Кожевников Константин Михайлович, прокурор Калужской области, кандидат юридических наук, заслуженный юрист России.
В статье автор анализирует практику работы Прокуратуры Калужской области по работе с несовершеннолетними. Даются конкретные примеры взаимодействия органов прокуратуры и иных органов и организаций, призванных заниматься данной категорией граждан. Представляется анализ работы Прокуратуры области по недопущению жестокого обращения с детьми, а также практика выделения жилья детям-сиротам через суд. Статья представляет практический интерес для работников прокуратуры, в служебные обязанности которых входит проведение контрольных и надзорных мероприятий по предупреждению и профилактике девиантного поведения среди несовершеннолетних. Публикуемая работа поможет прокурорам, работникам правоохранительных органов, руководителям организаций, занимающихся несовершеннолетними, для использования в своей работе.
Ключевые слова: права несовершеннолетнего, жестокое обращение с детьми, социальная защита семьи и детей, дети-сироты, предоставление жилья, кадетское движение, борьба с наркоманией, межведомственный мониторинг.
Prosecutor’s office of juvenile K. M. Kozhevnikov
The author analyzes the practice of the Prosecutor’s Office of the Kaluga region to work with minors. Provides concrete examples of interaction between the prosecutor and other bodies and organizations for dealing with this category of citizens. To analyze the work of prosecutors to prevent child abuse and the practice of allocating housing to orphans through the courts. The article is of practical interest for prosecutors in office who are responsible for conducting the inspection and supervision measures for the prevention and the prevention oj’deviant behavioramong juveniles. Published work will help to prosecutors, law enforcement officers, heads of organizations dealing with juveniles, for use in their work.
Key words: rights of a minor, child abuse, social protection for families and children, orphans, shelter, Cadet movement, the fight against drug abuse, inter-ministerial monitoring.
Приоритетность задач обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних, предупреждения и пресечения среди них правонарушений и безнадзорности никем не оспаривается. Как и совершенно очевидное обстоятельство, что только прокуратуре их не решить. Однако одно дело — констатировать это обстоятельство, а другое — пытаться ситуацию изменить. Именно так поступают прокуроры районов и городов Калужской области, комплексно охватывая основные проблемы в этой сфере, вовлекая в их решение все органы и организации, призванные заниматься несовершеннолетними.
* * *
Общеизвестно (не только исходя из анализа, хотя прокуроры, безусловно, анализируют обстановку), что на детей пагубно влияют семейно-бытовые конфликты, факты жестокого обращения с ними. Ведь дети запоминают модель поведения взрослых и переносят ее в свою жизнь. Но не всегда семейное неблагополучие получает общественную и правовую оценку. В этой связи прокуратура на основе предложений райгорпрокуроров внесла проект областного закона, дополняющего нормативные положения в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних обязанностями и ответственностью за нарушения правил проживания в семье. Проект областными законодателями был принят. Параллельно прокуроры наладили систематический надзор за законностью разрешения дел по фактам жестокого обращения с детьми, асоциального поведения родителей, уклонения их от выполнения возложенных законом обязанностей. Выявлялись ужасающие случаи. В одном из районов группа взрослых подонков длительное время безнаказанно насиловали малолетних детей. Причем организатором преступления оказалась мать малолетних жертв. Все