(Пиликин Г. Г.) («Бизнес, Менеджмент и Право», 2011, N 1)
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ПРОЦЕДУРЫ ПОВЫШЕНИЯ КАПИТАЛИЗАЦИИ БАНКОВ
Г. Г. ПИЛИКИН
Пиликин Г. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права УрГЮА.
В статье рассматривается новый субинститут финансового права, связанный с повышением капитализации банков.
Ключевые слова: субинститут финансового права, облигации федерального займа, повышение капитализации банков.
Financially-legal regulation of the relations connected with application of procedure of increase of capitalization of banks G. G. Pilikin
In the article the new subinstitute of the financial law connected with increase of capitalization of banks is considered.
Key words: subinstitute of the financial law, the bonds of a federal loan, increase of capitalization of banks.
Особенностью финансового нормативного правового акта, выражающего государственную волю, является то обстоятельство, что его содержание связано с осуществлением элементов финансовой политики государства. Поэтому в ряде случаев содержание конкретного финансового нормативного правового акта носит не только специфичный характер, но и является понимаемым ограниченным кругом лиц. Известно, что финансовый нормативный правовой акт обычно сложен по содержанию и распространяет свое действие на узкий круг субъектов финансового права. Вместе с тем последующее реальное исполнение предписаний такого нормативного правового акта имеет целью позитивное воздействие на финансовую систему страны с точки зрения ее устойчивости. Такой финансовый акт сориентирован на обеспечение надлежащего применения предписаний иных финансово-правовых актов, включая акты других отраслей, и, стало быть, в конечном итоге опосредованно воздействует на неограниченное число лиц. Подтверждением изложенному тезису является принятие Федерального закона от 18 июля 2009 г. «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков» N 181-ФЗ <1>. Упомянутый Закон прямо предусматривает, что целями являются поддержание стабильности банковской системы и защита законных интересов вкладчиков и кредиторов банков. Именно в этих целях государство вправе осуществлять меры по повышению капитализации банков и кредитных организаций, являющихся акционерными обществами, путем обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции банков в порядке и на условиях, которые предусмотрены указанным Законом. Процедура повышения капитализации включает: ——————————— <1> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3618.
1) размещение банком привилегированных акций с учетом требований, установленных законом; 2) эмиссию государством облигаций федерального займа в установленном порядке; 3) заключение договора мены привилегированных акций банка на облигации федерального займа. Законом установлены требования к банку, претендующему на участие в процедуре повышения капитализации (наличие установленного рейтинга долгосрочной кредитоспособности, установленная величина активов банка, значение достаточности собственных средств банка и др.), включая детализированное содержание решения банка о выпуске привилегированных акций и обязанность банка принять решение о внесении соответствующих изменений и дополнений в устав банка. Указанным решениям банка должно предшествовать решение об удовлетворении предложения банка об участии в процедуре повышения капитализации, принимаемое в порядке и сроки, которые устанавливаются Правительством РФ по согласованию с Банком России. Выпуск должен быть осуществлен банком на следующих условиях: 1) размещение привилегированных акций производится путем закрытой подписки; 2) размещение привилегированных акций осуществляется по номинальной стоимости; 3) оплата размещаемых привилегированных акций осуществляется облигациями федерального займа на основе договора мены, условия которого определены законом, а форма установлена Правительством РФ <2>; ——————————— <2> Форма договора мены привилегированных акций на облигации федерального займа утверждена Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил направления банками предложения об участии в процедуре повышения капитализации и принятия решения об удовлетворении (отказе в удовлетворении) предложения банка об участии в процедуре повышения капитализации» от 29 октября 2009 г. N 853 // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5248.
4) номинальная стоимость одной привилегированной акции должна быть равной номинальной стоимости одной обыкновенной акции банка; 5) привилегированные акции должны иметь ежегодный дивиденд, определяемый в процентах к номинальной стоимости привилегированной акции, в размере, превышающем на три процентных пункта ставку процентного (купонного) дохода (за соответствующий купонный период по облигациям федерального займа, вносимый в оплату привилегированных акций); 6) привилегированные акции не должны являться кумулятивными; 7) привилегированные акции должны предусматривать их конвертацию в обыкновенные акции банка по требованию акционера (их владельца), но не ранее истечения десятилетнего срока с даты завершения размещения привилегированных акций. Рассматриваемым Законом предоставлено право Правительству РФ на эмиссию с июля 2009 г. по 31 декабря 2010 г. включительно облигаций федерального займа со сроком погашения не позднее 31 декабря 2019 г. и выплатой купонного дохода один раз в год в объеме, установленном Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и на плановый период. После реализации процедуры повышения капитализации банка правом акционера — владельца привилегированных акций у государства возникают дополнительно специальные права, в частности: 1) право назначить (заменить) представителя государства в составе совета директоров банка без решения общего собрания акционеров <3>; ——————————— <3> См.: Постановление Правительства РФ «Об осуществлении прав Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков» от 11 мая 2010 г. N 325 // СЗ РФ. 2010. N 20. Ст. 2476. Этим же актом Правительство РФ утвердило Положение о назначении представителя Российской Федерации в составе совета директоров (наблюдательного совета) банка и его полномочиях по реализации прав Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков».
