Жиров Алексей Александрович, практикующий юрист, руководитель LC «Business&Law;».
В период «расцвета» мирового финансово-экономического кризиса Президент РФ потребовал от чиновников прекратить «кошмарить бизнес» и пообещал малому бизнесу серьезную поддержку в деле борьбы с «наездами по коммерческим наводкам», понимая всю тяжесть экономической ноши, которая может лечь на плечи предпринимателя.
Уловив сигнал главы государства, местные чиновники поспешили дать команды об уменьшении плановых (и тем более внеплановых) проверок бизнеса. Но эти действия, как всегда, носили временный характер: с улучшением экономической ситуации в стране количество проверок организаций и индивидуальных предпринимателей начало увеличиваться.
И в первую очередь страдают те предприниматели, которые предоставляют услуги или продают товары потребителям. Именно в этой среде больше всего находят нарушения проверяющие органы.
Но помимо государственных проверяющих на арену защиты прав потребителей вышли новые проверяющие — общественные объединения.
Согласно ст. 45 Закона о защите прав потребителей граждане вправе объединяться на добровольной основе в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов) и законодательством Российской Федерации. Данное положение основано на конституционном праве граждан на объединение, закрепленное в ст. 30 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Согласно ст. 18 данного Закона общественные объединения создаются по инициативе их учредителей — не менее трех физических лиц. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица — общественные объединения. Правоспособность формирования как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения.
Необходимо отметить, что законодателем особо выделяется такой значимый признак общественного объединения, как цель его создания. Для объединения потребителей это должна быть как минимум цель защиты прав граждан при приобретении товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных их для жизни, здоровья и имущества потребителей.
Цель организации закрепляется в уставе, где также определяются организационные и иные правила деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для реализации заявленных целей объединениям потребителей, согласно ст. 45 Закона о защите прав потребителей, разрешено:
— участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
— проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия потребительских свойств товаров (работ, услуг) заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них;
— проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти, а также информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, участвовать по просьбе потребителей в проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей;
— распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей;
— вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним и установленным законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательным требованиям;
— вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), нарушающих права потребителей, установленные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
— обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).
Подвергая расширительному толкованию данные нормы, общественные объединения очень часто злоупотребляют предоставленными им законом правами, зачастую действуя как государственные органы, например как Роспотребнадзор или Госпожнадзор.
Возможность проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей сотрудники общественных организаций понимают буквально. И при проведении проверок требуют от предпринимателей большое количество документов, предоставление которых не предусмотрено законом, составляют акты и требуют их подписания должностными лицами организации, выносят предписания об устранении нарушений. При этом предприниматели отмечают частые проверки и их «заказной» характер, а также прямые или косвенные намеки на необходимость оплаты «штрафа» непосредственно сотрудникам общественного объединения.
Выполняя важную социальную функцию общественного контроля качества и безопасности продукции, а также по обеспечению соблюдения прав граждан, на деле некоторые общественные объединения нередко подменяют свои уставные цели корыстными намерениями по обогащению за счет предпринимателей.
Пользуясь юридической безграмотностью владельцев бизнеса, въевшимся чувством страха перед любой проверкой, недобросовестные сотрудники общественных объединений проводят рейды среди малого и среднего бизнеса лишь с одной целью — получить доход.
В случаях удовлетворения требований лжепроверяющих выявленные нарушения остаются неустраненными и виновные лица не несут никакой ответственности, а следовательно, проводимые указанными организациями проверки преследуют цели только необоснованного обогащения ее представителей, а не цели общественного контроля качества продукции и оказываемых услуг.
Такая деятельность бросает тень и на общественные объединения потребителей, которые добросовестно и в соответствии с законом выполняют свои функции, а также дискредитирует сущность общественного контроля, фактически превращая его в инструмент неправомерной, а подчас и преступной деятельности.
Надо сказать, что мздоимство и взяточничество, к сожалению, стали частью менталитета среднестатистического россиянина. Многие предприниматели привыкли к тому, что с проверяющими лучше договариваться, заменив возможный немаленький штраф небольшим подношением. Те, кто «сотрудничает», работают спокойно, те, кто не хочет кормить лишних нахлебников, вынуждены бороться с произволом.