виновные были привлечены к уголовной ответственности и осуждены на длительные сроки лишения свободы. Механизм правовой ответственности за семейное неблагополучие в совокупности с обязанностями организаций и должностных лиц, призванных выявлять, пресекать и предупреждать такие факты, подкрепленный прокурорским надзором, позволил создать в районах и городах действенную систему противостояния нерадивым родителям. Предметом следующей заботы прокуроров о семейном благополучии стала социальная защита семьи и детей, имея в виду прежде всего соблюдение конституционных прав на своевременное получение различных пособий, выплат и, естественно, заработной платы. В судебном порядке разрешены тысячи заявлений о взыскании невыплаченных в срок стипендий, алиментов, пособий по беременности и родам, положенных средств, затраченных на питание, проезд в общественном транспорте, оплату детям-сиротам коммунальных услуг и т. п. Семьи и дети получили свыше 17 млн. рублей полагающихся им сумм и компенсаций, но не выплаченных в силу различных причин, а также почти 100 млн. рублей задержанной зарплаты. И все это в жестких условиях финансового кризиса и не снижающейся безработицы. Практически везде жилье детям-сиротам выделяется в мизерных количествах. Расхожее тому объяснение — отсутствие необходимых средств. Вероятно, это можно считать объективным обстоятельством. Но можно, как райгорпрокуроры, как Прокуратура области, обеспечивать предоставление жилья через суд, одновременно при формировании бюджета добиваясь выделения на эти цели требуемых сумм. Такой алгоритм действий на протяжении последних двух лет привел к тому, что для губернатора и областного Законодательного собрания жилье детям-сиротам стало приоритетной проблемой, а объем финансирования ежегодно достигает 100 млн. рублей. Но только этим деятельность прокуроров в «семейной» сфере не ограничивается. Например, после прокурорского вмешательства в одном из районов выделена квартира семье, жилище которой было уничтожено пожаром, в других районах, более чем в десятке домов, установлено индивидуальное отопление, подключено газовое оборудование, в квартирах семей с ребенком-инвалидом проведен капитальный ремонт. В рамках предоставленных полномочий прокуроры отслеживают выполнение программ предоставления многодетным семьям социальной поддержки, льгот по получению кредитов и ссуд, взиманию налогов, обеспечению земельными участками для индивидуального жилищного строительства, выплате материнского капитала. Безусловно, привлекая и используя все структуры, так или иначе задействованные в этой области. Больная тема — отсутствие мест в детских дошкольных учреждениях. Казалось бы, что может здесь прокурор? Оказалось, кое-что может… Во всех районах области по инициативе прокуроров была произведена своеобразная «инвентаризация» возможностей в этой сфере. Проблема всесторонне рассмотрена на заседании консультативного совета глав местных администраций, намечена программа действий. В результате прокурорского вмешательства только в Боровском районе в детских садах открыто дополнительно 115 мест. Не остались без внимания прокуроров вопросы охраны жизни и здоровья детей, качества оказания им медицинской помощи. После прокурорских проверок в поликлиниках прекращено незаконное оказание платных медицинских услуг, в школах медицинские кабинеты получили лицензии и необходимое оборудование. Возле образовательных учреждений установлены дорожные знаки. Во взаимодействии с контролирующими органами прокуроры добились устранения нарушений санитарных норм и правил пожарной безопасности в местах отдыха детей. А до этого прокурорам пришлось немало потрудиться, чтобы предотвратить перепрофилирование и незаконную приватизацию летних детских лагерей.
