Вопросы правосубъектности иностранных граждан в аспекте частноправового регулирования отношений на территории России

(Новиков В. В., Трунцевский Ю. В.) («Международное публичное и частное право», 2012, N 3)

ВОПРОСЫ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В АСПЕКТЕ ЧАСТНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИИ <*>

В. В. НОВИКОВ, Ю. В. ТРУНЦЕВСКИЙ

——————————— <*> Novikov V. V., Truntsevskij Yu. V. Issues of legal standing of foreign citizens in the aspect of private-law regulation of relations on the territory of Russia.

Новиков Валерий Викторович, доцент кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Трунцевский Юрий Владимирович, заместитель главного редактора ИГ «Юрист», доктор юридических наук, профессор.

Проблемы правосубъектности иностранных граждан в России в условиях сокращения численности трудоспособного населения связаны с тем, что наряду с неизбежностью прироста иностранной рабочей силы обеспечивается устойчивость выплат нетрудоспособного населения — пенсионеров РФ. Поэтому законодательная и правоприменительная деятельность в сфере занятости должна осуществляться с учетом потребностей большинства российских граждан и утилитарных притязаний Российского государства.

Ключевые слова: иностранный гражданин, правосубъектность, трудовая занятость, гражданство.

Problems of legal standing of foreign citizens in Russia in conditions of reduction of number of working-age population are connected with the fact that along with necessity of increase of foreign working force the stability of payments to nonworking-age population is being ensured — pensioners of the RF. Therefore legislative and law-application activity in the sphere of employment shall be effectuated taking into consideration the needs of majority of Russian citizens and practical pretentions of the Russian state.

Key words: foreign citizen, legal standing, employment, citizenship.

Институт правосубъектности до настоящего времени можно считать одним из дискутируемых явлений, но исчерпывающей определенности в его содержание и юридико-техническое понятие этим не привнесено. В свое время (начало XX в.) Дюги <1> и его сторонники призывали даже упразднить категорию правосубъектности, противясь ее сохранению в принципе, независимо от общей или отраслевой принадлежности. Пожалуй, вне полемической сферы, разумеется, не без исключений <2>, остаются лишь некоторые теоретические положения, к числу которых можно отнести утверждение о том, что ее источником (хотя и не единственным) является право (законодательство) <3> государства. Также можно считать очевидным и положение о неотъемлемой связи правосубъектности с субъектом права, без которого невозможно понимание механизма правового регулирования социальных отношений. ——————————— <1> Duguit L. Traite de droit constitutinel. Paris, 1921. P. 208. <2> См., например: Нечаева А. М. О правоспособности и дееспособности физических лиц // Государство и право. 2001. N 2. С. 29. <3> По Веберсу Я. Р. источником правосубъектности является законодательная деятельность. См.: Веберс Я. Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве. Рига, 1976. С. 11.

Спектр различающихся мнений просматривается через массу компромиссных оттенков в диапазоне от возможности самостоятельного существования и безусловной полезности для юриспруденции в целом категории «правосубъектность» до полного ее отрицания и провозглашения ненужности для современной отраслевой науки. Одни связывают правосубъектность с единством ее структурных элементов — «правоспособность» и «дееспособность» (праводееспособность) <4>. Например, по заключению О. А. Красавчикова, правосубъектность — это праводееспособность <5>. Другие к этому «приобщают» также права и обязанности гражданина, закрепленные в законодательстве (например, в Конституции), приравнивая правосубъектность к правовому статусу <6>. Третьи, признавая моментом появления правосубъектности время возникновения правоспособности, идентифицируют ее с правоспособностью и дееспособностью, считая их равнозначными понятиями. Как отметил А. В. Венедиктов, правосубъектность в гражданском праве появляется с возникновением правоспособности. А поскольку речь идет о гражданине, с момента его рождения, то и правосубъектность в ряде отраслей права (трудовом, семейном) включает в себя правоспособность и дееспособность в неразрывном единстве либо эти свойства возникают одновременно <7>. Четвертые приходят к выводу, что, несмотря на отсутствие нормативного закрепления, очевидно наличие самостоятельного, автономного существования правосубъектности и ее предпосылок — правоспособности и дееспособности <8>. Существует также представление о правосубъектности как родовой, изменяющейся правовой связи лица с правопорядком. В то же время при различии понятии «правосубъектность» и «субъект права» самостоятельному существованию категории «правосубъектность» в большинстве случаев предпочитается категория «праводееспособность» <9>. ——————————— <4> Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. <5> Красавчиков О. А. Социальное содержание правоспособности советских граждан // Правоведение. 1960. N 1. С. 13. <6> Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 30; Теория государства и права: Учебник / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Зерцало, 2004. <7> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 615; О субъектах социалистических правоотношений // Сов. государство и право. 1955. N 6. С. 20. <8> Веберс Я. Р. Основные проблемы правосубъектности граждан в советском гражданском и семейном праве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1974. С. 7, 8. <9> Архипов С. И. Субъект права (теоретическое исследование): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 22.

