(Бондарев Е. С.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ПРОБЛЕМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛЬЯ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 апреля 2012 года
Е. С. БОНДАРЕВ
Бондарев Евгений Сергеевич, помощник судьи Борисовского районного суда Белгородской области.
Рассмотрен существующий опыт приватизации жилых помещений в зарубежных странах. Исследованы основные подходы к определению приватизации жилых помещений.
В зарубежной экономической и юридической литературе понятие приватизации появилось в 80-е годы, потому как в данный период во многих странах активно развивался процесс приватизации. Однако в разных странах имеются различные подходы к определению понятия «приватизация». Американские ученые определяют приватизацию «как стратегию и методы, имеющие своей целью передачу (трансформацию) системы производства или системы общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору» <1>. ——————————— <1> Clarkson K. Privatization at the State and Local Level // Mac Avoy P., Stanbury W., Zeckhauser R. Privatization and State — Owned Enterprises Boston. 1991. P. 143.
Канадские ученые исходят из того, что приватизация представляет собой не только процесс передачи материальных средств системы производства и обеспечения из государственных корпораций в частные, но и процесс «усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования» <2>. ——————————— <2> Stanbury W. Privatization in Canada: ideology Symbolizm or substance? // Ibid. P. 274.
В работах английских исследователей последовательно проводится мысль о том, что «приватизация выступает как процесс трансформации государственной собственности в частную, негосударственную» <3>. ——————————— <3> Vickers G. Yarrout G. Privatization in Britain // Ibid. P. 209.
Наряду с названными подходами на определение приватизации в зарубежной литературе широко распространен описательный подход к приватизации, указывающий на ее основные черты и признаки. Американский теоретик Ф. Томпсон, отвечая на вопрос «Что такое приватизация?», говорил, что решение этого вопроса следует искать в специфических признаках, которые отличают приватизацию как процесс от всех других экономических и социально-политических процессов. Более или менее четкие определения и дефиниции приватизации отступают в данном случае на задний план. Основное внимание при этом сводится к перечислению специфических признаков приватизации, ее субъектов и объектов, выяснению эффективных путей и методов ее осуществления. Приватизация здесь, по существу, рассматривается лишь как «существенная альтернатива» процессу огосударствления и национализации <4>. ——————————— <4> Марченко М. Н. Приватизация на современном Западе (на примере Англии, США и Канады) // Вестник Московского университета. 1992. N 11. С. 38.
Данный подход явился основой для разработки Законов РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и «О приватизации жилищного фонда РСФСР», поскольку в этих Законах приватизация выступает как альтернатива государственной собственности и призвана преобразовать ее в частную. Ярким представителем реализации процесса приватизации жилья является Великобритания. Создание в Великобритании государственного муниципального жилищного фонда как альтернативы частному домовладению началось главным образом в 40-е годы. Создание муниципального жилищного фонда явилось частью более общей политики перераспределения ресурсов в пользу групп населения с низким доходом. Функции местных властей в данной сфере были весьма противоречивы. Жилищной политике «государственного благосостояния» не хватало универсализма, в результате чего муниципальное жилищное строительство не реализовало полностью свой потенциал в качестве альтернативной формы найма жилья <5>. ——————————— <5> Клеман Н. Жилищная политика Великобритании // Экономика и жизнь. 1993. N 3. С. 15.
Одним из главных направлений преобразования жилищной сферы в Великобритании стало создание специальных ассоциаций, в которые местные органы власти добровольно передавали свой жилищный фонд. Эти ассоциации превратились в основных производителей так называемого социального жилья — жилья, предназначенного для той части населения, которая не имела собственного жилья и не могла арендовать его в частном секторе по причине низких доходов. Таким образом, жилищные ассоциации со временем вытеснили местные органы власти из сферы строительства социального жилья. В 1979 г. лейбористское правительство ввело некоторые ограничения, касающиеся продажи муниципального жилья. В частности, правом покупки обладали только квартиросъемщики, которые проживают в данном арендуемом жилье более двух лет, а также запрещалась продажа пустующего муниципального жилья. Снятие данного запрета стало возможным с приходом нового правительства консерваторов, принявшего Закон о жилье в 1980 г., который установил арендаторам «право купить» («right to buy») данное жилье. Установленное в данном Законе «право купить» существенно ограничивало продажу муниципального жилья местными властями. Закон о жилье 1980 г. предусматривал право квартиросъемщиков купить свое жилье на льготных условиях, гарантию владения жильем тем квартиросъемщикам, которые прожили в нем не менее трех лет, а также права управления им. Этот Закон обязал местные власти следовать единой процедуре обеспечения права купить муниципальное жилье его арендаторами при жестком контроле со стороны министерства, ведающего вопросами жилищной политики. Право купли муниципального жилья предоставлялось только тем, кто арендовал данное жилье не менее трех лет. При покупке жилья предоставлялась 33-процентная скидка, а также скидка в размере 1% за каждый прожитый сверх необходимого трехлетнего минимума год (при этом скидка не могла превышать 50%). Если жилье передавалось в течение пяти лет после его покупки, то предполагалось возмещение части скидок. Закон предусматривал право закладывать свое жилье и давал потенциальным покупателям двухлетний срок для приобретения жилья по первоначальной цене при условии внесения взноса в размере 100 ф. ст. Была также введена свободная схема продажи для тех, на кого не распространялось «право купить». Следствием принятия Закона стал резкий рост продаж муниципального жилья — почти в 2,5 раза за 1980 — 1982 гг. (с 81 485 до 201 880) <6>. ——————————— <6> Зарецкая С. Указ. соч. С. 131 — 132.