* * *
Одним из главных направлений деятельности прокуратуры, несомненно, является надзор за исполнением законов, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений среди несовершеннолетних. При этом во многих районах и городах традиционные формы сочетаются с деятельностью различных структур и формирований. К примеру, в учебных заведениях утверждены должности уполномоченных по правам учащихся (так называемые школьные омбудсмены). Работает «школа юных юристов», где в образовательном процессе принимают участие руководители правоохранительных органов и практикующие юристы. Существенную роль в профилактике правонарушений, патриотическом воспитании молодежи играет реализация регионального закона о кадетском движении, численность которого превысила 400 подростков. Успешно внедряются новые технологии работы социальных учреждений. В сельских районах возрожден необоснованно забытый институт наставничества над подростками ветеранов, депутатов, других заслуженных граждан. В областном центре внедрен проект «Социальный патруль». Цель этого проекта — выявление безнадзорных и беспризорных детей, организация социальной реабилитации, медико-психологической помощи. За последнее время такая помощь коснулась более чем 2 тыс. подростков. Работает телефон доверия, практически в каждом районе области функционируют социально-реабилитационные центры. Для организации досуга несовершеннолетних и молодежи принята областная программа «Развитие физической культуры и спорта» с объемом финансирования свыше 5 млрд. рублей. Указанные меры, наряду с ограничением в соответствии с областным законом времени нахождения детей в общественных местах в поздний период суток, позволили сократить как число преступлений, совершенных несовершеннолетними, так и количество преступных посягательств в отношении их самих, предотвратить проявления экстремизма в молодежной среде, в том числе при проведении общественных мероприятий. Учитывая повышенную опасность наркомании, прокуроры сосредоточили усилия на совместных с другими правоохранительными органами и органами власти мерах преодоления этого зла. Межведомственный мониторинг обстановки позволяет скоординировать совместные действия, выделить для надзора самые уязвимые с точки зрения антинаркотической профилактики места. Такой подход позволил выявить более 500 нарушений антинаркотического законодательства, ликвидировать 47 притонов, четыре десятка виновных должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. Комплекс карательных, фискальных и разъяснительных мероприятий помог изменить общественное мнение о «модности» употребления наркотиков, вдвое сократить количество наркопреступлений, совершенных несовершеннолетними. В учебных заведениях области подростки добровольно проходят тесты на наркозависимость. По мнению прокуратуры, борьба с наркоманией станет более эффективной, если будет создан своеобразный фронт молодежных и общественных объединений учебных заведений и религиозных организаций. Создание реабилитационных центров при религиозных организациях даст возможность исцелять больных не только методами медицины, но и духовно. Первым шагом в этом направлении явилось открытие Обнинского православного молодежного духовно-просветительского центра. Еще одна проблема, которую выделили и попытались решить прокуроры, — преодоление негативного воздействия информации, содержащейся на некоторых сайтах глобальной информационной сети Интернет, пользователями которой с каждым годом становится все большее число несовершеннолетних. Таких сайтов, где сцены убийств, сексуального насилия, порнографии и т. п., представляющих опасность для детской психики, в Рунете почти полмиллиона. Поэтому по предложению прокуратуры принят Областной закон «О мерах по защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию». Получив правовой инструментарий, прокуроры стали отслеживать его реализацию. За непродолжительное время действия Закона выявлено более полусотни нарушений, для пресечения которых внесено 30 представлений, более десятка виновных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. По искам прокуроров в образовательных учреждениях установлены системы фильтрации, 13 юридическим лицам прекращена техническая возможность размещать в сети Интернет информацию, связанную с наркотиками.
* * *
В предупредительной работе прокуроры используют не только надзорные средства. Прокуратурой организуются и проводятся спортивные соревнования среди воспитанников детских домов, воспитательной колонии для несовершеннолетних. Традицией стали ежегодные футбольные турниры, детские конкурсы и другие формы организованного досуга подростков из так называемой группы риска. Причем делается все это заинтересованно, от души, поскольку прокуроры понимают, что формальное отношение в работе с детьми и подростками недопустимо.
——————————————————————
Интервью: Интервью с председателем Комиссии Ассоциации юристов России по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков, генеральным директором ГК «Агентство по страхованию вкладов» доктором юридических наук Александром Владимировичем Турбановым («Юридический мир», 2011, N 7)
ИНТЕРВЬЮ С ПРЕДСЕДАТЕЛЕМ КОМИССИИ АССОЦИАЦИИ ЮРИСТОВ РОССИИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ, ГЕНЕРАЛЬНЫМ ДИРЕКТОРОМ ГК «АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ» ДОКТОРОМ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК АЛЕКСАНДРОМ ВЛАДИМИРОВИЧЕМ ТУРБАНОВЫМ
А. В. ТУРБАНОВ
— Александр Владимирович, что представляет собой Агентство по страхованию вкладов? — Агентство является публичным юридическим лицом и на сегодняшний день выполняет три социально-экономические (общественно значимые, публичные) функции: страхование банковских вкладов, ликвидация несостоятельных банков, в том числе осуществление полномочий конкурсного управляющего, и предупреждение банкротства банков в рамках согласованных с Банком России действий. Все эти функции возложены на нас государством на основании федеральных законов <1>. Их объединяет одна общая цель — комплексная защита интересов кредиторов банков, содействие социальной и финансовой стабильности в стране. ——————————— <1> Федеральные законы от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года».
