ФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПОД МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
П. В. МАКЕЕВ
Макеев П. В., канд. юрид. наук, член Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».
Формирование земельных участков под многоквартирными домами является одной из наиболее актуальных тем в земельном и жилищном праве. Это обусловлено принципиально новым подходом федерального законодателя к правовому регулированию указанной сферы общественных отношений.
Вопросы формирования земельных участков под многоквартирными домами на федеральном уровне урегулированы в следующих нормативных правовых актах: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее — ЗК РФ) <1> (п. 2 ст. 36); ——————————— <1> СЗ РФ. 29.10.2001. N 44. Ст. 4147.
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (далее — ЖК РФ) <2> (ч. 1 ст. 36); ——————————— <2> СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
3) Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон к ЖК РФ) <3> (ст. 16); ——————————— <3> Там же. Ст. 15.
4) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее — ГрК РФ) <4> (ст. 42 — 46); ——————————— <4> Там же. Ст. 16.
5) Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон к ГрК РФ) <5> (ч. 2 ст. 6); ——————————— <5> Там же. Ст. 17.
6) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Федеральный закон N 221-ФЗ) <6> (ст. 16, 17, 20, 22, 23, 37 — 40). ——————————— <6> СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 4017.
В соответствии с п. 2 ст. 36 ЗК РФ в существующей застройке земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством. Как следует из данной нормы, условия и порядок предоставления земельных участков под многоквартирными домами в общую долевую собственность собственников помещений в таких домах предусмотрены в жилищном законодательстве. В п. 1 ст. 36 ЖК РФ содержится лишь общее положение о том, что собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства. Условия и порядок предоставления земельных участков в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирных домах законодатель закрепил в ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ. В соответствии с указанной статьей земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав данного дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. В случае если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие ЖК РФ, на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное указанным собранием лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом. С момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Из ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ следует, что земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, законодатель подразделяет на две группы: 1) земельные участки, которые сформированы до введения в действие ЖК РФ (до 1 марта 2005 г.) и в отношении которых проведен государственный кадастровый учет; 2) земельные участки, которые не сформированы до введения в действие ЖК РФ (до 1 марта 2005 г.). В первом случае в качестве условия предоставления земельных участков под многоквартирными домами в общую долевую собственность собственников помещений в таких домах названо вступление в силу ЖК РФ (1 марта 2005 г.). Во втором случае условиями предоставления земельных участков под многоквартирными домами в общую долевую собственность собственников помещений в таких домах названы формирование земельного участка и проведение его государственного кадастрового учета. Анализ ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ показывает, что в ней не закреплен подробный порядок предоставления земельных участков в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирных домах. Данное обстоятельство послужило поводом к тому, чтобы при предоставлении земельных участков под многоквартирными домами в общую долевую собственность собственников помещений в таких домах использовать общий (заявительный) порядок оформления земельно-правовых отношений, предусмотренный в ЗК РФ. Как отмечает Министерство финансов Российской Федерации в письме от 2 июня 2008 г. N 03-05-04-02/36 <7>, положения ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ содержат лишь условия перехода земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в общую долевую собственность, но не определяют порядок такого перехода, в связи с чем полагаем, что для перехода земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме необходимо соблюдение общего (заявительного) порядка оформления земельно-правовых отношений. ——————————— <7> СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Указанная позиция отражена также в ряде решений судебных органов. Так, в Постановлении от 31 марта 2009 г. N Ф04-957/2009(1585-А46-31) <8> Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа указал, что порядок предоставления земельных участков под многоквартирными домами в общую долевую собственность собственников помещений в таких домах должен соответствовать общему порядку предоставления земельных участков в общую долевую собственность, установленному в п. 5, 6 ст. 36 ЗК РФ, согласно которому граждане и юридические лица совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением кадастровой карты, а последний в установленный законом срок принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность. ——————————— <8> СПС «КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика: Решения высших судов».
Вместе с тем в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N ВАС-8594/09 <9> ссылки на п. 5 и 6 ст. 36 ЗК РФ, предусматривающие заявительный порядок приобретения земельных участков в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, отклонены, поскольку п. 2 ст. 36 ЗК РФ, касающийся прав на земельные участки под многоквартирным домом, содержит отсылку к жилищному законодательству, устанавливающему исключение из общего правила (заявительного порядка). ——————————— <9> Там же.
