(Гуреев В. А.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2011, N 5)
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ДОГОВОРОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФССП РОССИИ
В. А. ГУРЕЕВ
Гуреев Владимир Александрович, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Минюста России.
Статья посвящена роли процессуального организационного договора в регулировании отношений, возникающих в рамках деятельности ФССП России по направлению исполнительного производства. В настоящее время отечественное законодательство не позволяет эффективно использовать процессуальные организационные договоры в механизме принудительного исполнения юрисдикционных актов. Автор исследует данный институт и перспективы его применения в исполнительном производстве.
Procedural organizing contracts at the activity of the Federal Bailiffs Service: problems of application V. A. Gureev
Gureev Vladimir Aleksandrovitch, candidate of laws, head of Ushers service and enforcement proceedings department in the Russian law academy under the Ministry of Justice of the Russian Federation.
This article is about provisional method of regulation at enforcement law and prospect usage of procedure contracts in it. There is no effective opportunities to apply any procedure contracts in the area of enforcement for today. Author try to review this institute and suggest some manners of alteration situation.
Несмотря на декларируемые элементы диспозитивности процедуры исполнения актов юрисдикционных органов, со всей очевидностью можно констатировать, что совершаемые сегодня судебным приставом-исполнителем действия преимущественно связываются с принуждением должника к исполнению возложенной на него в установленном законом порядке обязанности, не предполагая, по сути, какого-либо диалога между взыскателем и должником, а также между ними и судебным приставом-исполнителем. Все это создает предпосылки для конфликтной ситуации, которая, на наш взгляд, и является одной из серьезнейших причин недостаточной эффективности деятельности Службы по направлению исполнительного производства. Отсутствие административно-правовых мер, преследующих цель снижения конфликта в указанной сфере деятельности, приводит к весьма низкому в России уровню добровольного исполнения исполнительных документов, а также нашедшим широкое применение на практике способам «увода» имущества из-под обращения на него взыскания. Обновление в 2007 г. законодательства об исполнительном производстве не привело к изменению задач описываемой сферы деятельности. Как прежде, так и сейчас основной из них является правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в некоторых случаях — и иных документов <1>. Реализация столь масштабной и ответственной задачи обеспечивается посредством правового регулирования. Последнее, исходя из общей теории права, осуществляется тремя способами: позитивным обязыванием (предписанием), дозволением и запрещением <2>. Не вдаваясь в рамках настоящей статьи в полемику относительно отраслевой принадлежности исполнительного производства, отметим лишь то обстоятельство, что в современной доктрине практически единодушно рассматриваемая сфера признается в качестве публично-правовой, а это, в свою очередь, предопределяет преимущественное применение к ней разрешительного типа правового регулирования, в основе которого лежат предписания и запреты <3>. В то же время было бы явным упущением игнорировать в публичном праве позитивное значение дозволений, представляющих собой в самом общем их виде наделение лица возможностью осуществления своих собственных активных действий. Так, судопроизводственный принцип диспозитивности <4> находит свое воплощение и в исполнительном производстве, в частности, применительно к: 1) праву взыскателя на отказ от получения вещи, изъятой у должника (п. 3 ч. 1 ст. 43), отказ взыскателя от взыскания (п. 2 ч. 2 ст. 43), отказ взыскателя оставить за собой имущество должника, нереализованное при исполнении исполнительного документа (п. 5 ч. 1 ст. 46); 2) праву сторон до окончания исполнительного производства заключить мировое соглашение (ст. 50); 3) праву должника указать имущество, на которое он просит обратить взыскание в первую очередь (ч. 5 ст. 69) <5>, и др. ——————————— <1> Речь, в частности, идет о принудительном исполнении нотариально удостоверенных соглашений об уплате алиментов (п. 3 ч. 1 ст. 12 ФЗ от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849). <2> См.: Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд. М., 2008. С. 217. <3> Основным содержанием рассматриваемого типа выступает принцип допустимости совершения только тех действий, которые прямо разрешены законом (см.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 219). —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданский процесс» (под ред. М. К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации — Городец, 2007 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <4> Принцип диспозитивности традиционно относится к числу функциональных принципов гражданского процесса (см.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2003. С. 77 — 78). <5> Необходимо учитывать, что окончательно очередность обращения взыскания на имущество должника тем не менее определяется судебным приставом-исполнителем.
Как известно, договор, будучи универсальной правовой конструкцией регламентации общественных отношений, проистекает именно из такого дозволительного (диспозитивного) способа правового регулирования, что сразу же порождает вопрос о том, возможно ли его использование при регулировании отношений, складывающихся в процессе принудительного исполнения <6>. Ответ на него, думается, лежит в плоскости исследования принципиальной возможности урегулирования процессуальных отношений договором, в том числе и организационным. ——————————— <6> О процессуальной природе складывающихся в процессе принудительного исполнения отношений см. подробнее: Гуреев В. А., Гущин В. В. Исполнительное производство: Учебник. М., 2009. С. 11 — 15.
