(Бельтюкова А. А., Козырин А. Н.) («Реформы и право», 2011, N 2)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ОПЫТ УКРАИНЫ И КАЗАХСТАНА <1>
А. А. БЕЛЬТЮКОВА, А. Н. КОЗЫРИН
——————————— <1> Статья подготовлена в ходе работы над проектом «Конституционные пределы приватизации» (N 11-04-0033) при поддержке программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2011 году.
Бельтюкова Анастасия Аркадьевна, аспирант Национального университета «Высшая школа экономики».
Козырин Александр Николаевич, директор Института публично-правовых исследований, заведующий кафедрой финансового права Национального университета «Высшая школа экономики».
Статья посвящена исследованию особенностей правового регулирования приватизации на постсоветском пространстве (на примере Украины и Казахстана). Анализируются особенности моделей приватизации в зависимости от ее объекта (жилье, земля, недвижимость и др.), основные виды приватизации.
Ключевые слова: приватизация, разгосударствление, разграничение собственности, законодательство о приватизации, реформа системы управления государственной собственностью.
The Legal Regulation of Privatization of the Former Soviet Union: The Experience of Ukraine and Kazakhstan A. A. Beltukova, A. N. Kozyrin
The article studies peculiarities of legal regulation of privatization of the former Soviet Union (namely, in Ukraine and Kazakhstan). The features of privatization models depending on the object (house, land, real estate, etc.) as well as the main types of privatization were analyzed.
Key words: privatization, delineation of property, the legislation on privatization, reform of the state property management system.
С распадом СССР в государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, начала формироваться новая модель правового регулирования социально-экономических отношений, связанная с переходом к рыночной модели хозяйствования. Одна из новых реалий экономической политики переходного периода, с которыми столкнулись практически все бывшие советские республики, — приватизация государственной собственности. В экономической литературе термин «приватизация» рассматривается в двух значениях — в широком и узком смыслах слова. Приватизация в широком смысле — это «происходящий в рамках национальной хозяйственной системы процесс сокращения масштабов государственного сектора, а также структурное перераспределение прав собственности в пользу частного капитала за счет уменьшения удельного веса государства в производстве валового национального продукта» <2>. ——————————— <2> Виноградов В. А., Веселовский С. Я. Приватизация в глобальном контексте. М., 1998. С. 15.
Под приватизацией в узком смысле понимают «инициированный государством и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или управления» <3>. ——————————— <3> Там же. С. 14 — 15.
В первом определении речь идет о приватизации на макроуровне, т. е. приватизации экономики, когда трансформации подвергается подавляющее число хозяйствующих субъектов, что в конечном итоге приводит к существенным изменениям в структуре прав собственности на средства производства, сокращению государственного потребления товаров и услуг, а также укреплению роли частных институтов в социально-экономическом развитии той территории, которая оказывается охваченной реформированием. Объектом приватизации на микроуровне или приватизации предприятия выступает имущественный комплекс либо иной объект, непосредственно связанный с процессом общественного воспроизводства. При этом в приведенном контексте термин включает в себя не только формально-юридический переход права собственности на объекты государственного имущества, но и иные преобразования, в том числе и не относящиеся исключительно к смене титула собственника. Например, передача отдельных правомочий, составляющих единое право собственности, прежде всего, делегирование функций управления, в руки частных лиц; альянс государства и представителей бизнес-сообщества, выражающийся в реализации последними на условиях договора подряда услуг общественного характера, традиционно относящихся к компетенции органов публичной власти; иные ограничения правомочий государства. Приватизация стала применяться в качестве инструмента экономической политики несколько столетий тому назад (трансформация королевской и церковной собственности в период буржуазных революций на Западе; в России, это, например, передача в частное владение на льготных условиях нескольких десятков государственных промышленных предприятий в рамках экономических реформ Петра I). Однако приватизация, проводимая в период перехода от административно-командной к рыночной модели экономики, представляет собой нечто особенное. Это — уникальный феномен экономической истории последнего десятилетия XX века. Особенностью экономической политики переходного периода является, среди прочего, пересмотр подходов к регулированию института собственности, который в условиях трансформации становится мощным инструментом социальных институциональных изменений <4>. ——————————— <4> Подробнее об этом см.: Андреева Г. Н. Собственность в конституциях зарубежных стран XVIII — XX вв. М., 2009. С. 244 — 255.
На постсоциалистическом пространстве (бывшие государства — участники СЭВ, бывшие союзные республики СССР) приватизация выступала, как отмечают исследователи, в качестве «системообразующего фактора формирования новых рыночных отношений» <5>. С ее помощью решалась одна из важнейших задач переходного периода — создание экономической основы новой политической системы, которая должна базироваться на рыночных отношениях при определяющей роли частной собственности. ——————————— <5> Управление государственной собственностью / Под ред. В. И. Кошкина, В. М. Шупыро. М., 1997. С. 250.
