(Васянина Е. Л.) («Российская юстиция», 2014, N 2)
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИЗЪЯТИЯ ИМУЩЕСТВА В ДОХОД ГОСУДАРСТВА
Е. Л. ВАСЯНИНА
Васянина Е. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российской академии правосудия.
В рамках настоящей статьи с учетом действующего законодательства и сложившейся на его основе судебной практики предпринята попытка проанализировать правовую природу осуществляемых в России принудительных изъятий имущества физических лиц и организаций в доход государства. В статье приведены примеры применяемых конфискационных удержаний, нарушающих конституционные права участников гражданского оборота.
Ключевые слова: штраф, конфискация, принудительное изъятие, государственный долг, государственные доходы, пенсионные накопления.
In the article the analysis of the legal nature carried out in Russia coercive seizure of property of individuals and organizations to the state revenue. The article describes the examples used forfeiture deductions violating constitutional rights of individuals and organizations.
Key words: fines, confiscation, compulsory alienation, public debt, public revenues, pension savings.
Правила принудительного изъятия денежных средств, иного имущества в государственный доход имеют закрепление в различных нормативных правовых актах. Как правило, основанием для применения принудительных изъятий является нарушение участниками гражданского оборота действующего законодательства, выразившееся в совершении налогового, административного, иного правонарушения или уголовного преступления. Процедура применения мер принуждения в рассматриваемых случаях имеет четкое законодательное закрепление, поскольку в основе реализации механизма принудительного изъятия положен конституционный принцип, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как на основании решения суда <1>. ——————————— <1> Статья 35 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
В отсутствие правонарушения или оснований для возникновения налоговой обязанности (обязанности по уплате иных фискальных взиманий) Основной Закон государства лишь в исключительных случаях позволяет осуществлять принудительное отчуждение для государственных нужд имущества участников гражданского оборота и только при условии равноценного возмещения <2>. Например, согласно действующему законодательству, формами принудительного изъятия имущества физических лиц и организаций, за которыми следует соответствующая компенсация, являются национализация и реквизиция <3>. ——————————— <2> Конституционный Суд РФ указал, что конституционные гарантии охраны частной собственности законом и допустимости лишения имущества не иначе как по решению суда, выражающие принцип неприкосновенности собственности, а также конституционные гарантии судебной защиты распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере (См.: Постановления от 20 мая 1997 г. N 8-П; от 16 июля 2008 г. N 9-П; от 31 января 2011 г. N 1-П). <3> Согласно ст. 242 ГК РФ при реквизиции в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества. Гарантии компенсации стоимости изъятого имущества закреплены в Федеральном законе от 09.07.1999 N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ».
Однако в обход конституционных предписаний сегодня существуют и применяются механизмы изъятия в доход государства имущества физических лиц и организаций, основания приведения в исполнение которых оторваны от деликта. Например, действующим законодательством предусмотрен переход в доход государства имущества физических лиц (организаций) в случае нарушения положений закона о соблюдении сроков для предъявления требований о возврате или получении соответствующих сумм. Таким примером является поступление в государственный бюджет пенсионных накоплений граждан в случае, если правопреемники умершего лица пропускают установленный законом срок, отведенный для предъявления соответствующих требований <4>. ——————————— <4> Статья 38 Федерального закона от 24.07.2002 N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии»; п. 9 Правил выплат Пенсионным фондом РФ правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, утв. Постановлением Правительства от 03.11.2007 N 741; Определение Ленинградского областного суда от 28.03.2013 N 33-1404/2013.
Подобные конфискационные изъятия денежных средств в доход государства в случае пропуска срока для соответствующего обращения о возврате денежных сумм предусмотрены Федеральным законом «О таможенном регулировании в РФ», а также ст. 59 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» <5>. ——————————— <5> Определением Московского областного суда от 28.02.2006 по делу N 33-779 отказано в удовлетворении требования о возврате избирательного залога со специального избирательного счета по причине пропуска установленного законом срока для соответствующего обращения.
Помимо изложенного, можно привести примеры скрытых принудительных изъятий денежных средств у участников гражданского оборота. Это может быть обусловлено развитием в государстве экономических процессов, оказывающих влияние на уровень инфляции, являющейся своеобразным «…скрытым налогом на потребление» <6>. ——————————— <6> Andreas Erosa, Gustavo Ventura «On Inflation as a Regressive Consumption Tax» // http://ru. wikipedia. org (дата обращения: 25.10.2013). Инфляционный налог рассматривается в экономике как урон, который наносится уменьшением ценности валюты вследствие инфляции с одновременным присвоением выгоды центром эмиссии, вызвавшим инфляцию // http://ru. wikipedia. org (дата обращения: 25.10.2013). Влияние инфляции на механизм формирования доходов публичных денежных фондов подтверждается разъяснениями Счетной палаты РФ, имеющими закрепление в письме от 20 сентября 1999 г. N 01-1164/15. Согласно указанному документу занижение намечаемого уровня инфляции и инфляционных компонентов налоговой базы приведет к заведомому занижению налогооблагаемой базы и намечаемых объемов доходов в бюджете и создаст для исполнительной власти скрытый резерв для финансирования расходов в течение бюджетного года.
