(Тарасенко О. А.) («Предпринимательское право». Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом», 2012, N 2)
ВКЛЮЧЕНИЕ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В БАНКОВСКУЮ СИСТЕМУ РОССИИ
О. А. ТАРАСЕНКО
Тарасенко О. А., старший преподаватель кафедры предпринимательского права МГЮА имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
I. Законодательный и доктринальный подходы к определению банковской системы России и ее элементов
Легальное определение банковской системы закреплено в ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <1>, согласно которой банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Таким образом, законодатель определил термин «банковская система» путем простого перечисления ее элементов, что нельзя признать удовлетворительным, поскольку любая система всегда представляет собой нечто новое и несводимое к сумме свойств ее элементов. ——————————— <1> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 (в ред. от 21 ноября 2011 г.) «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
Кроме того, как справедливо отмечает Л. Г. Ефимова, рассматриваемое легальное определение оставляет за пределами банковской системы Российской Федерации различные юридические лица, которые либо обслуживают банковскую деятельность, либо сами фактически этой деятельностью занимаются. К первой группе юридических лиц можно отнести Государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов», союзы и ассоциации кредитных организаций, банковские группы и банковские холдинги, бюро кредитных историй, коллекторские агентства. Вторую группу составляют организации, которые фактически наряду с кредитными организациями совершают банковские операции либо содействуют их осуществлению. В эту категорию подпадают следующие так называемые «неформальные» кредитные организации: 1) организации, занимающиеся предоставлением кредитов (займов) — кредитные кооперативы, ломбарды, микрофинансовые организации; 2) организации, которые осуществляют другие банковские операции, главным образом безналичные расчетные — платежные агенты, организации почты России, участники рынка электронных платежей. При выявлении элементов банковской системы Российской Федерации Л. Г. Ефимова вполне обоснованно предлагает использовать функциональный подход, согласно которому в банковскую систему следует включать все те организации, которые либо занимаются банковскими операциями, либо содействуют их осуществлению. Поэтому к числу элементов банковской системы необходимо отнести не только Банк России и кредитные организации, но и организации банковской инфраструктуры. Соответственно необходимо выделить три основных вида деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы: — во-первых, это основные участники банковской системы, занимающиеся банковской деятельностью (кредитные организации); — во-вторых, органы управления банковской системой — на сегодняшний день это Банк России; — в-третьих, организации, обслуживающие участников банковской деятельности, решающие их общие задачи, — банковская инфраструктура <2>. ——————————— <2> Ефимова Л. Г. Банковское право. М.: Статут, 2010. Т. 1: Банковская система Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
Руководствуясь функциональным подходом, значительная часть исследователей причислила юридических лиц первой группы (Государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов», Бюро кредитных историй, банковские группы и банковские холдинги) к числу элементов банковской системы РФ.
II. Полемика о возможности включения «неформальных» кредитных организаций в банковскую систему России
Относительно возможности включения в банковскую систему России юридических лиц, второй группы, т. е. «неформальных» кредитных организаций, сложившаяся позиция в науке банковского права до настоящего времени не выработана. Первая часть исследователей либо вовсе не упоминает «неформальные» кредитные организации при раскрытии вопроса об элементах банковской системы РФ <3>, либо считает, что таковые должны включаться в кредитную систему, банковскую же систему, представляющую собой подсистему кредитной системы, составляют лишь банки <4>. ——————————— <3> См.: Банковское дело: Учебник / Под ред. Г. Н. Белоглазовой, Л. П. Кроливецкой. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2006. <4> Банковское право: Учебник / Отв. ред. В. С. Белых. М.: Проспект, 2010. С. 89.
Вторая группа ученых полагает, что «неформальные» кредитные организации должны включаться в банковскую систему РФ. Так, С. В. Пыхтин относит банковских платежных агентов, банковских платежных субагентов, микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы и ломбарды к нижнему уровню банковской системы наряду с операторами по переводу денежных средств, организациями федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, кредитными брокерами, коллекторскими агентствами и др. <5>. ——————————— <5> Банковское право: Учебник для магистров / Под ред. Д. Г. Алексеевой, С. В. Пыхтина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2012. С. 67.