Очевидно, что появление нового поколения собственников на постсоциалистическом пространстве того периода было возможно через создание новых предприятий либо через «разгосударствление» предприятий, находившихся в государственной собственности. Однако все, что имели на тот период вновь образовавшиеся государства — доминирование государственной собственности, недостаточность денежных средств у населения и, как следствие, минимальные возможности для частного инвестирования в экономику, недоверие к государству (как внутри государства, так и в международных отношениях), отсутствие фондового рынка и т. д., — свидетельствовало о том, что приватизация должна была стать основным способом перехода к многоукладной рыночной экономике. При этом сформировавшийся к тому времени уровень политической и экономической культуры населения не давал оснований строить иллюзий о возможности проведения приватизации «снизу», инициированной трудовыми коллективами и отдельными гражданами. В основу был положен административный ресурс, с помощью которого и предполагалось проведение приватизации «сверху». Специфика приватизации на постсоветском пространстве в начале 1990-х годов — тема отдельного исследования. В данной статье ограничимся лишь выделением наиболее важных характерных процессов приватизационных кампаний, проводившихся в бывших союзных республиках. Особенности приватизации проявились, прежде всего, в ее целях <6>. Так, в преамбуле Закона Республики Казахстан <7> от 22 июня 1991 года N 695-XII «О разгосударствлении и приватизации» <8> (с изменениями, внесенными Законом Республики Казахстан от 12 апреля 1993 года N 2118-XII) <9> провозглашались задачи создания условий для становления различных форм собственности, развития конкуренции и предпринимательства, эффективной, социально ориентированной рыночной экономики. В Законе Украины от 4 марта 1992 года N 2163-XII «О приватизации государственного имущества» <10> (далее — Закон Украины «О приватизации государственного имущества») <11> законодателем была установлена цель принятия данного акта как составной части всего комплекса стратегических мероприятий по трансформации (создание многоукладной социально ориентированной рыночной экономики) и закреплены оперативные задачи, которые должны быть достигнуты в результате приватизации <12> (повышение социально-экономической эффективности производства и получение средств на структурную перестройку экономики Украины). ——————————— <6> При этом официальные цели приватизации в странах с переходными экономиками зачастую не отражают всю полноту мотивов, движущих реформаторами. Так, в текстах специальных законов начала 1990-х годов, принятых в постсоциалистических государствах, за рамками провозглашаемых задач всегда оставалось чуть ли не главное назначение всех реформ — способствование образованию и укреплению позиций социально-политических групп поддержки формирующейся новой власти. <7> Здесь и далее при цитировании правовых актов Республики Казахстан используются тексты, размещенные в свободном доступе на интернет-портале информационной системы «Параграф» по адресу: http://online. prg. kz. <8> Утратил силу в связи с изданием Указа Президента Республики Казахстан от 23 декабря 1995 года N 2721 «О приватизации» (далее — Закон РК «О приватизации»), имеющего силу Закона. 10 марта 2011 г. вступил в силу Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года N 413-IV ЗРК «О государственном имуществе», который отменил Закон РК «О приватизации» (за исключением главы 15, которая вводится в действие по истечении двух лет после первого официального опубликования (п. 1 ст. 219 Закона РК «О государственном имуществе»)). <9> До изменений, внесенных в Закон Республики Казахстан от 22 июня 1991 года N 695-XII «О разгосударствлении и приватизации» Законом Республики Казахстан от 12 апреля 1993 года N 2118-XII, в тексте преамбулы в качестве первоочередной задачи была заявлена не столько приватизация государственной собственности, сколько ее формирование путем разделения на (общесоюзную), республиканскую и коммунальную. В такой редакции основного национального Закона о приватизации собственно работа по преобразованию государственной собственности в частную велась в Казахстане достаточно медленно. <10> Здесь и далее при цитировании правовых актов Украины используются авторские переводы текстов, размещенных в свободном доступе на интернет-портале информационно-правовой системы «ЛIГА: ЗАКОН» по адресу: http://www. ligazakon. ua. <11> Во избежание путаницы следует уточнить, что Законом от 19 февраля 1997 года N 89/97-ВР «О внесении изменений в Закон Украины «О приватизации имущества государственных предприятий» данный документ переименован в Закон Украины «О приватизации государственного имущества». <12> Формулировка целей осуществления приватизации была включена в текст ст. 1 Закона Украины «О приватизации государственного имущества» Законом Украины от 19 февраля 1997 года N 89-97/ВР, т. е. фактически по прошествии пяти лет с момента его принятия. Считается, что к этому времени в стране завершился этап т. н. малой приватизации, регулирование которой осуществляется отдельным Законом Украины от 6 марта 1992 года N 2171-XII «О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)». В результате ее проведения в период с 1995 по 1998 год более 90%, или 40,4 тыс., малых предприятий в сфере торговли, сервиса и общественного питания перешли в частные руки (Заплатинский В. Особенности приватизации на Украине // Проблемы теории и практики управления. 2002. N 4). Дополнение Закона Украины «О приватизации государственного имущества» данными целями проведения приватизации было обусловлено переходом к следующему этапу экономической реформы — приватизации средних и крупных предприятий, который длился условно с 1997 по 2000 год.
