ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОЗРАЧНОСТИ МАСШТАБНОЙ ПРИВАТИЗАЦИИ
ПОТРЕБУЕТСЯ ВНЕСТИ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ
Г. СМИРНОВ
Георгий Смирнов, кандидат юридических наук, майор юстиции Следственного комитета РФ.
В минувшем году впервые в новейшей истории Правительство России утвердило Прогнозный план приватизации федерального имущества на 2014 — 2016 годы. Средства от приватизации должны пойти на ликвидацию дефицита бюджета страны. Одним из рисков при реализации Плана остается недооценка имущества при его продаже.
План реализации предусматривает существенное уменьшение госучастия в экономике путем продажи крупных (а то и полных) пакетов акций (долей участия) в уставных капиталах крупнейших компаний ТЭК, горнорудной отрасли, инфраструктурного бизнеса и банков. После выхода из капитала некоторых госкомпаний государство может оставить «золотую акцию». Например, в Объединенной зерновой компании, международном аэропорте «Шереметьево», акционерной компании «АЛРОСА», «Ростелеком», аэропорте «Внуково», международном аэропорте «Внуково». Возможное использование специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции») отмечено в Плане приватизации, который утвержден на заседании Правительства РФ 27 июня 2013 г.
По Плану приватизации до конца 2016 года государство намерено полностью выйти из капитала ОЗК и «Ростелеком», аэропортов «Шереметьево» и «Внуково» с учетом решений по развитию московского авиаузла. Государство также намерено оставить в своей собственности 25% плюс одну акцию компании «АЛРОСА», а также продать 100% акций «Роснано». По уточненному Плану до конца 2016 года приватизации подлежит часть акций ВТБ (сокращение госдоли до 50% плюс одна акция в капитале банка), «Совкомфлота» (до 25% плюс одна акция), «Аэрофлота» (до 25% плюс одна акция), РЖД (до 75% плюс одна акция), «РусГидро» (до 50% плюс одна акция), «Интер РАО ЕЭС» (до девяти (!) акций), «Роснефти» (до 50% плюс одна акция), «Транснефти» (до 75% плюс одна акция), «Зарубежнефти» (до 90% акций к 2017 году, до 50% плюс одна акция к 2020 году), «Уралвагонзавода» (до 75% плюс одна акция), ОАК (до 50% плюс одна акция до 2024 года), ОСК (до 75% плюс одна акция до 2024 года), «Росспиртпрома» (до 0%). Из Плана приватизации исключены «Росагролизинг» и «Россельхозбанк».
При этом средства от приватизации государственного имущества планируется направить на финансирование дефицита федерального бюджета (от 300 до 475 млрд. руб. ежегодно).
Вместе с тем нельзя недоучитывать возможное недопоступление этих средств в результате продажи государственного имущества по существенно заниженной стоимости. В том числе вследствие применения различного рода коррупционных и иных противоправных схем. Это повлечет за собой необходимость финансирования возникшего бюджетного дефицита за счет средств Стабилизационного фонда, что сделает российскую экономику более уязвимой и зависимой от мировой экономической конъюнктуры.
К сожалению, российское законодательство в области приватизации далеко от совершенства и позволяет беспрепятственно приобретать государственное и муниципальное имущество по существенно заниженной стоимости. Могут быть выделены следующие его недостатки.
1.
Одним из основополагающих принципов проведения приватизационных торгов является конкуренция между их участниками, которая и обеспечивает справедливое ценообразование отчуждаемого государственного или муниципального имущества (по наиболее высокой цене).
Однако ст. 2 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не содержит даже упоминания об этом важном принципе. Сам Закон также не предусматривает конкретных механизмов и гарантий обеспечения конкурентной борьбы и равенства всех участников приватизационных конкурсов и аукционов.
В целях устранения указанного пробела предлагается п. 1 ст. 2 данного Закона изложить в следующей редакции:
«Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на принципах равенства прав и возможностей всех лиц, желающих принять участие в приватизации, свободной конкуренции между ними, а также открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Запрещается создание не предусмотренных законодательством Российской Федерации о приватизации условий, препятствующих доступу или ограничивающих доступ к участию в приватизации определенных лиц, а также ограничение или устранение конкуренции».
2.