В последнее время в отечественной юриспруденции активизировался интерес к заключаемым в публичной сфере договорам, подтверждением чему служат появляющиеся в периодических изданиях статьи по данной проблематике <7>. При этом, как правильно замечает Н. Г. Елисеев, комплексного исследования теории договора в России не предпринималось <8>, и это обстоятельство в известной степени осложняет задачу, стоящую перед автором настоящей статьи. ——————————— <7> См.: Рожкова М. А. Материальные и процессуальные соглашения, поименованные в Арбитражном процессуальном кодексе РФ // Хозяйство и право. 2004. N 1. С. 75 — 85; Елисеев Н. Допустимость процессуальных договоров в российском и зарубежном праве // Хозяйство и право. 2007. N 8. С. 49 — 60. <8> См.: Елисеев Н. Г. Указ. соч. С. 50.
Существующие же исследования не всегда способствуют уяснению сущности процессуального организационного договора. Так, М. А. Рожкова, обращаясь к теории процессуального договора, отмечает, что они «призваны обеспечить реализацию задач судопроизводства» <9>. Иными словами, автор распространяет сферу применения процессуальных договоров лишь на судебный процесс, что, однако, представляется не вполне точным, поскольку процессуальные правоотношения могут складываться не только в рамках судопроизводства, но и на этапах как предшествующих судебному разбирательству, так и после вынесения юрисдикционного акта. Отсюда, как представляется, вытекает потенциальная возможность заключения процессуального организационного договора как на досудебной стадии <10>, так и в рамках исполнительного производства. ——————————— <9> Рожкова М. А. Ординарные сделки и сделки, направленные на защиту прав // Сделки: проблемы теории и практики. М., 2008. С. 441. <10> Примером таких договоров могут служить так называемые постделиктные договоры. Подробнее см.: Бахрах Д. Н. Постделиктный договор как разновидность публичного договора // Современное право. 2007. N 3.
Более того, Закон об исполнительном производстве, как выше уже отмечалось, предусматривает возможность заключения мирового соглашения и, в случае его утверждения судом, — прекращения исполнительного производства (п. 3 ч. 2 ст. 43). Таким образом, стороны посредством своего соглашения могут полностью исключить полномочия органа принудительного исполнения и прекратить тем самым процесс исполнительного производства. А раз так, то почему законодательно не может быть предусмотрено и право сторон на частичное изменение порядка и оптимизацию исполнительного производства, т. е. изменение организационных аспектов исполнения? Значимость данного вывода обусловливается тем, что организационный договор, понимаемый нами именно в этом смысле, является важным правовым институтом, позволяющим субъектам создавать для себя условия, более удобные по сравнению с нормативно определенными. В то же время применение названных договоров в рамках исполнительного производства способно привести и к злоупотреблениям, что, безусловно, следует учитывать при их дальнейшем анализе. Действующее законодательство об исполнительном производстве, в отличие, к примеру, от гражданского (арбитражного) процессуального, не содержит указаний на возможность заключения каких-либо процессуальных соглашений организационного характера. Пожалуй, единственным исключением выступают лишь правила о мировом соглашении (ст. 50 Закона об исполнительном производстве). Однако, по вполне справедливому замечанию М. А. Гурвича, мировое соглашение является «не процессуальным договором, а юридическим составом более сложным, в который входят договор в смысле сделки гражданского права и ряд элементов процессуального значения» <11>. Таким образом, мировое соглашение обладает двойственной правовой природой, сочетая в себе черты материального (гражданско-правового) — мировой сделки и процессуального, организационного — устанавливающего общий порядок исполнения обязанности. ——————————— <11> Советский гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. А. Гурвича. М., 1975. С. 125.
Взаимосвязанным является и вопрос о возможности заключения на стадии исполнительного производства соглашений в соответствии со ст. 190 АПК РФ. Речь идет о предусмотренной возможности примирения сторон по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. При этом законодатель прямо не называет данное соглашение в качестве мирового, но распространяет на него правила гл. 15 АПК «Примирительные процедуры. Мировое соглашение». Заключение отдельного соглашения в письменной форме и необходимость его утверждения судом также предопределяют его двойственную правовую природу. Наряду с этим ст. 50 Закона об исполнительном производстве предусматривает право на заключение сторонами исполнительного производства именно мирового соглашения. В то же время с учетом отсутствия как таковых качественных различий между мировым соглашением и соглашением, заключаемым в соответствии со ст. 190 АПК РФ, и обращая внимание на правовую позицию ВАС РФ <12>, подтвердившего применение к подобным соглашениям норм о мировом соглашении, на наш взгляд, имеются все основания для применения аналогии закона в данном случае и наделения сторон правом заключения подобного рода соглашений в рамках исполнительного производства. Косвенно это подтверждает и сама ст. 190 АПК РФ, которая, отсылая к гл. 15 одноименного нормативного правового акта, тем самым распространяет на подобные соглашения ч. 1 ст. 139 АПК РФ, устанавливающую правило о том, что мировое соглашение может быть заключено сторонами на любой стадии арбитражного процесса и при исполнении судебного акта. Любопытно, однако, что гражданское процессуальное законодательство не содержит схожей нормы относительно возможности примирения сторон по делам, возникающим из публичных правоотношений, подведомственных судам общей юрисдикции. ——————————— <12> Пункт 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2. Кроме того, в данном Постановлении Пленум ВАС РФ отметил, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.