Таким образом, основными социально-политическими целями приватизации начала 1990-х годов были, как уже отмечалось, формирование экономического уклада, соответствовавшего создаваемым на «обломках социализма» политическим системам, переход к многоукладной экономике, создание рынка труда, а также стратегическая цель — «превращение «хомо советикуса» в «человека деятельного», полуиждивенца — в самостоятельную общественную единицу» <13>. Экономические цели на макроуровне также имели свою специфику: не просто повысить темпы роста ВНП, а замедлить их стремительное падение, воспрепятствовать обвалу экономики. ——————————— <13> Управление государственной собственностью / Под ред. В. И. Кошкина, В. М. Шупыро. М., 1997. С. 252.
Экономические цели на макроуровне также имели свою специфику: не просто повысить темпы роста ВНП, а замедлить их стремительное падение, воспрепятствовать обвалу экономики, одновременно с этим содействовать реструктуризации экономики, демонополизации отдельных ее сегментов и созданию отдельных отраслей, ранее отсутствовавших в Советском Союзе — находящихся в частной собственности банковского и страхового дела, внешней торговли, фондового рынка, образования, туристического бизнеса и т. д. Появление новых индивидуальных и ассоциированных собственников приводит к расширению базы налогообложения и дает дополнительный фискальный эффект. Кроме того, перевод предприятий из государственного сектора в частный существенно снижает нагрузку на государственный бюджет, который теперь не должен покрывать полностью или частично расходы приватизированных государственных предприятий. На микроуровне экономические цели приватизации сводились к повышению эффективности производства и управления предприятиями, у которых в результате приватизации появляется настоящий хозяин, а не «представитель государства», а также расширению инвестиционных возможностей за счет привлечения финансовых ресурсов акционеров, включая акционеров-минотариев. Приватизация на постсоветском пространстве выступала одним из способов решения фискальных проблем. В период острого экономического кризиса приватизация становится одним из относительно безболезненных способов пополнения доходной части бюджета, снижения нагрузки на его расходную часть (за счет сокращения расходов на содержание государственного сектора). Доходы от приватизации помогали обслуживать государственный долг. Приватизация на постсоветском пространстве сопровождалась коренными изменениями всей системы управления государственной собственностью. Реформировались практически все формы управления государственной собственностью, а некоторые формы вновь создавались (реорганизация и ликвидация (включая банкротство) государственных предприятий, управление государственными пакетами акций, передача государственного имущества религиозным и некоторым другим негосударственным организациям и т. д.). Приватизация на постсоветском пространстве тесным образом была связана с разграничением государственной собственности. Результаты разграничения государственной собственности бывшего СССР закреплялись в международных договорах, соглашениях и протоколах, участниками которых становились государства — бывшие союзные республики СССР: решение Совета глав государств СНГ «О правопреемстве в отношении Договоров, государственной собственности, архивов, долгов и активов бывшего СССР» (Киев, 20 марта 1992 года) <14>, Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом (Москва, 6 июля 1992 года) <15>, решение Совета глав Правительств СНГ «О разделении инвентарных парков и грузовых вагонов и контейнеров бывшего МПС СССР и их дальнейшем совместном использовании» (Москва, 13 ноября 1992 года) <16>, Соглашение о разделении инвентарного парка изотермических вагонов бывшего МПС СССР между государствами — участниками Содружества, Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Эстонской Республикой и его дальнейшем использовании (Ашхабад, 27 мая 1994 года) <17> и др. Разграничение государственной собственности впоследствии происходило и в процессе формирования федеративного государства России <18>. ——————————— <14> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав Правительств СНГ «Содружество». 1992. N 4. <15> Бюллетень международных договоров. 1993. N 8. <16> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав Правительств СНГ «Содружество». 1992. N 8. <17> Вестник Совета по железнодорожному транспорту. 1997. N 1. С. 71. <18> См., например: Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С. 191 — 218.