2) право вето на принимаемые общим собранием акционеров, советом директоров решения о: а) размере дивидендов по акциям банка и порядка их выплаты; б) увеличении уставного капитала банка путем увеличения номинальной стоимости акций или путем размещения дополнительных акций; в) размере вознаграждений и (или) компенсации расходов членам совета директоров и исполнительного органа банка; г) реорганизации банка; д) ликвидации банка и др. До 31 декабря 2015 г. государство вправе производить отчуждение привилегированных акций банка акционерам этого банка в режиме, не связанном с порядком приватизации имущества, находящегося в федеральной собственности. Содержание приведенного Закона достаточно рельефно показывает особенности финансового правового документа как акта, регламентирующего отношения, связанные с использованием государственных финансов на необычные, нетрадиционные цели исполнения государством внутренних и внешних функций. Вместе с тем использованием антикризисных мер государство пренебречь не может и не должно. Особенность этого акта заключается и в том, что на отношения, им регулируемые, не распространяется действие предписаний федеральных законов, относящихся к различным отраслям законодательства, включая: а) порядок получения предварительного согласия Банка России на приобретение акций кредитной организации; б) порядок получения согласия на осуществление сделки с акциями кредитной организации федерального антимонопольного органа (направления уведомления федеральному антимонопольному органу); в) порядок приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества; г) порядок привлечения государственного финансового контрольного органа для определения цены размещения акций; д) порядок определения цены (денежной оценки) имущества, вносимого в оплату акций; е) ограничения доли привилегированных акций в общем объеме уставного капитала акционерного общества. Согласно части второй ст. 11 Закона п. 1 ст. 102 Гражданского кодекса РФ, а также Федеральные законы «Об акционерных обществах» <4>, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» <5>, «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» <6>, «О приватизации государственного и муниципального имущества» <7>, «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» <8>, «О защите конкуренции» <9> применяются с учетом положений указанного Закона. Это означает, что предписания приведенных Законов, подлежащие применению при возникновении соответствующих оснований в обычном порядке, ведут себя индифферентно, если подобные основания (случаи) возникают в рамках правоотношений, регулируемых упомянутым финансовым Законом, т. е. связанных с участием государства в повышении капитализации банков. ——————————— <4> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1 (в ред. от 03.11.2010). <5> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918 (с изм. и доп.). <6> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813 (в ред. ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ). <7> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251 (с изм. и доп.). <8> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. <9> СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.
В силу ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ не применяются до 1 января 2011 г. положения п. 2 ст. 80 Бюджетного кодекса РФ в части предоставлений бюджетных инвестиций из федерального бюджета путем проведения операций мены государственных ценных бумаг Российской Федерации на привилегированные акции банков при осуществлении процедуры повышения капитализации банков. Отсюда следует, что Закон N 181-ФЗ достаточно ярко иллюстрирует функционирование одной из особенностей (признаков) финансового права — дерогаторной функции, связанной с приостановлением действия предписаний других законов и нормативных правовых актов на определенный срок и (или) по определенно-конкретной группе финансовых правоотношений. Современная финансово-правовая реальность такова, что целостное, полное правовое регулирование той или иной группы финансовых правоотношений осуществляется совокупностью нормативных правовых актов (закон — акт Президента и (или) акт Правительства — акт министерства — акт ведомства — индивидуальный правовой акт). Не является исключением и группа отношений по осуществлению процедуры повышения капитализации банков. Важное значение имеет реальное распределение «объемов» регулятивности между соответствующими финансовыми правовыми актами, находящимися в непосредственной взаимосвязи. Представляется целесообразным, чтобы закон охватывал 70 — 80% от объема регулятивности; в пределах 15 — 20% должно было быть отведено актам Президента РФ и (или) актам Правительства РФ; оставшаяся часть между 5-тью и 10-тью процентами от общего объема регулятивности должна была быть отведена для «зоны ответственности» соответствующего министерства (ведомства, службы). Отметим, что рассматриваемый Закон в значительной мере отвечает изложенным предложениям, поскольку содержит в себе существенный объем регулятивности и предоставляет