Рост продаж муниципального жилья стал замедляться к 1983 г., когда значительная часть привлекательного муниципального жилья, а также численность квартиросъемщиков, имеющих средства для приобретения, уменьшилась. Поэтому правительство Великобритании в Законах о жилье 1984 — 1986 гг. предприняло ряд мероприятий в целях стимулирования роста продаж муниципального жилья в порядке приватизации. «Право купить» арендуемое муниципальное жилье квартиросъемщиками признано одним из крупнейших достижений правительства консерваторов в период 80 — 90-х годов. За это время в целях увеличения роста продаж муниципального жилья несколько раз увеличивался уровень скидок, предоставлялось право на покупку части жилья, право на совместное владение и покупку жилья через ипотечное кредитование. В 80-х — первой половине 90-х годов приватизацией была охвачена большая часть муниципального жилого фонда. Приватизация 1,5 млн. единиц муниципального жилья обеспечила примерно 35% роста числа жилищ, находящихся в собственности жильцов (65% такого роста было обеспечено за счет нового строительства жилья в частном секторе). В итоге к 1995 г. 67,1% жилого фонда Великобритании принадлежало жильцам-собственникам <7>. ——————————— <7> Зарецкая С. Указ. соч. С. 136.
Приватизация жилья в Италии началась в 1992 г. и главной своей целью имела уменьшение дефицита бюджета за счет продажи квартир в порядке приватизации. При этом Закон о приватизации Италии установил обязательный характер выкупа (приватизации) жилья. Однако в данном Законе имеются некоторые льготы. В частности, от выкупа жилой площади освобождаются пенсионеры, которым более 65 лет, семьи, где воспитываются дети-инвалиды и имеются неизлечимые больные. Преимущества при приватизации получают также те, кто занимает государственную или муниципальную площадь более десяти лет <8>. Программа приватизации жилья в Италии осуществлялась следующим образом: гражданам, готовым заплатить всю сумму, предоставлялась 10-процентная скидка от стоимости квартиры; гражданам, не способным заплатить сразу всю сумму за жилье, предоставлялась рассрочка от 10 до 15 лет с относительно невысокой ставкой налогообложения, но при этом они обязаны выплатить сразу 30% от стоимости жилья. ——————————— <8> Ильинский М. Приватизация жилья по-итальянски // Известия. 1992. 25 января. С. 4.
Главной причиной проведения приватизации в странах Восточной Европы стало ухудшающееся из года в год состояние жилищного фонда. Плата, вносимая за жилье, не соответствовала реальным расходам на его содержание, поэтому государству необходимо было производить огромные субсидирования. Также данная ситуация неблагоприятно отразилась на новом строительстве, объем которого был сокращен. Проведение данной политики привело к ухудшению физического состояния жилищного фонда, качества его обслуживания и ремонта к концу 80-х годов. Поэтому приватизация значительной части фонда могла бы оказать резкое стимулирующее воздействие на жилищный рынок, увеличивая мобильность и расширяя возможности для семей улучшать жилищные условия <9>. ——————————— <9> Кинсли Г. Томас, Страйк Раймонд Дж. Приватизация жилья в Восточной Европе // Эко: Экономика и организация промышленного производства. Новосибирск. 1993. N 4. С. 154.