Очевидно, что, рассуждая об эволюции правового регулирования приватизационных процессов в каждой отдельно взятой постсоциалистической стране, бывшей частью единого государства — СССР, невозможно принимать за точку отсчета обретение ей политической независимости. Законодательные основы приватизации на постсоветском пространстве были заложены в Законе СССР от 1 июля 1991 года N 2278-1 «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий» <19>, в котором, как это следует из его названия, разводились два понятия «разгосударствление» и «приватизация». Такое разделение понятий выглядит искусственным, и, чтобы понять это, достаточно сравнить приводимые в ст. 1 Закона базовые дефиниции: «Под разгосударствлением в настоящем Законе понимается преобразование государственных предприятий в коллективные предприятия, акционерные общества, другие предприятия, не находящиеся в государственной собственности, а также в арендные предприятия. Под приватизацией в настоящем Законе понимается приобретение в собственность граждан и созданных ими юридических лиц предприятий, находящихся в государственной собственности, и принадлежащих государству акций (паев) акционерных обществ, других хозяйственных обществ и товариществ». ——————————— <19> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 32. Ст. 904.
Нормативные правовые акты о приватизации, в настоящее время действующие в постсоциалистических странах, отказались от «избыточного» терминологического аппарата <20>. Так, в уже упоминавшемся выше Законе Украины «О приватизации государственного имущества» как в названии, так и в тексте документа содержится исключительно понятие «приватизация», которое определено как отчуждение имущества, находящегося в государственной собственности, и имущества, принадлежащего Автономной Республике Крым, в собственность физических и юридических лиц, которые в соответствии с Законом могут быть покупателями этого имущества. В Законе Республики Казахстан от 1 марта 2011 года N 413-IV ЗРК «О государственном имуществе» (далее — Закон РК «О государственном имуществе») под приватизацией понимается продажа государством государственного имущества физическим лицам, негосударственным юридическим лицам в рамках специальных процедур, установленных данным Законом. ——————————— <20> Тем не менее необходимо отметить, что термин «разгосударствление» так и не был полностью исключен из лексикона законодателей и его можно встретить в правовых актах, регулирующих иные общественные отношения и не входящих непосредственно в законодательство о приватизации. Например, одобренный Верховной Радой Украины проект закона от 22 декабря 2010 года N 7501 «О редакционной свободе государственной и коммунальной прессы в процессе разгосударствления», разработанный с целью регламентации взаимодействия органов государственной и местной власти с учрежденными ими печатными средствами массовой информации до принятия Закона о реформировании последних.
Приватизационные процессы в Казахстане и Украине с 1991 года до первой половины 2000-х годов <21>, став реакцией на обретение политической независимости, выражали основное направление государственной политики управления объектами права государственной собственности и проводились как самодостаточная мера вопреки тому, что «капитализм не создается ради него самого» <22>. ——————————— <21> Ввиду многоаспектности критериев оценки для подведения итогов приватизации и высокого уровня «социальной чувствительности», свойственного рассматриваемому вопросу, разработке данной темы посвящены многочисленные научные работы, см., например: Приватизация в России и других странах СНГ. Антология / Под ред. В. Виноградова. М.: ИНИОН РАН, 2003. 272 с. (в том числе статьи: Животовская И. 10 лет приватизации в Украине. С. 117 — 148; Зарецкая С. Приватизация в Казахстане: основные направления и итоги. С. 149 — 188). <22> Глинкина С. П. Указ. соч. С. 143.
По завершении формирования «критической» массы частных собственников и выработки нормативно-правового инструментария для регулирования процессов распоряжения государственным имуществом во всех постсоциалистических странах начался период рефлексии по поводу эффектов приватизации. В преддверии международного финансового кризиса, а в отношении Украины — также и на фоне отсутствия политической стабильности и явно негативного общественного восприятия результатов приватизации акценты в политике государств в отношении принадлежащего им имущества стали смещаться в сторону совершенствования подходов к его управлению и реализации иных прав собственника. В Украине такой момент радикальной смены приватизационного курса оказался ярко расцвеченным событиями «оранжевой революции». В связи с отставкой премьер-министра Украины и расформированием Кабинета Министров <23> специальной контрольной Комиссии Верховной Рады Украины по вопросам приватизации удалось пролоббировать принятие Постановления Верховной Рады Украины от 13 января 2005 года N 2349-IV «О временных ограничениях в сфере приватизации». В разъяснениях к Постановлению Комиссией было указано, что, воспользовавшись наступлением «правительственного межвластия», государственные органы приватизации <24> стали осуществлять бесконтрольную деятельность по отчуждению и иному распоряжению (передаче в аренду, согласованию дополнительной эмиссии акций хозяйственных обществ, в которых присутствует доля государства) объектами государственной собственности. ——————————— <23> Указ Президента Украины от 5 января 2005 года N 8/2005 «Об освобождении В. Януковича от должности премьер-министра Украины». <24> См.: Указ Президента Украины от 19 февраля 1994 года N 56/94 «О единой системе органов приватизации в Украине», ст. 7 Закона Украины «О приватизации государственного имущества». Подробнее вопросы государственных органов приватизации в Украине будут рассмотрены далее в статье.