Д. Г. Алексеева также положительно решает вопрос о необходимости включения в банковскую систему РФ данных организаций, при этом она указывает, что «современная банковская инфраструктура характеризуется значительным числом участников, обладающих специальной правосубъектностью (бюро кредитных историй, микрофинансовые организации, операторы платежных систем, коллекторские агентства, факторинговые компании и др.), деятельность которых «встроена» в рынок банковских услуг» <6>. ——————————— <6> Алексеева Д. Г. Банковская безопасность: правовые проблемы: Автореф. д. ю.н. М., 2011. С. 20, 21, 48.
О. И. Лаврушин, не рассматривая в целом «неформальные» кредитные организации, высказал свою точку зрения относительно кредитных кооперативов. Автор полагает, что сектор кредитной кооперации является безусловно полезным, и он незаслуженно упущен из вида при решении вопросов оптимизации структуры банковской системы <7>. ——————————— <7> Банковская система в современной экономике: Монография / Под ред. проф. О. И. Лаврушина. М.: КНОРУС, 2011. С. 188.
Интересна и позиция, высказанная Л. Г. Ефимовой, заключившей, что «вопрос о включении в банковскую систему указанных выше юридических лиц на сегодняшний день не может быть решен положительно в связи с тем, что их деятельность, как правило, регулируется специальным законодательством, они не поднадзорны Банку России, у них не возникает каких-либо устойчивых системообразующих связей с кредитными организациями» <8>. ——————————— <8> Ефимова Л. Г. Банковская система Российской Федерации. Т. 1. Статут, 2010 // СПС «КонсультантПлюс».
III. Зарубежный опыт
Не претендуя в целом на полномасштабное исследование зарубежных банковских систем, представляется возможным все же заключить, что банковские системы ряда стран основываются на гораздо большем по сравнению с российским банковским сектором разнообразии форм расчетно-кредитных организаций, при этом исследователи прямо называют небанковские кредитные учреждения (такие как инвестиционные компании, страховые компании, пенсионные фонды, ломбарды, трастовые компании и др.) в качестве субъектов банковских систем <9>. Конечно, в последнее время в мире идет активный процесс универсализации банковской деятельности, однако он не отменяет банковской специализации отдельных видов организаций, — специализации, которая сложилась в ходе многолетней практики в условиях свободного и почти свободного рынка и оправдала себя исторически. ——————————— <9> Вешкин Ю. Г., Авагян Г. Л. Банковские системы зарубежных стран: Курс лекций. М.: Экономист, 2006. С. 9 — 10.
Так, например, в США действует огромное число не относящихся к банкам различных компаний, осуществляющих привлечение и размещение денежных средств, составляя банкам серьезную конкуренцию практически во всех сферах традиционной банковской деятельности. Первоначально эти учреждения занимали на рынке кредитов и депозитов ниши, не представлявшие интересы для банков, либо те, в которых банковские операции были запрещены. Различие в нормах, регулирующих деятельность банков и небанковских кредитных учреждений, приводило к периодическим «ценовым войнам». Сегодняшняя модель регулирования банковской деятельности в США базируется на определенной унификации правовых норм и поднадзорности штатным управлениям по делам о банках штатных банков, трастовых и ипотечных компаний, компаний страхования права собственности, сберегательных банков, ссудо-сберегательных корпораций, компаний по хранению ценностей, промышленных банков, кредитных союзов, компаний по предоставлению мелких ссуд частным лицам, брокеров, лицензированных ростовщиков, инвестиционных банкирских домов, брокеров фондовых бирж и др. <10>. ——————————— <10> Там же. С. 35, 178.