— Кто формирует фонд страхования вкладов, каков его размер? — Фонд обязательного страхования вкладов — финансовая основа системы. Для его скорейшего формирования на начальном этапе государство выделило около 6 млрд. руб. В дальнейшем его пополнение шло за счет взносов банков и доходов от инвестирования временно свободных денежных средств. В настоящее время размер фонда страхования превышает 136 млрд. руб. Для сравнения: в августе 2008 г. мы вошли в кризис с фондом объемом 84 млрд. руб., а минимальный его размер в период острой фазы кризиса составлял около 73 млрд. руб. То есть он оказался вполне достаточен для нормальной работы системы в сложной кризисной ситуации. И сейчас Агентство сможет выплатить страховое возмещение вкладчикам любого частного банка, а запаса прочности фонда хватит даже при одновременном банкротстве порядка 500 банков из нижней части списка банков, ранжированных по объему вкладов.
— Какие критерии лежат в основе отбора банков — участников ССВ? — Одной из главных задач при создании системы страхования вкладов являлось ограничение принимаемых ею финансовых рисков. В связи с этим на этапе создания системы в нее допускались лишь те банки, которые имели достоверный учет и отчетность, выполняли обязательные экономические нормативы, имели устойчивое финансовое положение. Каждый из банков был подвергнут проверке со стороны Банка России. Таким образом, на «входе» в систему был установлен своего рода фильтр, препятствующий попаданию в нее банков, риски по обязательствам которых могли бы угрожать ее жизнеспособности.
— Чем обоснован максимальный размер страховки в 700 000 рублей? — В большинстве стран, где действуют системы защиты сбережений, размер возмещения по вкладам устанавливается таким образом, чтобы система страхования защищала интересы массового вкладчика, не обладающего достаточными экономическими знаниями для оценки банковских рисков. С этой целью максимальная сумма страхового возмещения должна полностью покрывать не менее 85 — 90% общего числа вкладов. В разгар кризиса 2008 г. Россия решила подстраховаться, и размер страховки был установлен даже с небольшим запасом. Поэтому у нас при сумме возмещения в 700 тыс. руб. этот показатель «зашкаливает» за 99%. Хотел бы также обратить внимание на то, что размер страхового возмещения должен соответствовать масштабу экономики страны и доходам населения. Например, в мире сумма страховки по вкладам обычно составляет 1 — 2 доли ВВП на душу населения. Это своего рода «золотое сечение» страховщиков депозитов. У нас этот показатель находится сейчас на уровне чуть выше 2 долей ВВП на душу населения. Есть и еще ряд экономических показателей, которыми мы руководствуемся при определении оптимального размера возмещения по вкладам. Пока ни один из них не свидетельствует о необходимости его очередного повышения. Но в перспективе, по мере роста отечественной экономики, повышение суммы возмещения по вкладам — одно из приоритетных направлений развития системы страхования.