В законодательстве отсутствует прямой запрет на участие в конкурсах и аукционах аффилированных по отношению друг к другу лиц. Вследствие этого широкое распространение получили ситуации, когда в торгах для создания видимости конкуренции участвуют формально независимые, однако фактически подконтрольные одному лицу претенденты (лица, находящиеся под общим контролем). Возможность совершать согласованные действия создает им необоснованные преимущества по сравнению с другими участниками, что нарушает принципы свободной конкуренции и равенства возможностей претендентов на покупку приватизируемого имущества.
Для устранения этого пробела предлагается установить запрет на участие в приватизационных конкурсах и аукционах аффилированных лиц. В качестве санкций за нарушение указанного требования могут быть предусмотрены следующие гражданско-правовые последствия.
В случае если до заключения договора купли-продажи государственного или муниципального имущества будет установлено, что в аукционе принимали участие лица, аффилированные по отношению друг к другу, которые скрыли факт аффилированности, эти лица снимаются с конкурса или аукциона, а внесенный ими задаток не возвращается.
В случае если после продажи имущества станет известно о том, что покупатель скрыл факт аффилированности по отношению к другому участнику торгов, сделка может быть признана недействительной по иску участника аукциона, права которого были нарушены действиями аффилированных лиц.
3.
Закон не предусматривает также обязанности претендентов на совершение приватизационных сделок раскрывать сведения о своих выгодоприобретателях, т. е. лицах, в чьих интересах совершается такая сделка. В результате широкое распространение получило участие в торгах и совершение приватизационных сделок через подставных лиц.
Помимо обеспечения конкуренции, раскрытие этой информации позволит еще до проведения торгов знать, кому в конечном счете будет передано приватизируемое имущество. Наличие данной обязанности повысит эффективность государственного и общественного контроля над процессом приватизации, а также мер реагирования на нарушения закона в данной сфере деятельности. Кроме того, сведения о конечном владельце отчуждаемого государственного актива в демократическом правовом государстве являются неотъемлемой частью права на информацию и элементом прозрачности приватизационного процесса.
Подобная открытость создаст предпосылки для положительного общественного восприятия предстоящей приватизации и снимет социальную напряженность, связанную с недовольством ее итогами.
4.
Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» не предусматривает возможности проведения какой-либо проверки данных, содержащихся в документах, предоставляемых претендентами на участие в приватизации. Вследствие этого продажа государственного имущества зачастую проводится на основе сфальсифицированных документов и недостоверных данных о юридической личности претендента.
Для устранения этого пробела, в том числе в целях проверки информации о выгодоприобретателях и аффилированных лицах, предлагается предусмотреть в Законе возможность проведения органами внутренних дел оперативно-розыскных мероприятий, направленных на установление обстоятельств, препятствующих участию претендента в приватизации государственного или муниципального имущества, либо выявление действий претендента, создающих угрозу причинения вреда законным интересам государства, муниципального образования или иных участников приватизации.
Следует отметить, что аналогичная процедура проверки предусмотрена законодательством об иностранных инвестициях. Применяется она к лицам, совершающим сделки, влекущие за собой установление контроля иностранными инвесторами за российскими предприятиями, имеющими стратегическое значение (ст. 8.1 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», ст. 15 Федерального закона от 29.04.2008 N 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»).
Предполагается, что результаты оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений органов внутренних дел могут использоваться в доказывании по гражданским делам, возбужденным по искам о признании недействительной сделки купли-продажи (о применении последствий недействительности ничтожной сделки) государственного или муниципального имущества. Это создаст условия для эффективной реализации права государства, муниципального образования и участника торгов на оспаривание сделок, нарушающих их права.
5.
Далеко от совершенства и уголовное законодательство, которое не позволяет эффективно бороться с фальсификациями при проведении приватизационных торгов.
Широкое распространение получили коррупционные схемы, при которых сотрудниками федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по приватизации имущества, либо юрлица, уполномоченного осуществлять функцию продавца госимущества, создаются условия для победы в торгах того или иного участника. Как правило, эти действия совершаются несколькими способами:
— путем воспрепятствования подаче заявки для участия в приватизации;
— допуска к торгам лиц, не имеющих на это права;
— отказа в признании претендента участником приватизации;
— создания преимуществ для одного или нескольких участников по отношению к другим;
— фальсификации сведений о результатах торгов.
