., 2008. С. 50; Аронов А. В., Кашин В. А. Налоговая политика и налоговое администрирование. М., 2006. С. 111; и др. <8> См.: Орлов М. Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета государства // Финансовое право. 2006. N 2. С. 18 — 23.
В ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» <9> определено, что отношения, связанные с установлением и уплатой платежей на обязательное социальное страхование, контроль за их уплатой, обжалование действий (бездействия) должностных лиц, привлечение к ответственности виновных лиц регулируются данным федеральным законом, федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Так, в ст. 2 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» указывалось, что правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, если иное не предусмотрено настоящим законом. То есть на практике именно этот закон регулировал уплату и начисление пенсионных взносов, исключая почти весь порядок взыскания недоимки и пеней, относительно которого применялся НК РФ. Теперь порядок исчисления, уплаты и контроля за страховыми взносами в Пенсионный фонд РФ будет регулироваться Федеральным законом «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» <10>. ——————————— <9> Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. от 29 ноября 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3686; 2010. N 49. Ст. 6409. <10> Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (с изм. от 29 ноября 2010 г.) // Российская газета. 28.07.2009. N 4961; 03.12.2010. N 274.
Помимо единого социального налога в соответствии с п. 1 ст. 25 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» налоговая служба контролировала правильность исчисления и уплату страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Теперь она будет отстранена от какого-либо контроля за начислением и уплатой страховых взносов. Эта обязанность возложена на Пенсионный фонд РФ. В то же время, несмотря на некоторые одинаковые признаки, налог и страховой взнос отграничиваются друг от друга по следующим юридическим характеристикам. Во-первых, уплата налога обусловлена публичным фактором. Он выражается в том, что за счет уплаты налогов прежде всего происходит содержание государства как огромного административного аппарата со всеми его потребностями <11>. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П, налог — это необходимое условие существования государства. Таким образом, целью уплаты налогов является финансовое обеспечение деятельности государства (муниципальных образований). Поскольку в отличие от страховых взносов налоги служат инструментом улучшения благосостояния государства, поэтому собранные налоги образуют обезличенную массу денежных средств, расходуемую на нужды государства. На это указывает и Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1997 г. N 16-П: налог взимается «с целью обеспечения расходов публичной власти» <12>. ——————————— <11> Батяева А. Р. Неналоговые доходы и их роль в бюджетной политике государства // Финансовое право. 2005. N 1. С. 15 — 16. <12> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1997 г. N 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11 (1) Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 46. Ст. 5339.
В то же время страховые взносы работодателей в Пенсионный фонд РФ — это обязательная составная часть расходов по найму рабочей силы. Они являются материальной гарантией государственного пенсионного обеспечения для граждан, когда они, как правило, лишены возможности иметь заработок (доход) или утрачивают ее в силу возраста, состояния здоровья и в других случаях, которые рассматриваются в качестве страховых рисков и выступают основаниями государственного пенсионного обеспечения. Однако уплатой страховых взносов обеспечиваются не только частные интересы застрахованных, но и публичные интересы, связанные с реализацией принципа социальной солидарности поколений. Для граждан — плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации этот платеж с целью финансирования трудовых пенсий является прямым и обязательным вычетом из их заработка (дохода) <13>. ——————————— <13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 10. Ст. 1242.
Указанный целевой характер страховых взносов закреплен в законе: средства Пенсионного фонда РФ, формируемые за счет страховых взносов, могут расходоваться только для выплат трудовых пенсий. Страховые взносы, в отличие от налогов, не обезличиваются, так как они подлежат учету на индивидуальных лицевых счетах каждого застрахованного лица с целью последующей выплаты пенсии. Таким образом, согласно действующему законодательству страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации представляют собой установленные законом особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных для обеспечения частных и публичных интересов по государственному пенсионному страхованию. Во-вторых, уплата налога не приводит к возникновению корреспондирующей обязанности государства оказать налогоплательщику встречную услугу, совершить в его пользу какие-либо действия и т. п. Налогообложение отличается безвозвратностью. Возврат налога возможен в случае его переплаты или реализации законом установленной нормы о предоставлении соответствующей налоговой льготы. Таким образом, налог носит безусловный характер, означающий, что его уплата не связана ни с какими встречными действиями, привилегиями со стороны государства. В отличие от налога, платежи которого не имеют адресной основы, характеризуются индивидуальной безвозмездностью, безвозвратностью и не персонифицируются при поступлении в бюджет, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование отвечают признакам возмездности и возвратности, поскольку при поступлении в бюджет Пенсионного фонда РФ персонифицируются в разрезе каждого застрахованного лица и учитываются на индивидуальных лицевых счетах, открытых каждому застрахованному лицу в органах Пенсионного фонда РФ, причем учтенные на индивидуальном лицевом счете страховые взносы формируют страховое обеспечение, которое