Как следствие общеправового «правосубъектного плюрализма» и отсутствия взаимоприемлемых подходов к обоснованию правосубъектности, аналогичных неопределенностей не избежали и отраслевые науки, и прежде всего наука гражданского права. Общеправовая правосубъектность (а значит, и ее проблемы. — В. Н., Ю. Т.) проявляется в отраслевой правосубъектности как общее в частном, выражается вместе с нею, а через нее — в конкретных субъективных правах и корреспондирующих с ними обязанностях <10>. ——————————— <10> Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву. Т. 2: О субъектах социалистических правоотношений. Классика российской цивилистики // СПС «КонсультантПлюс».

В России, как и в любом ином социальном государстве, конституцией предполагается «создание равных возможностей», гарантируемых базовыми принципами гражданского общества, императивами норм международного права и международных стандартов <11> для всех индивидов и их объединений. Проблема — в формировании и обеспечении сбалансированного функционирования всех элементов механизма правового регулирования гражданского оборота с участием иностранных лиц и отношений внутри стратификационной составляющей конструкции российского социума. Объективное право, будучи неотделимым от территории государства, предоставляет лицам, находящимся в ее пределах, набор определенных прав и обязанностей, базирующихся на принципах справедливости и юридического равенства. Поэтому любой субъект правоотношений, российский гражданин или иностранец <12>, физическое или юридическое лицо живет и осуществляет свою деятельность в обусловленном законодательством правовом поле, объем и содержание которого определяет правовой режим. ——————————— <11> Зорькин В. Стандарт справедливости // Российская газета. 2007. 8 июня. N 122. С. 13. <12> В контексте исследования под термином «иностранец» понимается иностранный гражданин и лицо без гражданства, не домицилированное в России, а также иностранная организация (юридическое лицо и не являющаяся таковым).

Установленный в отношении иностранцев национальный режим предполагает в числе других применение нормативных предписаний, предусмотренных ст. 1 ГК РФ о равенстве, неприкосновенности собственности, свободе договоров, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела и др. Вместе с тем представляется своеобразным правовое положение иностранных лиц, содержание которого представлено дуализмом регламентирующих их личный статус правовых систем: государства гражданства и государства нахождения (пребывания, проживания). За пределами государства гражданства иностранное лицо не теряет с ним правовую связь, обеспечиваемую его покровительством и защитой: в статике — через правоспособность и дееспособность, в динамике — через внешние органы государства — дипломатические представительства и консульские учреждения. Иностранцы в России, как и отечественные граждане, вправе отдыхать, работать, просвещаться, устраивать личную жизнь или не делать этого вовсе. Но в любом случае такое пребывание или проживание на территории другого суверенного государства обусловлено необходимостью вхождения (подчинения) в сферу его юрисдикции и, следовательно, соблюдения установленного в нем для иностранных лиц правового режима. По отношению к государству нахождения появляются не только юридические обязанности соблюдать установленные государством пребывания (проживания) юридические предписания (причем не всегда соответствующие обязанностям на родине), но и корреспондирующие с ними гражданские, социально-экономические и другие присущие отечественным гражданам и их объединениям права. Покидая территорию юрисдикции одного государства (гражданства или места жительства), иностранное лицо вступает в отношения, регулируемые нормами законодательства другого государства как «чужеродный» элемент — творение иной культуры, религии, другой социальной, в т. ч. и юридической, природы. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации <13>. Такая же норма закреплена и в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 4), которым регулируются отношения между иностранными гражданами <14>, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов — с другой. ——————————— <13> Российская газета. 1993. 25 декабря N 237. <14> В целях указанного Закона и в контексте рассматриваемых в статье проблем понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства».

Обусловливая необходимостью обеспечения приоритета прав российских граждан перед иностранными, государство использует не противоречащие нормам и принципам международного права способы защиты прав своих граждан и под указанную выше нормы «кроме случаев, установленных…» они выступают в виде следующих ограничений и запретов. Так, иностранные граждане не имеют права <15>: ——————————— <15> Решением Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. N 4 «О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий» установлено, что действующий на основе национального законодательства порядок регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в отношении граждан Республики Беларусь в Российской Федерации не применяется // Российская газета. 1996. 28 сентября.

— замещать должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста <16> в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации; ——————————— <16> Статья 56 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207; п. 3 ст. 27 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.

— быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации <17>; ——————————— <17> Статья 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

— быть командиром воздушного судна гражданской авиации <18>; ——————————— <18> Там же.