Таким лицам необходимо помнить о том, что общественные организации — это негосударственные органы и полномочия их далеко не так широки, как это может показаться на первый взгляд.
В настоящее время в рамках реализации задач, поставленных Президентом РФ, права контролирующих органов в сфере проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля ограничены и подробно регламентированы, например, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Вместе с тем порядок проведения проверок общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами), а также лицами, уполномоченными на их проведение, их права и ответственность действующим законодательством РФ не установлен, что создает благоприятные условия для необоснованного вмешательства в деятельность предпринимателей.
Да, они имеют право проверять соблюдение прав потребителей торговыми организациями и составлять акты о выявленных правонарушениях. Но это не означает, что организации должны как-то содействовать им в этом, продавцы вообще могут никак не реагировать на действия работников общественных организаций, закон не обязывает продавцов представлять им какие-то документы, предоставлять какую-либо информацию, выделять место для составления их актов и т. д.
В соответствии со ст. 10 Закона «О защите прав потребителей» продавец обязан предоставить потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах, обеспечивающую возможность их правильного выбора, в том числе и информацию об обязательном подтверждении соответствия товаров требованиям, обеспечивающим их безопасность для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителя (в данном случае речь идет о сертификатах соответствия, которые так любят требовать проверяющие из любых инстанций). Однако такая обязанность существует только в отношении потребителей, т. е. лиц, имеющих намерение заказать или приобрести либо заказывающие, приобретающие или использующие товары. Проверяющие же не имеют намерения купить товары, у них другие цели, поэтому потребителями они считаться не могут, а следовательно, и требовать представления им документов — тоже.
Так называемые контрольные закупки недопустимы не только членами общественного объединения по защите прав потребителей, но и Роспотребнадзором рассматриваются как противоправные акты, свидетельствующие о превышении сотрудниками своих полномочий.
Действующим административным законодательством «контрольная закупка» также не предусмотрена в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.1 КоАП РФ). Единственное исключение из этого запрета, когда органы Роспотребнадзора могут проводить контрольную закупку, — выявление факта обмана потребителей, которое должно осуществляться при наличии потерпевшего (ст. 25.2 КоАП РФ) и свидетелей по делу (ст. 25.6 КоАП РФ).
Что же касается требований общественных проверяющих представить какие-то другие документы, то в письме от 29 июня 2005 г. N 0100/4938-05-32 Роспотребнадзор указал, что …отдельные общественные организации по защите прав потребителей в качестве единственного и приоритетного направления своей деятельности определяют контрольные функции, организуя проверки хозяйствующих субъектов по вопросам, не относящимся к их компетенции, превратно истолковывая при этом принципы общественного (негосударственного) контроля, положенные в основу ст. 45 Закона о защите прав потребителей.
Подобные факты дискредитируют общественное движение потребителей и не способствуют ни росту его авторитета, ни взаимопониманию с предпринимательским корпусом. По мнению Роспотребнадзора, основными ошибками при проведении проверочных мероприятий представителями общественных объединений потребителей следует считать:
— требования о предъявлении субъектами предпринимательской деятельности трудовых договоров с работниками и их медицинских книжек;
— проверку соблюдения санитарных правил и норм;
— проверку наличия документов об образовании торговых работников, санитарно-эпидемиологических заключений и заключений Госпожнадзора;
— проверку правильности применения контрольно-кассовых машин;
— проверку наличия и порядка ведения журнала учета мероприятий по контролю, предусмотренного ст. 16 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», субъектами которого общественные организации не являются, и прочие.
Необходимо отметить, что п. 2 ст. 45 Закона о защите прав потребителей, предусматривающий возможность проверки соблюдения прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, а также составление актов о выявленных нарушениях прав потребителей, сводит соответствующее право общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) к выявлению именно нарушений прав потребителей, т. е. к установлению фактов, свидетельствующих исключительно о несоблюдении императивных норм потребительского законодательства, устанавливающих эти права.
Таким образом, общественные объединения потребителей вправе осуществлять именно общественный контроль соблюдения прав и интересов потребителей с применением соответствующих мер общественного воздействия на изготовителя (исполнителя, продавца). Действенной мерой является разъяснительная и просветительская работа среди предпринимательских структур и граждан-потребителей, консультирование, оказание помощи в составлении искового заявления и сопровождении дел при судебной защите, широкое информирование населения через СМИ о правах потребителей.