Правительству РФ, Банку России, Министерству финансов РФ конкретно очерченные участки, подлежащие дальнейшему урегулированию. Вместе с тем Закон N 181-ФЗ не свободен от недостатков. В частности, применение в ч. 2 ст. 1 Закона словосочетания «банковские кредитные организации» является не совсем удачным, поскольку банки являются кредитными организациями и эти категории соотносятся как вид и род. Поэтому корректнее было бы использовать в Законе следующие слова «…банки и иные кредитные организации…». Обращает на себя внимание неопределенность, вытекающая из содержания ст. 4 Закона N 181-ФЗ («Порядок подачи и рассмотрения предложения об участии в процедуре повышения капитализации»). Необходимо учитывать, что не каждый банк имел возможность на участие в процедуре повышения капитализации, поскольку необходимо было отвечать предъявляемым формальным требованиям (рейтинг долгосрочной кредитоспособности, размер активов <10> и др.). Так, размер активов в силу подп. «б» п. 2 указанных Правил N 853 должен был составлять на 1 июля 2009 г. не менее 30 млрд. руб. Отсюда вытекает понимание того, что неопределенность (рамочность) отмеченной ст. 4 Закона N 181-ФЗ была предопределена необходимостью последующего урегулирования предписаниями соответствующих актов Правительства РФ и Банка России. ——————————— <10> См.: Правила направления банками предложения об участии в процедуре повышения капитализации и принятия решения об удовлетворении (отказе в удовлетворении) предложения банка об участии в процедуре повышения капитализации. Утв. Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2009 г. 853 // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5248 (далее — Правила N 853).
В соответствии с Правилами N 853 банк, отвечающий установленным требованиям, направляет Минфину РФ и Банку России: а) предложение об участии в процедуре повышения капитализации по форме, утвержденной Правительством; б) бизнес-план, содержащий предложение об общем количестве облигаций федерального займа, обмениваемых на привилегированные акции банка (размер государственной поддержки), прогноз динамики основных показателей деятельности банка, включая показатели кредитного портфеля банка, до 31 декабря 2011 г., в связи с предлагаемым повышением капитализации, утвержденный решением совета директоров банка; в) документы, подтверждающие принятие соответствующим органом управления банка решения об отмене премиальных и бонусных выплат менеджменту банка в случае невыплаты государству дивидендов по привилегированным акциям, размещенным в рамках процедуры повышения капитализации. Перечисленные документы заинтересованный банк направляет Минфину и Банку России, которые рассматривают их в установленные сроки. Основную аналитическую работу осуществляет экспертная группа Минфина, которая устанавливает: а) обоснованность показателей и допущений, использованных при расчете показателей банка; б) соответствие величины и динамики показателей деятельности банка (значение достаточности собственных средств, показатели кредитного портфеля, оценка необходимых резервов и других показателей) предложенному банком размеру государственной поддержки. В течение 10 дней после вынесения экспертной группой решения об обоснованности (необоснованности) предложенного банком размера государственной поддержки Минфин принимает решение об удовлетворении (отказе об удовлетворении) предложения банка об участии в процедуре повышения капитализации. Положительное решение Минфин принимает, если одновременно выполнены следующие условия: а) соответствующим органом управления банка принято решение об отмене премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту банка в случае невыплаты Российской Федерации дивидендов по привилегированным акциям, размещенным в рамках процедуры повышения капитализации; б) у банка отсутствует просроченная (неурегулированная) задолженность по денежным обязательствам перед государством и по обязательным платежам в бюджетную систему страны; в) в соответствии с представленной Банком России информацией банк соответствует установленным требованиям; г) экспертной группой принято решение об обоснованности предложенного банком размера государственной поддержки. Минфину предоставлено право выбора при прочих равных условиях принимать решение в пользу того банка, бизнес-планом которого предусмотрено приобретение облигаций российских эмитентов или увеличение кредитного портфеля банка за счет выдачи кредитов организациям на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и на капитальные вложения, и кредитов физическим лицам. О соответствующем принятом решении Минфин в течение 2-х рабочих дней письменно информирует Банк России и соответствующий банк. Коммерческий банк по получении информации о принятии Минфином положительного решения не позднее 10 декабря 2010 г. представляет в Минфин два экземпляра подписанного договора мены по форме, утвержденной Постановлением Правительством РФ от 29 октября 2009 г. N 853. Несоблюдение заинтересованным банком сроков представления договора мены в Минфин влечет утрату этим банком