В сложившейся ситуации в странах Восточной Европы возникла необходимость реформирования жилищной сферы, которое осуществлялось по следующим направлениям: — значительное увеличение арендной платы, которое позволит покрывать реальные эксплуатационные расходы на жилье, введение пропорционального государственного субсидирования для малообеспеченных (чем выше доходы семьи, тем меньше субсидии); — внесение изменений в закон, позволяющий домовладельцам выселять жильцов, не способных погасить свои долговые обязательства без предоставления им другого жилья; — осуществление приватизации жилья посредством купли-продажи и реституции. В Польше продажа государственного жилищного фонда началась в 1970 г., но до 1986 г. было куплено всего лишь 3% жилья, потому как у квартиросъемщиков не было достаточных оснований для покупки занимаемого жилья. С 1986 по 1990 г. Министерством строительства Польши были введены цены на квартиры, которые в среднем составляли около 5% от рыночной стоимости, поэтому большинство покупателей смогли расплатиться с государством наличными. К 1991 г. в Польше было выкуплено уже 13% государственного жилищного фонда. В Венгрии Закон, разрешающий продажу государственного жилищного фонда, был принят в 1982 г., но его реализация активизировалась лишь в 1990 — 1991 гг. — в этот период было продано более 20% жилищного фонда. В Венгрии продажа квартир осуществлялась следующим образом: цены на жилье основывались на рыночной оценке с предоставлением скидки 60 — 85% в зависимости от качества здания. Для граждан, которые не могли сразу выплатить всю сумму, была введена государственная ссуда со ставкой 3% на 35 лет, при этом стоимость квартиры оценивалась в 90% от рыночной цены. Итогом такой приватизации стало «раздаривание» жилищного фонда, поэтому в 1991 году были внесены соответствующие изменения в законодательство о приватизации в Венгрии, согласно которым органы местной власти стали сами определять размер скидки. Приватизация в Чехословакии осуществлялась посредством реституции. В 1990 г. был принят Закон о реституции, позволяющий вернуть первоначальным владельцам права собственности на жилые дома, которые были конфискованы после Второй мировой войны. Итогом принятия данного Закона стало активное участие граждан в приватизации. Так, уже в 1992 г. в Праге было приватизировано посредством реституции более 40% жилья. При этом Закон о реституции несколько ограничивал права новых собственников. В частности, в зданиях, подлежащих возврату, в которых проживали жильцы, обладающие сильными правами, арендная плата на жилье регулировалась государством. Также Закон возложил на владельцев домов расходы на содержание жилья, независимо от доходов, получаемых от арендных платежей. В Болгарии еще с 1958 г. было разрешено продавать как отдельные квартиры жильцам, так и целые дома инвесторам. Здесь доля государственного жилищного фонда была значительно ниже, чем в других странах, и составляла приблизительно 15% от всего жилищного фонда. Для покупки жилья жильцам Государственный сберегательный банк выдавал ссуды со ставкой 2% годовых под залог недвижимости сроком на 30 лет. В марте 1991 г. государство изменило свою политику. Цены на квартиры были резко подняты до цен, которые обеспечивали издержки производства, также были подняты ставки Государственного сберегательного банка до 54%, что способствовало приостановлению дальнейшего приобретения жилья. Оценивая ход приватизации в странах Восточной Европы, Г. Томас Кинсли и Раймонд Дж. Страйк выделяют как положительные, так и отрицательные моменты. Положительная оценка дается процессу перехода к рынку, хотя и весьма робкому, но повсеместно набирающему силу. Отрицательным фактором, по мнению американских ученых, является то, что политика «раздаривания жилищного фонда» может привести к тяжелым последствиям. Муниципалитеты, ограниченные в средствах, необходимых для множества неотложных дел, тратят общественное богатство, устанавливает такие низкие цены. Более существенным может быть снижение общественного доверия из-за несправедливости подобной приватизации <10>. ——————————— <10> Кинсли Г. Томас, Страйк Раймонд Дж. Приватизация жилья в Восточной Европе // Эко: Экономика и организация промышленного производства. Новосибирск. 1993. N 4. С. 160.
В заключение необходимо отметить, что имеющиеся в России проблемы в жилищной сфере являются актуальными и для зарубежных стран. Неспособность государств обеспечить надлежащее финансирование, а также сохранение жилищного фонда явилась первопричиной для проведения приватизации жилья. При этом главная цель приватизации вряд ли была достигнута. А проводимая политика «раздаривания жилищного фонда» практически лишила государственные бюджеты поступлений денежных средств, которые могли быть направлены на субсидирование постоянно повышающейся арендной платы малообеспеченным слоям населения, а квартиры, имеющие огромную рыночную стоимость, были фактически подарены квартиросъемщикам с самыми высокими доходами.