— Как защищены вкладчики банков, не входящих в ССВ? — В настоящее время в банках — участниках системы страхования вкладов сосредоточено 99,7% всех вкладов населения. Остальные сбережения гарантируются Банком России в рамках иной программы. В случае если банк не стал участником системы обязательного страхования вкладов, но при этом у физического лица все еще находится там вклад, то он защищен Законом от 29 июля 2004 г. N 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
— Какова роль Агентства в финансовом оздоровлении банков? — Наша роль определена специальным Законом, принятым сразу после начала кризиса. От государства в тот период требовались решительные действия по предотвращению коллапса банковской системы и прекращению паники среди клиентов банков. Агентство было призвано взять на себя решение проблем банков, банкротство которых оказало бы сильное негативное влияние на ситуацию как в целом по России, так и в отдельных регионах. Общий долг перед кредиторами 18 банков, переданных Агентству для санации в конце 2008 — начале 2009 г., превышал 450 млрд. руб., из которых более 100 млрд. руб. составляла задолженность перед вкладчиками — физлицами. В своей работе Агентство использовало два основных механизма — финансовое оздоровление банков и передачу имущественного комплекса из проблемного в здоровый банк. При этом мы старались чаще применять новую для отечественной практики модель урегулирования проблем банков. Она заключалась в следующем. Агентство финансировало не банк, а инвестора, оставляя тем самым банк в рыночной среде. Эта модель оказалась успешной, что отмечают и российские, и международные эксперты. В целом, несмотря на наличие объективных трудностей, реализация мер по предупреждению банкротства банков проходит успешно — 10 наших проектов уже завершены. Сейчас с уверенностью можно констатировать, что процедуры санации банков, которые проводило Агентство, внесли свой положительный вклад в стабилизацию ситуации в банковской системе, помогли снять социальную напряженность.
— Были ли случаи подачи судебных исков на Агентство? Если да, то каково было решение суда? — Агентство является субъектом значительного количества сложных правоотношений, а потому его участие в судебных спорах, в том числе в качестве ответчика, неизбежно. Мы ведем обширную судебную работу, направленную на защиту прав кредиторов банков, и прежде всего вкладчиков. Нами было предъявлено более 900 исков об оспаривании сомнительных сделок. Только в 2010 г. Агентство предъявило 362 иска о взыскании задолженности с должников банков. Судебная работа ведется и в отношении недобросовестных менеджеров банков: нами подано 27 заявлений о привлечении бывшего руководства к гражданско-правовой ответственности. Привлечение менеджмента к ответственности ведется и по линии уголовного законодательства. По нашим обращениям возбуждено более 30 уголовных дел, связанных с неправомерными действиями при управлении банком. Иски предъявляются и к Агентству. Правда, их количество несравнимо меньше, но они имеются. Их можно разделить на две основные группы: к Агентству как страховщику вкладов и как к конкурсному управляющему банками. В рамках конкурсного производства нам предъявляют требования об установлении требований кредиторов в реестр, об оспаривании действий конкурсного управляющего, результатов торгов и т. п. То есть это иски, обычные для процесса банкротства. В рамках страхования вкладов к Агентству предъявляются иски о выплате возмещения по вкладам, которые чаще всего связаны со страховым мошенничеством в этой сфере — явлением, порожденным кризисом, когда накануне отзыва лицензии в банке формируются фиктивные вклады. Происходит это путем «переброски» средств со счетов юридических лиц на счета физических лиц. Поскольку «живых» денег в банке нет, такая переброска осуществляется лишь на бумаге. Таким образом, налицо незаконные сделки, которые могут проводиться исключительно при содействии руководства банка в целях незаконного получения от Агентства страхового возмещения. Или другой вариант: дробление физическими лицами крупных вкладов. То есть крупный депозит в условиях несостоятельности банка переоформляется при содействии его менеджеров на подставных лиц так, чтобы вклад каждого из них не превышал лимит страхового покрытия — 700 тыс. руб. Следовательно, обязательства банка неправомерно трансформируются в обязательства фонда страхования вкладов, т. е. явочным порядком вводится стопроцентная гарантия государства по вкладам узкого круга лиц, имеющих доступ к менеджменту банка. Агентство выявляет такие факты и отказывает в выплате страхового возмещения. Фиктивные вкладчики пытаются оспорить действия Агентства в суде. 28 июня текущего года Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев надзорную жалобу Агентства, подтвердил правомерность действий Агентства, закрепив практику большинства судов по данному вопросу. По заявлениям Агентства расследуется и ряд уголовных дел в отношении лиц, организовавших формирование фиктивных вкладов. Один человек уже осужден. Всего в настоящий момент к Агентству (в том числе как к конкурсному управляющему) предъявлено 172 иска, в том числе 118 исков о выплате страхового возмещения, 22 — по трудовым спорам. Остальные иски содержат в качестве предмета обжалования действия конкурсного управляющего и иные вопросы, возникающие при банкротстве.