права на участие в процедуре повышения капитализации. В договоре, в частности, указывается количество привилегированных акций банка, подлежащих обмену на облигации федерального займа, которое определяется путем деления общей номинальной стоимости облигаций федерального займа на номинальную стоимость одной привилегированной акции. Если в результате деления образуется дробное количество привилегированных акций, то оно округляется до целого числа в меньшую сторону. Не позднее 14 рабочих дней с момента размещения привилегированных акций банка Минфин назначает представителя Российской Федерации в состав совета директоров. Представителем государства может быть государственный служащий или служащий Банка России, который: а) не является акционером и (или) аффилированным лицом банка; б) не имел договорных отношений с банком, за изъятием договора банковского счета, предусматривающего осуществление расчетных операций с использованием банковских карт; в) не имел в течение 2-х лет, предшествующих назначению, трудовых отношений с банком; г) не являлся в течение 2-х лет, предшествующих назначению, членом совета директоров банка; д) не имеет с любым из акционеров банка, на долю которого приходится более 1% акций, семейных или родственных отношений; е) не имеет семейных или родственных отношений с членами совета директоров, иными должностными лицами банка. Формирование позиции акционера-государства осуществляется Минфином во взаимодействии с государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» (АСВ) путем отражения в письменных директивах, выдаваемых представителю государства, действующему на основании доверенности и директив. Необходимо отметить, что рассмотрение советом директоров банка перечня вопросов, предусмотренных Законом N 181-ФЗ, в отсутствие представителя Российской Федерации не допускается. В протоколе общего собрания акционеров и заседания совета директоров подлежит обязательной фиксации факт использования или неиспользования представителем государства права вето. Детальное и полное урегулирование вновь возникшего субинститута финансового права, каковым является изложенная процедура повышения капитализации банков, и объяснимо, и необходимо. Сама по себе передача государственных финансов в собственность коммерческого банка, осуществленная в форме государственных ценных бумаг, означает отвлечение государственных финансов на 10-летний период в значительных размерах на цели, отличные от бюджетных обязательств. Определенная сумма денежных средств, принадлежащих казне, будет в течение установленного периода времени находится в «замороженном» состоянии. Не исключаются риски, связанные, в частности, с возможной несостоятельностью (банкротством) банка, получившего по договору мены государственные ценные бумаги. В подобном случае у государства могут возникнуть «бросовые затраты». Поэтому Законом прямо предусмотрено, что до 1 июля 2018 г. в расчет размера уставного капитала банка в целях исполнения ст. 4, 9.1, 12 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ <11> «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» не включается номинальная сумма привилегированных акций, размещенных в рамках процедуры повышения капитализации. ——————————— <11> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097 (в ред. от 19.07.2009).
Вместе с тем изложенные действия государства, направленные на укрепление банковской и, соответственно, финансовой системы, вполне оправданы. Осенью 2008 г., когда международный финансово-экономический кризис «пришел» в Россию, финансовые власти в непростой ситуации предупредили (остановили) «натиск на банки». Если бы «натиск на банки» произошел, то итогом могло быть не только разрушение банковской системы, но и иные негативные и даже катастрофические последствия для граждан, организаций и государства. Отсюда вытекает объяснимость возникновения государственной воли для введения и применения финансово-правового субинститута, связанного с процедурой повышения капитализации банков. Нельзя не отметить достаточную урегулированность финансовых правоотношений, связанных с рассматриваемым субинститутом. Вся совокупность финансово-правовых актов (Закон N 181-ФЗ — акты Правительства РФ — акты Банка России — акты Минфина) обеспечивает на основе взаимосвязи между актами должный уровень урегулированности данной группы финансовых правоотношений. Иными словами, рассмотренные правоотношения и финансовые нормативные правовые акты с точки зрения определенности, ясности и качества содержания заслуживают позитивную оценку. Полагаем, что на содержание приведенных финансовых актов повлияло, наряду с известными требованиями и факторами, понимание предмета, «технологии» достижения целей и достаточно четкое представление о возможных результатах, итогах «внедрения» в жизнь рассмотренного финансово-правового субинститута со стороны разработчиков проектов нормативных правовых актов, поскольку наблюдается взаимосвязь между указанными актами, между ними и действующими актами финансового законодательства и актами иных отраслей законодательства.