В «послереволюционный период» главные факторы, являвшиеся причинами торможения приватизационных процессов, не только не были устранены <25>, но и представители ветвей власти наглядно демонстрировали разобщенность в интересах и действиях относительно проблем отчуждения объектов права государственной собственности. ——————————— <25> Прежде всего, речь идет о том, что новые «первые лица» государства, пришедшие к власти на волне критики предыдущего руководства, не обладали стратегическим видением оптимального состава и назначения государственной собственности для реализации публичных задач и функций. Одним из следствий этого стала нормативно — и организационно-правовая неурегулированность ключевых вопросов приватизации. Забегая вперед, такими важнейшими документами в сфере приватизации, не принятыми до настоящего времени, остаются закон о Фонде государственного имущества Украины (был ветирован Президентом по причине несоответствия нормам Конституции Украины и отправлен на доработку для устранения замечаний), а также актуализированная Государственная программа приватизации, которая бы отменила действующую сейчас Государственную программу приватизации на 2000 — 2002 годы (утверждена Законом Украины от 18 мая 2000 года N 1723-III «О Государственной программе приватизации»).
Во-первых, отсутствие консенсуса отчетливо проявилось в разнонаправленных попытках Кабинета Министров и Верховной Рады Украины возобновить приватизационные процессы. Несмотря на частичное снятие по инициативе правительства ограничений в отношении распоряжения объектами права государственной собственности <26>, «иммунитет» от приватизации сохранился за едиными имущественными комплексами предприятий и пакетами акций открытых акционерных обществ, которые на момент принятия решения о приватизации занимали монопольное положение на рынке или имели стратегическое значение для экономики и безопасности Украины. Кроме того, помимо имевшего рекомендательный характер Постановления Верховной Рады Украины, которым была ограничена приватизация, в отношении отдельных категорий объектов государственной собственности были приняты законы, устанавливавшие аналогичные императивные требования, в частности Закон Украины от 23 декабря 2004 года N 2294-IV «О приостановлении приватизации предприятий нефтеперерабатывающей промышленности Украины» <27>; Закон Украины от 1 февраля 2005 года N 2391-IV «О временном запрещении приватизации памятников культурного наследия» (утратил силу). ——————————— <26> Постановление Кабинета Министров Украины от 28 февраля 2005 года N 158 «О частичном снятии ограничений относительно распоряжения объектами права государственной собственности» (документ утратил силу). <27> Указанным Законом Верховная Рада Украины приостановила приватизацию и внесение государством в уставные фонды хозяйственных обществ всех форм собственности пакетов акций государственных предприятий нефтеперерабатывающей промышленности, а также передачу их в залог до принятия Государственной программы приватизации на 2004 — 2006 годы и специального закона об особенностях приватизации предприятий нефтеперерабатывающей промышленности. (Для справки: Закон является действующим, поскольку вплоть до настоящего времени данные отлагательные условия выполнены не были.)
Стремление правительства преодолеть данные запреты и ограничения легко объяснялось необходимостью изыскать значительные объемы денежных средств для начала реализации тех масштабных социальных программ, которые стали залогом победы в политическом противостоянии с прежней властью <28>. Решение проблемы удовлетворения фискальных интересов было найдено в пересмотре результатов предшествующей приватизации <29>, что воплотилось на практике в реприватизацию <30>. Стоит попутно заметить, что такой ход оказался выверенным и с точки зрения сложившегося в стране общественного мнения — по данным социологического опроса, проведенного среди украинского населения в феврале 2005 года, перспектива возвращения в государственную собственность ранее приватизированных предприятий вызвала поддержку у 71,1% опрошенных <31>. ——————————— <28> Верховодова Л., Пасхавер А. Перспективы приватизации в Украине: политический аспект // Экономическое обозрение ЕврАзЭС+. 2007. N 3. С. 13 — 17 (с текстом статьи можно ознакомиться на сайте независимого аналитического центра «Фонд экономических исследований «Центр развития» по адресу: http://www. dcenter. ru/eaes/archiv/2007_3.pdf). <29> В Украине возможность «отмены» результатов приватизации предусмотрена ч. 6 ст. 29 Закона Украины «О приватизации государственного имущества», согласно которой нарушение установленного законодательством порядка приватизации или прав покупателей является основанием для признания договора купли-продажи объекта приватизации недействительным. Также в соответствии с ч. 5 ст. 27 указанного Закона по требованию одной из сторон договор купли-продажи может быть расторгнут или признан недействительным по решению суда в случае, если другая сторона не выполняет обязанности, установленные данным договором. <30> Реприватизация (от лат. «re» — приставка, указывающая на повторное, возобновляемое действие) — приватизация ранее национализированной частной собственности, обратный переход к приватизированной собственности, то есть возврат в частную собственность той государственной собственности, которая возникла в результате национализации (Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.). <31> Официальный сайт негосударственного аналитического центра А. Разумкова (www. uceps. org). С результатами опроса можно ознакомиться по адресу: http://www. uceps. org/ukr/poll. php? poll_id=238.