Об отсутствии необходимости в издании органом государственной власти или органом местного самоуправления ненормативного правового акта о предоставлении земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме (решения о предоставлении земельного участка собственникам помещений в многоквартирном доме) даны разъяснения Министерством экономического развития Российской Федерации в письме от 16 октября 2009 г. N Д23-3410 «О передаче земельных участков собственникам помещений в многоквартирном доме» <10>. ——————————— <10> Законодательные и нормативные документы в ЖКХ. 2009. N 12.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 мая 2010 г. N 12-П <11> также указал, что переход в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка, на котором расположен этот дом, не предполагает принятия органами государственной власти или органами местного самоуправления специального решения о предоставлении конкретного земельного участка. ——————————— <11> СЗ РФ. 14.06.2010. N 24. Ст. 3069.
Полагаем, что нормы ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ являются специальными по отношению к нормам ст. 36 ЗК РФ, о чем свидетельствует п. 2 ст. 36 ЗК РФ, отсылающий к жилищному законодательству в том случае, когда вопрос касается условий и порядка предоставления земельных участков под многоквартирными домами в общую долевую собственность собственников помещений в таких домах. В связи с этим считаем, что соблюдения общего порядка предоставления земельных участков, предусмотренного ЗК РФ, и принятия акта о предоставлении земельных участков под многоквартирными домами для приобретения собственниками помещений в таких домах права общей долевой собственности на указанные земельные участки не требуется. Учитывая отсутствие в ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ детального регулирования порядка формирования земельных участков под многоквартирными домами, 15 ноября 2010 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект Федерального закона N 455471-5 «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (далее — законопроект N 455471-5) <12>. ——————————— <12> URL: http:// asozd2.durna. gov. ru/ main. nsf/ MainPagefotechology70penFrameset (дата обращения: 12.04.2011).
Законопроектом N 455471-5 предлагается законодательно устранить препятствие собственнику помещения в многоквартирном доме, не уполномоченному на то общим собранием собственников помещений в данном доме, обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом. Законопроектом N 455471-5 предусматривается возможность обращаться с заявлением о формировании земельного участка, на котором находятся многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, как любому лицу, уполномоченному собранием собственников помещений в многоквартирном доме, так и собственнику жилого или нежилого помещения в многоквартирном доме в индивидуальном порядке. Кроме того, в законопроекте N 455471-5 закрепляется срок рассмотрения заявления о формировании земельного участка, на котором находятся многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, и срок утверждения (1 месяц) органами государственной власти или органами местного самоуправления схемы расположения такого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, необходимые для проведения кадастровых работ. 26 января 2011 г. законопроект N 455471-5 принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении, идет подготовка к принятию законопроекта N 455471-5 во втором чтении. Вопросы формирования земельных участков под многоквартирными домами в части определения границ и размеров таких земельных участков регламентированы ГрК РФ, Вводным законом к ГрК РФ и Федеральным законом N 221-ФЗ. Согласно ч. 2 ст. 6 Вводного закона к ГрК РФ границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со ст. 46 ГрК РФ. В соответствии с ч. 2, 4 ст. 43 ГрК РФ подготовка проектов межевания осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков, размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. Согласно ст. 38 Федерального закона N 221-ФЗ местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ путем подготовки межевого плана. При этом, если в соответствии с Федеральным законом образование земельных участков должно осуществляться с учетом проекта межевания территории, местоположение границ данных земельных участков определяется с учетом такого документа. До вступления в силу ЖК РФ на основе ст. 10 Федерального закона от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» (утратил силу) было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. N 1223 «Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах» (утратил силу). В указанном акте был предусмотрен порядок определения размеров и установления границ земельных участков в кондоминиумах, передаваемых в собственность или аренду домовладельцам или товариществам собственников жилья. В настоящее время подзаконный правовой акт об определении границ и размеров земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, не разработан. В этой связи 16 июня 2010 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект Федерального закона N 391880-5 «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — законопроект N 391880-5) <13>. ——————————— <13> URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ MainPagefotechology70penFrameset (дата обращения: 12.04.2011).
Законопроектом N 391880-5 предлагается внести изменение в ст. 16 Вводного закона к ЖК РФ, дополнив ее частью 8, предусматривающей утверждение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти методики расчета размера земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества. Как отмечается в пояснительной записке, необходимость разработки законопроекта N 391880-5 обусловлена тем, что в настоящее время методика расчета размера земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, отсутствует. Законопроект N 391880-5 находится на стадии рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, планируется принятие его в первом чтении. На основании изложенного считаем, что на федеральном уровне вопросы формирования земельных участков под многоквартирными домами урегулированы недостаточно детально. Механизм предоставления земельных участков под многоквартирными домами в общую долевую собственность собственников помещений в таких домах требует уточнения. Полагаем, что с принятием законопроектов N 455471-5, N 391880-5 ряд вопросов, связанных с формированием земельных участков под многоквартирными домами, будет решен.