С учетом этого предлагается ввести уголовную ответственность за такие деяния. В качестве обстоятельств, отягчающих наказание, могут быть определены причинение ущерба в крупном или особо крупном размерах, а также совершение указанных деяний при приватизации объектов культурного наследия, что объективно влечет их повышенную общественную опасность.
6.
Зачастую в схемах незаконного приобретения права на государственное и муниципальное имущество участвуют недобросовестные оценщики, которые, действуя умышленно с корыстной или иной личной заинтересованностью, вносят в отчет об оценке подлежащего приватизации имущества заведомо недостоверные данные о его стоимости.
Вследствие отсутствия соответствующей специальной нормы в уголовном законе привлечь таких оценщиков к уголовной ответственности практически невозможно. Установленная гражданская ответственность саморегулируемых организаций оценщиков, как показал анализ правоприменительной практики, не оказывает должного превентивного (сдерживающего) воздействия.
Следует отметить, что при этом в уголовном законе установлена ответственность за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей нотариусами и аудиторами (ст. 201 УК РФ). Уголовная же ответственность оценщиков, которые зачастую в противоправных схемах незаконного завладения имуществом играют не менее важную роль, отсутствует.
С учетом того что фальсификация показателей стоимости объекта оценки представляет общественную опасность, вне зависимости от того, на чьи интересы посягает это деяние, предлагается предусмотреть установление уголовной ответственности за любые действия, направленные на фальсификацию данных о стоимости объекта, если они совершены из корыстной или иной личной заинтересованности. Заведомо недостоверная оценка же государственного и муниципального имущества, подлежащего приватизации, определяется как обстоятельство, влекущее более строгое наказание.
7.
Нуждается в совершенствовании и законодательство об ответственности за незаконное установление иностранными инвесторами контроля над российскими предприятиями, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
Федеральным законом «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» предусмотрена обязанность иностранного инвестора в случае совершения сделок, влекущих за собой установление контроля над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение, предварительно согласовать такие сделки с уполномоченным органом исполнительной власти (ФАС России).
При установлении контроля над стратегическим предприятием иностранный инвестор может действовать с целью ослабления или даже банкротства предприятия и причинения ущерба безопасности Российской Федерации. Представляется, что в данном случае по степени общественной опасности деяние сопоставимо со шпионажем. Совершение этих действий также возможно в целях получения необоснованной имущественной выгоды, так как в ряде случаев для российского инвестора устанавливается более льготный режим приобретения стратегического актива (пониженная цена или преимущественное право приобретения). Сокрытие информации о наличии иностранных бенефициаров у покупателя актива в данном случае дает возможность участвовать в конкурсах и аукционах наравне с российским инвестором, нарушая его права, а также законные интересы государства в преимущественной передаче имущества организации, подконтрольной резиденту.
В связи с отсутствием уголовной ответственности за подобные деяния широкое распространение получили схемы, основанные на уклонении от предварительного согласования сделок, влекущих за собой установление контроля над стратегическими предприятиями, а также на предоставлении в орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю над осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, документов, содержащих заведомо недостоверные сведения.
За эти деяния ч. 2 ст. 19.8.2 КоАП РФ предусмотрены административная ответственность и наказание в виде несущественных штрафов (для граждан — до 3 тыс. руб., для должностных лиц — до 30 тыс. руб., для юридических лиц — до 500 тыс. руб.), что не соответствует социальной опасности деяния и возможных его последствий.
С учетом этого предлагается установить уголовную ответственность за совершение сделок, влекущих за собой установление контроля иностранного инвестора над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, в нарушение законодательства РФ, если эти действия совершены путем уклонения от предварительного согласования таких сделок либо предоставления в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять предварительное согласование таких сделок, документов, содержащих заведомо недостоверные сведения.
Совершение подобных действий в целях причинения ущерба безопасности Российской Федерации может быть предусмотрено в качестве обстоятельства, отягчающего наказание.
Реализация предлагаемых мер позволит укрепить законность и правопорядок в сфере иностранных инвестиций в российские стратегические предприятия, а также обеспечить законные интересы российских инвесторов, государства.