В общей сложности в период с 2005 года до середины 2007 года в Украине, как правило, ввиду «выявленных» нарушений в процедуре купли-продажи обратно в государственную собственность было обращено 95 объектов <32>. При этом через непродолжительное время предприятия повторно выставлялись на продажу и реприватизировались <33>. ——————————— <32> Источник: официальный сайт Фонда государственного имущества Украины (www. spfu. gov. ua). <33> Самым масштабным реприватизационным делом того периода в Украине считается перепродажа крупнейшего металлургического предприятия страны — ОАО «Криворожсталь». В 2004 году 93% акций предприятия, находившегося в собственности государства, были проданы за 800 млн. долл. США консорциуму «Инвестиционно-металлургический союз». Год спустя решением Верховного суда Украины приватизация была признана незаконной, а «Криворожсталь» возвратили статус госактива. В октябре 2005 года предприятие было реприватизировано иностранной компанией «Mittal Steel», инвестировавшей в покупку 4,8 млрд. долл. США (по данным информационного агентства «Интерфакс-Украина»: www. interfax. com. ua).
После президентских выборов 2010 года в Украине наблюдается активизация процессов в сфере приватизации объектов государственной собственности <34>. Цель «оптимизировать структуру государственного сектора экономики и завершить в течение пяти лет приватизацию государственного имущества как широкомасштабный проект трансформации государственной собственности» была поставлена в Послании Президента Украины В. Януковича украинскому народу 3 июня 2010 года <35>. Согласно Программе экономических реформ на 2010 — 2014 годы «Обеспеченное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство», принятой к исполнению Кабинетом Министров Украины <36>, к 2014 году планируется сократить долю государственного сектора в ВВП страны с 37% <37> до 25 — 30%, что приведет к поступлениям в бюджет средств от отчуждения и управления объектами государственной собственности в размере 50 — 70 млрд. гривен (нарастающим итогом с 2010 года). Для этого, как указано в Послании, следует «принять новую Государственную программу приватизации и существенно усовершенствовать приватизационное законодательство». ——————————— <34> Если в 2009 году доходы государственного бюджета Украины от приватизации и управления государственным имуществом составили чуть более 2 млрд. грн. (из запланированных 8,5 млрд. грн.), то по итогам 2010 года поступления денежных средств по данным статьям доходов равнялись 8,49 млрд. грн. (запланировано было — 6,3 млрд. грн.). В соответствии с государственным бюджетом Украины на 2011 год от отчуждения и упра вления объектами государственной собственности планируется получить около 10 млрд. грн. Однако благодаря завершению в начале мая текущего года сделки купли-продажи 92,79% акций крупнейшего в стране оператора фиксированной связи УГПЭС «Укртелеком» на сумму 10,575 млрд. грн. данный план является уже фактически выполненным (по данным с официального сайта Фонда государственного имущества Украины: www. spfu. gov. ua). <35> Текст послания размещен на официальном интернет-представительстве Президента Украины Виктора Януковича по адресу: http://www. president. gov. ua/ru/news/17307.html. <36> Распоряжение Кабинета Министров Украины от 23 июня 2010 года N 1724-р «О выполнении Программы экономических реформ на 2010 — 2014 годы «Обеспеченное общество, конкурентоспособная экономика, эффективная власть». <37> По состоянию на 2010 год по информации Евростата (включая социальный сектор).
Между тем, по информации официальной Астаны, в Казахстане «приватизация предприятий в основном завершена» <38>. «Теперь необходима ее окончательная «доводка», прежде всего в аграрном комплексе и социальной сфере, и четкая регламентация процесса обращения акций» (из Послания Президента Н. Назарбаева народу Казахстана, содержащего долгосрочную стратегию развития Казахстана «Казахстан-2030» <39>). ——————————— <38> По состоянию на 2010 год по информации Евростата доля государственной собственности составляет 13,5% — это принадлежащие преимущественно государству объекты социальной сферы, здравоохранения, образования. <39> С текстом стратегии «Казахстан-2030» можно ознакомиться на официальном сайте Президента Республики Казахстан по адресу: http:// www. akorda. kz/ ru/ kazakhstan/ kazakhstan2030/ strategy_2030.