Комментарии к статье
Корольков А. Е., юрисконсульт группы компаний «Высота».
Следует согласиться с автором в том, что на федеральном уровне вопросы формирования земельных участков под многоквартирными домами урегулированы недостаточно детально. При этом хотелось бы добавить следующее. В научной литературе существует дискуссия о том, что понимать под многоквартирным домом и как он соотносится с земельным участком, поскольку четко они не определены. В ст. 36 ЖК РФ определяется общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, в которое включается достаточно широкий перечень объектов (помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, в том числе межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы и т. д.). Это общее имущество является объектом права собственности собственников помещений в многоквартирном доме. При этом следует отметить, что перечень объектов, включаемых в общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, не является исчерпывающим и в его состав могут входить различные объекты, не предусмотренные законодательством РФ. В указанный перечень объектов включен и земельный участок под многоквартирным домом, из чего, очевидно, следует, что земельный участок является частью общего имущества. Некоторые авторы приходят к выводу, что при таком подходе земельный участок является частью здания (многоквартирного дома). Конституционный Суд в Постановлении от 28 мая 2010 г. N 12-П указал, что правовая природа общего имущества многоквартирных домов характеризуется тем, что оно не имеет самостоятельной потребительской ценности и предназначено в первую очередь для обеспечения возможности пользования соответствующими помещениями в многоквартирном доме. Жилищным кодексом РФ устанавливается общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (ч. 1 и 2 ст. 36), а Федеральным законом «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» — специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен (ст. 16). Исходя из вышеизложенного, следует сделать вывод о том, что земельный участок, так же как и иное имущество многоквартирного дома, не имеет собственной потребительской ценности (стоимости). Данный подход не соответствует введенной в 2008 г. главе I.1 ЗК РФ («Земельные участки»). Жилищным законодательством регулируются основания и момент возникновения права собственности на земельный участок (юридические факты), но им не регулируется порядок формирования земельного участка, в котором участвуют публичные органы. Следовательно, возникает вопрос: кем определяется размер земельного участка и кем он формируется? Согласно ст. 36 ЖК РФ, в состав общего имущества многоквартирного дома входит земельный участок, на котором расположен данный дом с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Таким образом, следует сделать вывод о том, что земельный участок формируется не по обрезу фундамента, а с учетом всех объектов, необходимых для обслуживания многоквартирного дома. При этом границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Формирование земельного участка производится в соответствии с правилами межевания, генеральным планом, правилами землепользования и застройки. Также формирование земельного участка зависит от технической документации, в которой указываются размер земельного участка, площадь земельного участка занимаемого многоквартирным домом (проектная документация, технический паспорт). Размер земельного участка определяется согласно ст. 6 Федерального закона о введении в действие Градостроительного кодекса РФ на основании градостроительной документации (проекты планировки (межевания)). При этом в случае, если на соответствующей территории приняты технические регламенты, требуется также и их соблюдение. Исходя из этого, следует вывод о том, что размер земельного участка определяется не собственниками помещений многоквартирного дома и не публичным органом в произвольном порядке. Собственники помещений имеют право получить информацию о размере земельного участка под многоквартирным домом из информационного реестра обеспечения градостроительной деятельности (градостроительный кадастр). Запрашивая информацию о размере земельного участка и иную необходимую информацию о нем, собственники помещений реализуют свое право приобрести в общую собственность земельный участок под многоквартирным домом, при этом они должны знать, о каком объекте недвижимости они принимают соответствующее решение. Нельзя говорить о том, что у собственников помещений нет возможности участвовать в принятии решения о формировании земельного участка. Формирование земельного участка под многоквартирным домом — это совместные действия собственников, специализированных организаций и органов местного самоуправления. Данный вывод исходит из того, что в соответствии со ст. 45 Градостроительного кодекса РФ при подготовке и утверждении документации по планировке территории как вида градостроительной документации проводятся публичные слушания. Участвуя в публичных слушаниях, собственники помещений многоквартирного дома могут выразить свое мнение о разработанной документации по планировке территории, в соответствии с которой в дальнейшем будет формироваться земельный участок под многоквартирным домом.