выплачивается застрахованному лицу при наступлении страхового случая: при достижении пенсионного возраста, наступлении инвалидности, потере кормильца, а величина выплат будущей пенсии напрямую зависит от суммы накопленных на индивидуальном лицевом счете страховых взносов, которые за период его трудовой деятельности уплачивались страхователями. Однако законодатель не дает ответа на вопрос, какое встречное удовлетворение получает работодатель, уплачивая возмездный платеж. Более того, совершенно очевидно, что для работодателя страховые взносы возмездными не являются, так как фактически осуществляются в пользу третьих лиц (работников). В-третьих, налог и страховой взнос отличаются друг от друга выполняемыми функциями. Закрепленная ст. 8 НК РФ фискальная функция налога означает, что налоги собираются в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Основной же функцией страховых взносов является обеспечительная функция, сущность которой заключается в том, что уплата страховых взносов способствует формированию страхового обеспечения граждан. Таким образом, подводя некоторые итоги, приходится констатировать, что названные отличительные признаки налогов и страховых взносов обусловливают их разное целевое предназначение и различную социально-правовую природу и не позволяют рассматривать страховой взнос на обязательное пенсионное страхование как налоговый платеж, характеризующийся признаками индивидуальной безвозмездности и безвозвратности. В противоположность страховому взносу, налог не имеет индивидуальной привязки; при поступлении в бюджет смешивается с другими денежными средствами и обезличивается; не дожидаясь какого-либо специально оговоренного случая, постоянно и непрерывно вливается обратно в экономику страны в виде государственных и муниципальных расходов; при этом напрямую налогоплательщику обратно не выплачивается. Единство структуры также не подразумевает обязательное единство природы платежей. Обладая идентичными структурами, построенными на основе универсального перечня элементов, страховой взнос и налог тем не менее сохраняют свои отличительные признаки и различаются по критериям строгой персонификации уплачиваемых средств, постоянного накопления взносов и последующей их индивидуальной возвратности в строго установленных законом случаях. Поэтому, несмотря на идентичность моделей, страховой взнос на обязательное пенсионное страхование не может рассматриваться в качестве налогового платежа и не является составной частью налоговой системы. Не нашлось места для страховых взносов и в перечне неналоговых доходов. Следовательно, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, не являясь налогами, не являются и неналоговыми доходами ввиду их особой правовой природы. Так, страховые взносы на пенсионное страхование как обязательные платежи подлежат зачислению исключительно в бюджет Пенсионного фонда РФ, являющимся государственным внебюджетным фондом. Неналоговые доходы поступают как в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, так и в бюджеты государственных внебюджетных фондов <14>. Следовательно, можно говорить о строго целевой природе страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и многоцелевой природе неналоговых платежей. ——————————— <14> Сергеев А. А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 1. С. 40 — 41.
Кроме того, в отличие от страховых взносов, имеющих исключительно страховую природу возникновения, не зависящую от вида страхового взноса, правовая природа возникновения неналоговых платежей весьма разнообразна и зависит от вида неналогового платежа. Возникновение обязанности уплаты неналогового платежа в некоторых случаях основана на несвойственной страховому взносу свободе выбора. Таким образом, уплата неналогового платежа — это право, поскольку, отказавшись от его уплаты, плательщик лишается тех благ, которые рассчитывал получить. Отношения в сфере обязательного пенсионного страхования, повторим, строятся на началах обязательности и лишены какой-либо диспозитивности. К безвозмездным поступлениям относятся: дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Как видим, перечень безвозмездных поступлений также не содержит упоминания о страховых взносах. Таким образом, одним из не решенных сегодня вопросов законодательного регулирования финансовой базы системы обязательного социального страхования является определение и четкое законодательное установление статуса страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, в частности в Пенсионный фонд РФ. Эта проблема не носит чисто теоретического характера, ибо придание страховым взносам статуса налогов составило бы объективную правовую основу для принятия в дальнейшем соответствующих решений в отношении государственных социальных внебюджетных фондов <15>. ——————————— <15> Капкаева Н. З., Журкина Н. С. Государственные целевые бюджетные и внебюджетные фонды: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. Казань: Изд-во КГФЭИ, 2006. С. 24 — 25.
Исходя из проведенного исследования таких правовых категорий, как «налог», «неналоговые платежи», «безвозмездные поступления» и «страховой взнос», предлагается следующее определение страхового взноса на обязательное пенсионное страхование. Страховой взнос на обязательное пенсионное страхование — это обязательный индивидуально возмездный в отношении застрахованного лица платеж, уплачиваемый страхователем в бюджет Пенсионного фонда РФ, персональным целевым назначением которого является обеспечение права застрахованного лица на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию при наступлении страхового случая (при достижении пенсионного возраста, наступлении инвалидности, потере кормильца) в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете, и неуплата которого влечет принудительное взыскание исчисленных платежей Пенсионным фондом РФ. Исходя из вышеизложенного, предлагается внести изменения в ст. 3 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» в части определения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.