Обращаясь же непосредственно к возможности заключения процессуального организационного договора в рассматриваемой сфере, приходится констатировать тот факт, что Закон об исполнительном производстве содержит в основном лишь императивные предписания, препятствующие изменению его положений соглашением сторон. Сложившаяся ситуация нуждается в коренном переосмыслении, так как предоставление сторонам возможности изменить, предположим, срок для добровольного исполнения исполнительного документа и адаптировать тем самым норму права применительно к их конкретному случаю, позволит даже на стадии возбужденного исполнительного производства в очередной раз прибегнуть к методу бесконфликтного урегулирования существующей задолженности и путем компромисса выбрать оптимальную модель принудительного исполнения. Следует учитывать, что в конечном счете это способно повысить эффективность исполнения юрисдикционных актов ФССП России. Предоставление подобной возможности сторонам укрепит диспозитивные начала исполнительного производства, что в целом отвечает и общеевропейской тенденции. К примеру, в законодательстве об исполнительном производстве Финляндии существует возможность заключения сторонами соглашения об ограниченном принудительном исполнении. В этом случае принудительное исполнение ограничивается обращением взыскания на заработную плату, иные доходы, пенсию или же арестом прибыли, дебиторской задолженности либо ценностей, которые могут быть переданы кредитору, без обращения взыскания на иное, в частности недвижимое, имущество <13>. ——————————— <13> См.: Aapo Surakka. Access to Finnish Law. Porvoo, 2005. P. 237 — 238.
Наряду с изменением подхода к определению срока для добровольного исполнения исполнительных документов, по общему правилу целесообразным является предоставление также сторонам возможности изменения сроков отложения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Отсутствуют, на наш взгляд, и объективные причины для установления запрета на заключение соглашений о распределении расходов по совершению исполнительных действий. Кстати, допустимость аналогичных соглашений применительно к судебному разбирательству в настоящее время установлена ч. 4 ст. 110 АПК РФ. Расходами по совершению исполнительных действий являются денежные средства федерального бюджета, взыскателя и иных лиц, участвующих в исполнительном производстве, затраченные на организацию и проведение исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения (ч. 1 ст. 116 Закона об исполнительном производстве) <14>. Причем указанные расходы возмещаются федеральному бюджету, взыскателю и лицам, понесшим расходы, за счет должника (ч. 1 ст. 117 Закона об исполнительном производстве). В том случае, когда на должника возлагается обязанность возмещения расходов взыскателя, вполне возможным является допустить заключение соглашения о распределении между ними расходов, являющегося по своей правовой природе разновидностью процессуального организационного договора. Разумеется, те расходы, которые были понесены федеральным бюджетом, должны возмещаться в соответствии с установленными нормами действующего законодательства. ——————————— <14> К расходам по совершению исполнительных действий относятся денежные средства, затраченные на: 1) перевозку, хранение и реализацию имущества должника; 2) вознаграждение за работу переводчиков, специалистов и иных лиц, привлеченных в установленном порядке к организации и проведению исполнительных действий, и компенсацию понесенных ими, а также понятыми расходов; 3) перевод (пересылку) взыскателю денежных средств; 4) розыск должника, его имущества, розыск ребенка; 5) проведение государственной регистрации прав должника; 6) совершение других необходимых действий в процессе исполнения исполнительного документа (ч. 2 ст. 116 Закона об исполнительном производстве).
Соответственно излишняя императивность в регулировании вопросов исполнения актов юрисдикционных органов зачастую служит катализирующим фактором в развитии конфликта. Отсутствие так называемой мобильности правового регулирования в ситуациях, при которых не происходит какого-либо нарушения прав третьих лиц, приводит к невозможности адаптации установленного правила поведения к конкретной жизненной ситуации, возможностям и потребностям индивида и, как следствие, неудовлетворенности сторон исполнительного производства существующей моделью воздействия права на складывающиеся между ними общественные отношения. Сказанное приобретает особую актуальность в контексте социально значимых сфер правовой действительности, к числу которых, без сомнения, относится и исполнение актов юрисдикционных органов Федеральной службой судебных приставов.
Библиографический список
1. Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд. М., 2008. 2. Бахрах Д. Н. Постделиктный договор как разновидность публичного договора // Современное право. 2007. N 3. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданский процесс» (под ред. М. К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации — Городец, 2007 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— 3. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2003. 4. Гуреев В. А., Гущин В. В. Исполнительное производство: Учебник. М., 2009. 5. Елисеев Н. Г. Допустимость процессуальных договоров в российском и зарубежном праве // Хозяйство и право. 2007. N 8. 6. Рожкова М. А. Ординарные сделки и сделки, направленные на защиту прав // Сделки: проблемы теории и практики. М., 2008. 7. Рожкова М. А. Материальные и процессуальные соглашения, поименованные в Арбитражном процессуальном кодексе РФ // Хозяйство и право. 2004. N 1. 8. Советский гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. А. Гурвича. М., 1975. 9. Aapo Surakka. Access to Finnish Law. Porvoo, 2005.