С учетом отмеченных политических предпосылок проанализируем нормативно-правовую базу приватизации, сформировавшуюся к настоящему времени в Украине и Казахстане. Правовые основы приватизации объектов государственной собственности являются производными от конституционно-правового статуса государственного имущества. Отсюда Конституцией Республики Казахстан от 30 августа 1995 года (далее — Конституция РК) и Конституцией Украины от 28 июня 1996 года (далее — Конституция Украины) в части установления допустимых пределов вмешательства государства в экономику, а также определения роли и значения государственной собственности для соблюдения публичных интересов заложены правовые основы приватизационных процессов. Ввиду особой значимости объектов государственного имущества для выполнения государством публичных задач и функций в подп. 8 п. 3 ст. 61 Конституции РК приватизация предприятий и их имущества включена в перечень важнейших общественных отношений, регулирование которых относится к полномочиям парламента. Конституционно-правовой статус государственного имущества также может включать положения об объектах, приватизация которых запрещена. Согласно Конституции Украины к компетенции Верховной Рады относится утверждение перечня объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации (подп. 36 ст. 85 Конституции Украины). В целом же, чем ограниченнее статус у государственного имущества, тем от большего числа условий зависит возможность его приватизации. Традиционно важнейшими видами государственного имущества признаются земля и иные природные ресурсы, являющиеся публичным достоянием и основой жизнедеятельности народа любого государства. В соответствии с п. 3 ст. 6 Конституции РК земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. В ст. 13 Конституции Украины закреплено, что земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся на территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности народа Украины. От имени народа Украины права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией Украины. В Казахстане и Украине в частной собственности могут находиться земельные участки, не изъятые из оборота и не имеющие статус ограниченно оборотоспособных. В Казахстане в определенных законом случаях частным лицам могут принадлежать также объекты, относящиеся к разряду стратегических. Как видно, на конституционном уровне регулирование приватизации осуществляется в контексте конституционно-правового статуса государственной собственности. Содержание, порядок и способы приватизации различных видов государственного имущества составляют предмет правового регулирования специального законодательства о приватизации. Основными законодательными актами, которые регулируют процессы приватизации в Украине, являются: Закон Украины «О приватизации государственного имущества», Закон Украины от 7 июля 1999 года N 847-XIV «О перечне объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации», Закон Украины от 6 марта 1992 года N 2171-XII «О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)», Закон Украины от 19 июня 1992 года N 2482-XII «О приватизации государственного жилого фонда», Закон Украины от 10 июля 1996 года N 290/96-ВР «Об особенностях приватизации имущества в агропромышленном комплексе», Закон Украины от 6 марта 1992 года N 2173-XII «О приватизационных бумагах». В перечисленных законодательных актах определены основные принципы приватизации (законность, государственное регулирование и контроль, предоставление гражданам Украины приоритетного права на приобретение государственного имущества, предоставление льгот для приобретения государственного имущества членам трудовых коллективов приватизируемых предприятий, обеспечение социальной защищенности и равенства прав в участии граждан Украины в процессе приватизации, продажа объектов приватизации с учетом их индивидуальных особенностей исключительно на возмездной основе и др.), субъектный и объектный состав, способы приватизации (продажа на конкурсной основе и исключительно при невозможности реализации имущества на конкурсе или аукционе — прямые продажи) с учетом особенностей, обусловленных видом приватизируемого имущества. Положения законов дополнены рядом указов Президента Украины и иными нормативными правовыми актами уполномоченных органов. В соответствии со ст. 4 Закона Украины «О приватизации государственного имущества» и Законом Украины от 18 мая 2000 года N 1723-III «О Государственной программе приватизации» Верховная Рада Украины один раз в три года утверждает государственную программу приватизации, которая разрабатывается Фондом государственного имущества Украины. В этой программе определяются основные цели, приоритеты, средства и порядок приватизации государственного имущества, группы объектов, подлежащих приватизации, задачи по объемам приватизации имущества, находящегося в государственной собственности, и государственного имущества, которое принадлежит Автономной Республике Крым. Как уже было отмечено, в Украине до сих пор не принята актуализированная Государственная программа приватизации (продолжает действовать программа на 2000 — 2002 годы). В процессах приватизации основную роль играют Фонд государственного имущества Украины и его региональные отделения, вместе составляющие систему государственных органов приватизации. До сегодняшнего дня не утверждены надлежащим образом ни его статус, ни полномочия, ни порядок назначения на должность главы органа. Все перечисленные вопросы сейчас решаются в рамках Постановления Верховной Рады Украины от 7 июля 1992 года N 2558-XII «О Временном положении о Фонде государственного имущества Украины». Действует также Указ Президента Украины от 30 января 2007 года N 56/2007 «Вопросы Фонда государственного имущества Украины», которым введена должность Уполномоченного Президента Украины по вопросам работы данного органа, в полномочия которого входит осуществление контроля за выполнением Фондом своих функций по управлению объектами государственной собственности, приватизации