Кроме того, необходимо помнить, что акты, составляемые общественными организациями, не являются для суда абсолютными доказательствами, так как не обладают той юридической силой, которая имеется у протоколов административных правонарушений, составляемых государственными контролирующими органами.
Форма акта общественного объединения законодательством никак не определена, поскольку составляется документ не должностными лицами, несущими ответственность за их содержание, а обычными гражданами. Фактически акт — это всего лишь форма фиксации свидетельских показаний о возможных нарушениях предпринимателя в сфере прав потребителей. И при рассмотрении такого документа судом он должен оцениваться наравне с показаниями свидетелей продавца.
У сотрудника магазина или предприятия, оказывающего бытовые услуги гражданам, нет обязанностей ознакомляться с данной бумагой, получать ее копию, писать что-либо в ней. Составленный акт общественное объединение должно направить в соответствующий государственный или муниципальный орган, который проведет проверку согласно административному регламенту, составит протокол и наложит штраф, если имеются нарушения действующего законодательства.
Кроме того, всегда необходимо проверять полномочия тех лиц, которые стремятся защитить права потребителя. Очень часто сотрудники общественного объединения предъявляют удостоверения, имитирующие по своей форме и содержанию удостоверения должностных лиц государственных органов, рассчитывая придать важность собственной персоне и происходящему событию (проверке), а заодно и напугать проверяемого.
Не стоит доверять таким удостоверениям, лучше потребовать предъявления устава общественного объединения, заверенного регистрирующим органом, а также других документов, подтверждающих полномочия как самих проверяющих, так и тех, кто их направил.
Ознакомление с документами общественной организации необходимо не только в момент проведения проверки, но и в ходе судебного разбирательства. Дело в том, что многие общественные объединения пренебрегают требованиями законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих объединений. Все они должны иметь устав, обязаны пройти регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти — Минюсте РФ, быть поставлены на налоговый учет, иметь легитимные исполнительные органы. Поэтому в самом начале судебного процесса необходимо потребовать представления подлинники документов, подтверждающих полномочия представителя объединения и исполнительных органов этой организации.
Также необходимо помнить о том, что любые неправомерные действия общественных организаций могут привести к убыткам коммерческих предприятий. Если проверяющие, войдя в магазин, начинают шуметь, прерывать процесс торговли, отпугивать тем или иным образом покупателей, предпринимателю следует в ответ на заявление в суд общественной организации предъявлять встречный иск, в котором требовать возмещения вреда — упущенной выгоды, так как вследствие действий проверяющих на некоторое время была приостановлена торговля.
Возможно, что данные требования и не будут удовлетворены судом, но это уравняет продавца и того, кто хочет за его счет нажиться, в правах и возможностях.
Заключение
По данным Управления Роспотребнадзора по городу Москве за апрель 2011 г., в сфере защиты прав потребителей проведено 331 мероприятие по контролю предприятий потребительского рынка, направленных на выявление правонарушений в разных сферах деятельности (в феврале 2011 г. таких мероприятий было проведено всего 210), в том числе 248 внеплановых (в феврале — 157).
По результатам проведенных мероприятий сотрудниками Управления было составлено 342 постановления о наложении штрафных санкций в сфере защиты прав потребителей, вынесено 22 определения о возбуждении административных дел. Основанием для вынесения определений послужили 16 сообщений (заявлений) граждан, 2 материала от организаций (при этом в феврале 2011 г. также указано 2 материала от организаций). Складывается ощущение, что из нескольких десятков общественных организаций, защищающих права потребителей в городе Москве, свои уставные функции выполняют максимум две.
Список использованной литературы
1. Маслов Т. В. Проведение проверок общественными объединениями // Законность. 2009. N 8.
2. Дворецкий В. Р. Осторожно, потребиллеры! Или как защитить продавца от происков злонамеренных покупателей. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2007. 160 с.
3. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» (ред. от 23.11.2009) // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996 N 3. Ст. 140.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
5. Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 22.07.2010) // Собрание законодательства РФ. 22.05.1995. N 21. Ст. 1930.
6. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 28.12.2010, с изм. от 07.02.2011) // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