Банковская система Великобритании также характеризуется многообразием: в ней выделяют депозитные банки, клиринговые банки (весь спектр банковских услуг), финансовые дома (преимущественно потребительское кредитование), торговые банки (в основном управление ценными бумагами и кредитование торговли), учетные (дисконтные) дома (оперируют ликвидными фондами для банков и векселями государства), акцептные дома (привлекают средства через краткосрочные займы), иностранные банки, прочие расчетно-кредитные учреждения (Доверительно-сберегательный банк, Национальный сберегательный банк (почтовые переводы), Национальный жиробанк, строительные общества (ипотечное кредитование), страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные тресты, доверительные паевые фонды, финансовые корпорации, фирмы венчурного финансирования) <11>. ——————————— <11> Добрынин И. Н. Функционирование банковских систем Российской Федерации, Великобритании и Китая: сравнительно-правовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8.
Таким образом, в рассматриваемых странах отсутствует жесткая граница между банковской и иными формами бизнеса, так как отдельные организации могут их совмещать в своей деятельности, что добавляет данным системам адаптивности. В результате этого банковские системы США и Великобритании обладают значительной гибкостью, способны активно отвечать на вызовы рынка и приспосабливаться к специфическим запросам клиентов. Любопытно, что и страны постсоветского пространства также осознают важность целостного восприятия субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих банковские операции. К примеру, в Азербайджане кредитные кооперативы получили статус официальных небанковских кредитных организаций, а деятельность Национального оператора почтовой связи подпадает под надзор Центрального банка Азербайджана <12>. ——————————— <12> Гасанов А. Банковское право Азербайджана. М.: ИД «Юриспруденция», 2011. С. 230.
IV. Выводы и предложения
Проанализировав представленные в науке концепции, мы считаем возможным сделать некоторые выводы и замечания. Во-первых, нам представляется целесообразным положительно решить вопрос о необходимости включения «неформальных» кредитных организаций в банковскую систему Российской Федерации. Сущность банковской системы охватывается не только ее формально-юридическим, но и экономическим понятием, в связи с чем не поименованные в законе, однако фактически осуществляющие банковские операции организации, безусловно, занимают в ней свою нишу. Выделение же «неформальных» кредитных организаций в иную систему, например в кредитную, логично предполагает, что туда войдут не все «неформальные» кредитные организации, а только их часть, которая занимается кредитованием (микрофинансовые организации, кредитные кооперативы и др.); организации же, осуществляющие переводы денежных средств, придется относить к платежной системе. Таким образом, неизбежно произойдет расчленение организаций, выполняющих банковские операции на ряд систем, что негативно скажется как на сбалансированности интересов участников банковской системы, так и на развитии банковской системы в целом. Во-вторых, включая «неформальные» кредитные организации в банковскую систему РФ, необходимо разрешить и вопрос о занимаемом ими месте в ее структуре. На наш взгляд, «неформальные» кредитные организации должны включаться в нижний уровень банковской системы. Данный уровень представлен кредитными организациями и организациями банковской инфраструктуры. Ввиду того, что «неформальные» кредитные организации выполняют банковские операции, их можно включать в нижний уровень банковской системы РФ в качестве кредитных организаций. На основании этого мы полагаем, что отнесение «неформальных» кредитных организаций к элементам банковской инфраструктуры является ошибочным, так как последнюю составляют институты, формирующие необходимые условия для осуществления банковской деятельности и содействующих созданию и доведению банковских услуг до их потребителей. «Неформальные» кредитные организации не отвечают фундаментальному сущностному свойству банковской инфраструктуры: они не обслуживают банки и не обеспечивают их жизнедеятельность <13>. ——————————— <13> Котов А. В. Формирование и развитие банковской инфраструктуры в России: Дис. … к. э.н. Саратов, 2004. URL: http:// www. dissercat. com/ content/ formirovanie-i-razvitie — bankovskoi — infrastruktury — v-rossii.
В-третьих, следует иметь в виду, что включение «неформальных» кредитных организаций в банковскую систему РФ не означает автоматического переноса на них пруденциального банковского регулирования. Вопрос о создании правовой оболочки для того или иного вида «неформальных» кредитных организаций должен решаться в зависимости от круга и масштаба осуществляемых ими банковских операций, необходимости создания равных возможностей конкуренции в банковской сфере, защиты интересов граждан и общества.