государственного имущества, соблюдению интересов государства и граждан, а также анализ нормативных актов, принимаемых Фондом по вопросам, отнесенным к его компетенции. В Казахстане система законодательства о приватизации была определена в утратившем силу Законе РК «О приватизации». Помимо собственно Закона РК «О приватизации», в ее состав были включены иные законодательные акты (в частности, Закон Республики Казахстан от 14 января 1992 года N 1126-XII «Об особенностях приватизации имущества государственных сельскохозяйственных предприятий» (в настоящее время утратил силу)), указы и распоряжения Президента Республики Казахстан, постановления Правительства Республики Казахстан. В новом Законе РК «О государственном имуществе», вступившем в силу 10 марта 2011 года, приватизации как одному из оснований прекращения имущественных прав государства, наряду с иными способами отчуждения республиканского и коммунального имущества (подп. 1 п. 1 ст. 83; ст. 94), посвящен параграф 2 главы 10, в котором установлены принципы приватизации (гласность, конкурентность, правопреемство, ответственность должностных лиц за законность проведения приватизации и достоверность представленных данных об объектах приватизации); перечень объектов приватизации, включая особенности приватизации отдельных объектов государственного имущества (с отсылками к иным законодательным актам); способы и порядок проведения приватизации; порядок расчетов; основания для признания недействительным договора купли-продажи объекта приватизации и последствия расторжения такого договора (двусторонняя реституция и возмещение убытков стороной, нарушившей договор). При этом устанавливается, что не могут быть приватизированы объекты права государственной собственности, включенные в Перечень объектов, не подлежащих приватизации и ее предварительным стадиям (утвержден Указом Президента Республики Казахстан от 28 июля 2000 года N 422). Отличительной особенностью правового регулирования приватизации в Казахстане является выделение в процессе приватизации предварительных стадий, которыми признаются сдача государственного имущества в имущественный наем (аренду) либо его передача в доверительное управление с правом последующего выкупа, при этом доверительный управляющий или наниматель (арендатор) выбирается на основании тендера. Способы приватизации в Казахстане, как и в Украине, включают в себя продажу на торгах в форме аукциона и тендера, торги на фондовой бирже, конкурс путем двухэтапных процедур, продажу производных ценных бумаг, а также продажу на неконкурентной основе. При этом прямой адресной продаже подлежат объекты, находящиеся на предварительной стадии приватизации. Все иные способы отчуждения государственного имущества без проведения торгов (например, передача имущества в качестве имущественного вклада в уставный капитал товариществ с ограниченной ответственностью либо в оплату приобретения акций акционерных обществ, отчуждение земельных участков, передача государственного натурного гранта в частную собственность безвозмездная передача государственного имущества в собственность субъектам малого предпринимательства, иные способы) в соответствии с Законом РК «О государственном имуществе» приватизацией не являются. В этой связи представляет особый интерес вопрос об отнесении к приватизации отношений по отчуждению объектов государственного жилищного фонда в частную собственность (хотя в Законе РК «О государственном имуществе» данные отношения охватываются понятием приватизации). В силу Закона Республики Казахстан от 16 апреля 1997 года N 94-I «О жилищных отношениях» наниматель вправе приватизировать занимаемое им в доме государственного жилищного фонда жилище или жилое помещение только путем выкупа либо на условиях безвозмездной передачи <40>. В Законе РК «О государственном имуществе» таких способов осуществления приватизации не предусмотрено (даже в случае выкупа покупателем будет являться не сторона договора имущественного найма (аренды) государственного имущества, а сторона договора социального найма жилья в государственном жилищном фонде). Кроме того, в перечне объектов приватизации, содержащемся в Законе РК «О государственном имуществе», объекты государственного жилищного фонда не указаны. ——————————— <40> Право на бесплатную приватизацию жилищ принадлежит только инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, а в случае их смерти — членам их семей. При осуществлении приватизации на возмездной основе стоимость объектов жилищного фонда определяется исходя из балансовой стоимости дома с учетом износа (Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 24 января 1992 года N 66 «Об утверждении Положения о приватизации государственного жилищного фонда в Республике Казахстан»). Однако на практике в случае, когда отсутствует техническая документация (к примеру, «в лихие времена» предприятие, имевшее на своем балансе государственные жилища, могло ликвидироваться или сменить форму собственности), стоимость жилья определяется в соответствии с Законом Республики Казахстан от 30 ноября 2000 года N 109-II «Об оценочной деятельности в Республике Казахстан», и при приватизации применяется рыночная стоимость (подробнее см.: http:// www. parlam. kz/ ru/ SiteDep/ Kadambaev/ News/ Razdel8/ News2268).
* * *
С обретением политической независимости республики бывшего СССР взяли курс на скорейший демонтаж административно-плановой системы, избрав в качестве основного направления реформ радикальное изменение подходов к регулированию института собственности, что воплотилось в беспрецедентный по своим масштабам и социально-экономическим последствиям эксперимент переходного периода — приватизацию государственного имущества на постсоветском пространстве. Представленная в статье нормативно-правовая база приватизации, сформировавшаяся к настоящему времени в двух бывших республиках СССР — Украине и Казахстане, позволяет выявить отличительные черты и характерные особенности приватизационных кампаний на «постсоциалистическом» пространстве.