Следует отметить, что изъятие доходов частных субъектов может произойти в результате неспособности государства самостоятельно обеспечить финансирование государственных расходов в условиях сложившейся кризисной ситуации. Такой печальный опыт формирования внутреннего государственного долга по дореформенным сбережениям граждан, размещенным во вклады Сбербанка России, имел место в России в 90-е годы XX века. В рамках настоящей статьи с учетом действующего законодательства, а также сложившейся на его основе практики российских и международных судов автором предпринята попытка проанализировать применяемые в России механизмы принудительного изъятия имущества участников гражданского оборота в доход государства. Как правило, принудительное взыскание денежных средств в доход государства имеет закрепление в актах публичного права и происходит в связи с совершением участниками гражданского оборота правонарушений. Примерами таких принудительных взысканий является штраф, представляющий собой юридическую санкцию в виде денежного взыскания за совершение лицом виновного правонарушения <7>, а также конфискация, состоящая в лишении собственника его прав на имущество или в виде наказания, или для того, чтобы привести фактическое положение дел в соответствие с общими условиями государственной или общественной жизни <8>. ——————————— <7> Подобное определение штрафа имеет закрепление в ст. 3.5 КоАП РФ, ст. 46 УК РФ, ст. 144 НК РФ. Конституционный Суд РФ указал следующие признаки штрафа: он имеет фиксированное, установленное федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения, а также зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности (см.: Постановление КС РФ от 30.07.2001 N 13-П). <8> Кавелин Д. В. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2003. С. 593.
Анализ российского законодательства позволяет выявить особые формы изъятия имущества, не связанные с наказанием и не влекущие соответствующей компенсации в пользу собственника. Такие «конфискационные денежные удержания» <9> не вписываются в рамки конституционных гарантий защиты прав граждан и создают почву для проверки соответствующих положений закона на предмет их соответствия Конституции. Так, в соответствии с законодательством РФ принудительные удержания денежных средств могут произойти, например, в результате ошибочного внесения участниками фискальных правоотношений денежных средств в бюджетную систему РФ и (или) пропуска установленного законом срока предъявления требований о возврате соответствующих сумм. Так, согласно п. 2 ст. 122 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» по истечении трехлетнего срока со дня последнего распоряжения об использовании авансовых платежей, а при отсутствии такового — со дня поступления денежных средств на счет Федерального казначейства невостребованные суммы авансовых платежей учитываются в составе прочих неналоговых доходов федерального бюджета и возврату не подлежат. ——————————— <9> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации К. В. Арановского на Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 N 413-О.
Указанное законоположение было оспорено в КС РФ как несоответствующее ст. 35 Конституции РФ, поскольку позволяет лишать собственника принадлежащего ему имущества в виде авансового платежа, внесенного на счет Федерального казначейства, во внесудебном порядке и без какой-либо компенсации. Иными словами, как справедливо отмечается в литературе, «отобрание денег, предусмотренное оспариваемой нормой, не подпадает ни под один из допускаемых Гражданским кодексом РФ видов принудительного изъятия имущества собственника. Напротив, оно прямо подпадает под запрет, установленный теми же положениями ГК РФ и Конституцией РФ» <10>. ——————————— <10> Там же.
Вместе с тем КС РФ признал оспариваемые нормы, позволяющие осуществлять конфискационные изъятия денежных средств, соответствующими Конституции РФ, указав при этом, что плательщики авансовых платежей, будучи собственниками соответствующих денежных средств, призваны проявлять должную заботливость в отношении их использования на цели, для которых они предназначены. Более того, Суд отметил, что установление неограниченной по времени возможности для лиц, уплативших авансовые платежи, принимать решения об их возврате означало бы возложение на государство избыточной обязанности по бессрочному контролю и учету невостребованных сумм денежных средств, перечисленных на счета Федерального казначейства <11>. ——————————— <11> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 N 413-О.