— В какие сроки были начаты выплаты вкладчикам по последнему страховому случаю? — Выплаты всегда начинаются не позднее 14 дней с момента отзыва у банка лицензии. Это правило, которое мы неукоснительно выполняем. Уже произошло 106 страховых случаев, и мы ни разу не нарушили этот срок, независимо от того, где находится банк — в Москве или на Сахалине. Что касается последнего страхового случая, то он наступил 5 мая — отзыв лицензии у Международного торгово-промышленного банка, а 17 мая мы уже выплачивали вкладчикам причитающееся им возмещение.
— Насколько надежна наша банковская система и какие проблемы в ее развитии наиболее характерны для посткризисного периода? — Кризис преподал нам целый ряд уроков. Один из главных заключается в том, что банковская система не имела в то время запаса прочности на случай неблагоприятного развития событий. И в первую очередь это относилось к нашим крупнейшим банкам. Только благодаря своевременно принятым Правительством и Банком России мерам удалось избежать коллапса и сохранить доверие клиентов к банковской системе. В настоящее время банковский сектор вновь вышел на траекторию поступательного развития. Несмотря на то что последствия кризиса будут сказываться еще длительное время, сейчас состояние банковского сектора является удовлетворительным. Тем не менее полагаю, что России вслед за США и ведущими западноевропейскими экономиками (Великобританией, Германией, Францией) необходимо всерьез задуматься о новых стабилизационных механизмах в банковской системе. Будут ли это специализированные фонды, формируемые за счет отчислений банков и расходуемые в случае необходимости на санацию и ликвидацию банков, или будут найдены другие подходы, но нынешний кризис ярко продемонстрировал, что XXI век сформировал совершенно новые вызовы мировой финансовой системе. Что касается проблем, характерных для банковского сектора на текущем этапе, то, на мой взгляд, стоит отметить низкий уровень ответственности многих собственников и менеджеров банков за недобросовестное ведение банковского бизнеса и предоставление недостоверной банковской отчетности с одновременным упованием крупных банков на государственную поддержку в кризисных ситуациях.
— Александр Владимирович, Вы возглавляете Комиссию Ассоциации юристов России по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков. Какие задачи стоят перед Комиссией на ближайшую и долгосрочную перспективу? — Тактические задачи Комиссии состоят в выявлении пробелов в финансовом законодательстве, мешающих нормальному функционированию экономических отношений, и в выработке механизмов «закрытия» этих пробелов. Комиссия занималась и продолжает заниматься выявлением проблем в законодательном регулировании рынка ценных бумаг, банковского сектора экономики, деятельности негосударственных пенсионных фондов, платежных систем и других структурных элементов финансового рынка, искать пути их решения. Концептуальная стратегическая задача Комиссии стала очевидной после начала мирового финансового кризиса конца 2000-х годов. Эта экономическая ситуация обнажила изъяны в антикризисных и стабилизационных механизмах многих стран. Наша страна не является исключением. Соответствующие институты и механизмы должны иметь необходимую правовую основу. При этом правовые средства, использующиеся для предотвращения и преодоления кризисных явлений, зачастую могут носить нестандартный характер. Способствовать формированию эффективного антикризисного законодательства — задача Комиссии в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