Ярким примером установления конфискационных изъятий, не связанных с нарушением законодательства, являются произошедшие на Кипре действия по фактической конфискации части вкладов вкладчиков. Следует отметить, что «Верховный суд Кипра, посчитав интересы государства выше интересов и прав граждан, отклонил жалобу группы вкладчиков, которые пытались признать незаконным и неконституционным решение правительства страны, в соответствии с которым со счетов вкладчиков были списаны в безакцептном порядке «необходимые государству денежные средства» без какой-либо компенсации (даже) в будущем» <12>. ——————————— <12> www. nalog-briz. ru
Изложенное является подтверждением факта несовершенства государственной политики, позволяющей избегать кризисные ситуации в экономике за счет средств, находящихся в собственности участников гражданского оборота. Подобные принудительные изъятия денежных средств имеют место и в России. Зачастую они связаны со спонтанной политикой государства в сфере регулирования государственных доходов. Например, сегодня Правительство РФ предпринимает попытку принудительного изъятия в доход государственного бюджета денежных средств, предназначение которых изначально было оторвано от механизма финансового обеспечения расходных обязательств государства. Такими подлежащими изъятию средствами согласно подготовленному законопроекту являются пенсионные накопления граждан, находящиеся в негосударственных пенсионных фондах <13>. ——————————— <13> В соответствии с проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования в части права выбора застрахованными лицами варианта пенсионного обеспечения» планируется направить поступившие в 2014 г. страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в распределительную составляющую пенсионной системы в полном объеме. Данный законопроект одобрен на заседании Правительства РФ от 3 октября 2013 г. N 34 // htth://government. ru/meetings/ (дата обращения: 13.10.2013). Согласно распоряжению Правительства РФ от 18 октября 2013 г. N 1898-р указанный законопроект внесен на рассмотрение в Государственную Думу.
Следует отметить, что гарантии возврата изъятых средств на счета граждан пока не имеют четкого закрепления в рамках представленных законопроектов. Так, глава Минэкономразвития России А. Улюкаев пояснил, что «положения о гарантиях пенсионных прав граждан в рамках накопительной пенсионной системы нужно будет каким-то образом в ткань законопроекта или нормативно-правовых актов включать, но это правовая работа, которая может быть или должна быть сделана на более поздних этапах» <14>. ——————————— <14> Стенограмма заседания Правительства РФ от 3 октября 2013 г. N 34 // http://government. ru/meetings/6625/stenogramm. В настоящий момент в Государственную Думу внесен проект Федерального закона N 359479-6 «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования», в соответствии с которым, если негосударственный пенсионный фонд будет признан банкротом, недостаток средств пенсионных накоплений по сравнению с суммой обязательств НПФ перед клиентами будет покрываться за счет общенационального фонда гарантирования пенсионных накоплений. Однако этот законопроект не касается судьбы пенсионных накоплений граждан, которые временно будут изъяты из негосударственных пенсионных фондов до момента подтверждения последними факта своей финансовой устойчивости.
Сложившийся подход нарушает конституционные гарантии прав граждан в сфере социального обеспечения. Так, Конституционный Суд РФ отметил, что осуществляемое в социальной сфере изменение действующего правового регулирования должно осуществляться с учетом обеспечения правовой определенности, сохранения стабильности в действующей системе норм и предсказуемости законодательной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано <15>. ——————————— <15> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. N 480-О-П.
Случаи изъятия денежных средств, находящихся в собственности граждан, когда Правительство России не способно было исполнить свои обязательства перед народом, уже имели место в истории России. Так, в 90-е годы XX века произошло формирование внутреннего государственного долга по дореформенным сбережениям граждан, размещенным во вклады Сбербанка России в период до 20.06.1991, во вклады по договорам личного страхования в период до 1 января 1992 г., в государственные ценные бумаги СССР в период до 1 января 1992 г. <16>. ——————————— <16> Так, согласно Федеральному закону от 10.05.1995 N 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ» гарантированные сбережения граждан являются государственным внутренним долгом Российской Федерации.
В сложившейся ситуации, предоставив гражданам право требовать восстановления ценности денежных сбережений, Правительство РФ фактически лишило их возможности воспользоваться этим правом, уклонившись от принятия соответствующих правовых норм. Так, признавая в соответствии со ст. 10 Федерального закона N 162-ФЗ «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» свои долги перед гражданами, возникающие по облигациям займа, Правительство Российской Федерации не предприняло никаких действий по их погашению, несмотря на то, что было принято соответствующее федеральное законодательство. Так, начиная с 2003 г. действие правовых актов, предусматривающих погашение облигаций займа, регулярно, из года в год, приостанавливалось. Сложившаяся ситуация нашла разрешение в ЕСПЧ. Так, Суд указал, что российские власти, последовательно приостанавливая действие положений законодательства, выступающего правовой основой права заявителя на погашение облигаций займа, и из года в год уклоняясь от принятия законодательства о порядке осуществления этого права, поставили заявителя в положение неопределенности, которое не было совместимо с обязательством обеспечивать уважение собственности согласно ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции, в частности с обязанностью действовать своевременно, надлежащим и последовательным образом в ситуации, затрагивающей вопрос общественного интереса <17>. ——————————— <17> См.: Постановление ЕСПЧ от 02.12.2010 по делу «Юрий Лобанов (Yuriy Lobanov) против Российской Федерации» (жалоба N 15578/03). По подобным вопросам были вынесены следующие акты ЕСПЧ: Постановление Европейского суда от 18 марта 2010 г. «СПК «Димский» против Российской Федерации» (SPK Dimskiy v. Russia), жалоба N 27191/02; Постановление Европейского суда от 18 марта 2010 г. по делу «Тронин против Российской Федерации» (Tronin v. Russia), жалоба N 24461/02.
Следует отметить, что в настоящий момент осуществляется погашение за счет средств федерального бюджета государственного внутреннего долга по дореформенным сбережениям граждан. Соответствующие положения закрепляются в ежегодно принимаемых федеральных законах о федеральном бюджете. Однако размеры выплачиваемых компенсаций периодически являются предметом судебных споров, при разрешении которых российские суды встают на сторону государственных органов и признают обоснованным закрепленный нормативными правовыми актами размер компенсаций по изъятым сбережениям. Так, рассматривая вопрос о размере компенсаций, выплачиваемых по дореформенным вкладам граждан, Суд указал, что государство, признав сбережения граждан государственным внутренним долгом Российской Федерации, взяло на себя обязательства по восстановлению сбережений граждан, оставив за собой право определять порядок предоставления и размер соответствующих компенсаций <18>. ——————————— <18> Апелляционное определение Московского городского суда от 08.11.2012 по делу N 11-26246/12. Верховный Суд Российской Федерации в решении от 01.12.2010 N ГКПИ10-1149 при разрешении вопроса о размере компенсаций указал, что для гарантированных сбережений граждан, созданных до 1 марта 1991 г., покупательная способность денежных средств считается постоянной и определяется покупательной способностью валюты СССР в 1990 г.
Конституционный Суд отмечает, что сами по себе нормативные положения оспариваемого Указа Президента Российской Федерации «Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен», направленные на упорядочение денежного обращения, не могут рассматриваться как влекущие нарушение конституционных прав и свобод граждан <19>. ——————————— <19> Определение Конституционного Суда от 19.10.2010 N 1336-О-О.
Такой подход законодателей, а также высших судебных инстанций позволяет усомниться в соблюдении конституционных прав граждан в процессе осуществления государством финансовой деятельности. Своеобразной скрытой формой изъятий денежных средств граждан, в очередной раз предпринятой государством, является механизм монетизации льгот, введенный в 2000-е годы и фактически выразившийся в аннулировании гарантий прав граждан в сфере социального обеспечения. Применение механизма монетизации льгот происходит посредством трансформации финансовых обязательств в гражданско-правовую плоскость. Так, финансовое обеспечение расходов, связанных с оказанием гражданам некоторых социально значимых услуг, переходит из сферы финансово-правового регулирования в гражданско-правовую. Иными словами, законодателем была предпринята попытка ведения деятельности по использованию государственных доходов в гражданско-правовой плоскости, а, как справедливо отмечается в литературе, «любые попытки ведения финансовой деятельности на началах диспозитивности всегда будут обречены на неудачу» <20>. ——————————— <20> Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. М., 2010. С. 271.
Как показывает анализ приведенных примеров, чаще всего возникающие на практике случаи принудительного изъятия имущества физических лиц и организаций, не связанные с наказанием, происходят в ситуации, когда имущество этих лиц оказывается в публичных денежных фондах и соответственно попадает в управление государственных органов. Государство, отождествляя предоставленные ему полномочия по эффективному управлению средствами публичных денежных фондов с правом собственности на них, осуществляет действия произвольного характера, выражающиеся в ряде случаев в изъятии имущества, принадлежащего по праву собственности физическим лицам и организациям. Остается признать, что сложившийся на сегодняшний день подход законодателя в области управления средствами публичных фондов выражается в пренебрежении к основным гарантиям прав участников гражданского оборота в экономической и социальной сфере.
Список использованной литературы
1. Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. М., 2010. 2. Кавелин Д. В. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2003. С. 593.