— быть принятым на работу на объекты и в организации (их перечень утверждается Правительством Российской Федерации), деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации <19>; ——————————— <19> Там же.

— заниматься нотариальной деятельностью <20>; ——————————— <20> Статьи 2, 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 10. Ст. 357.

— быть патентным поверенным <21>; ——————————— <21> Пункт 2 ст. 8 Закона РФ от 23 сентября 1992 г. N 3520-1 «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 42. Ст. 2322.

— самостоятельно (без архитектора — российского гражданина или юридического лица) заниматься архитектурной деятельностью на территории Российской Федерации, если отсутствует соответствующий международный договор <22>; ——————————— <22> Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.

— заниматься частной детективной и охранной деятельностью <23>; ——————————— <23> Ст. 4 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888.

— быть судьями Конституционного Суда, арбитражных судов и судов общей юрисдикции <24>; ——————————— <24> Статья 119 Конституции РФ // Российская газета. 1993. 25 декабря N 237; Ст. 8 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

— поступать на службу в прокуратуру <25>, полицию <26>, ФСБ <27>; ——————————— <25> Статья 40 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366; Российская газета. 2011. 9 ноября. <26> Статья 25 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900. <27> Статья 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.

— проходить любые виды государственной и муниципальной службы <28>; ——————————— <28> Статья 13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152; ст. 2 Федерального закона от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5245; ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

— выступать учредителями теле-, видеопрограмм, если доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале составляет 50%; быть таким учредителем не вправе даже гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство <29>. ——————————— <29> Статья 19.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 7. Ст. 300).

Помимо этого, в отношении не только иностранных лиц, но и граждан России, имеющих гражданство других государств, установлены дополнительные ограничения <30>: ——————————— <30> Постановление Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1003 «Об утверждении Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне» // СЗ РФ. 1998. N 35. Ст. 4407.

— иностранный гражданин, либо без гражданства и гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50% и более, не вправе учреждать организации (юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов Российской Федерации либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения Российской Федерации <31>; ——————————— <31> Статья 19.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета РФ. 1992. N 7. Ст. 300.

— лица, получившие медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах, допускаются к медицинской или фармацевтической деятельности после экзамена в соответствующих учебных заведениях Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, а также после получения лицензии на осуществление медицинской или фармацевтической деятельности, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации <32>; ——————————— <32> Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. N 119 «О порядке допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах» (с изменениями от 1 февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 548.

— право на профессиональную деятельность в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов имеют иностранные граждане и лица без гражданства, получившие высшее или среднее профессиональное образование в российских учреждениях <33>. ——————————— <33> Статья 34 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

Кроме указанных ограничений по субъектному составу в Российской Федерации действуют ограничения относительно объектов и организаций <34>, в которых иностранные граждане могут быть приняты на работу. К ним относятся: ——————————— <34> Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» // СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3996.

— объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; — структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций; — организации, в состав которых входят радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно опасных материалов и изделий. Помимо всего, право иностранного гражданина быть занятым «привязано» к той территории субъекта Российской Федерации, где ему разрешено временное проживание. Оно возникает на основании ежегодно утверждаемых Правительством РФ квот, определяющих потребность в иностранной рабочей силе. Очевидно, что гражданское и иное частноправовое отношение с участием иностранных лиц или подобное правоотношение, осложненное иностранным элементом, обременяет национальное право тем, что основу личного статуса иностранцев могут составлять нормы законодательства (другого государства), содержание которого далеко не всегда совпадает с теми нормативными предписаниями, которые установлены в государстве нахождения лица или объекта (предмета) отношений. В итоге происходит «столкновение» правовых систем — коллизия законов (от лат. collisto — столкновение). Характерной особенностью современного состояния российского общества и государства как форм социализации и организации жизни и деятельности индивидов является тенденция к изменению количества и качества коренного населения (россиян) в большинстве субъектов Российской Федерации. Несмотря на показатели относительного прироста наших граждан по итогам первого полугодия 2007 г. <35>, положительного коэффициента в демографической сфере получить не удалось. В тесной взаимосвязи с тенденцией уменьшения количества российских граждан происходит увеличение численности прибывающих из-за рубежа в целях осуществления предпринимательской, трудовой, образовательной и иной деятельности <36>. Первое — негативный аспект социальной политики государства, второе — критерий оценки качества условий для представителей других государств — иностранных лиц <37>. Однако статистические показатели количества не отражают качественную сторону сложившегося положения. ——————————— <35> В 1 полугодии 2006 г. убыль населения России на 1000 чел. составляла — 5,9; в 1 полугодии 2007 г. такая убыль составила — 4,3 // Российская газета. 2007. 19 сентября. N 207. <36> Миграционный прирост увеличился более чем вдвое: с 66593 в 1 полугодии 2006 г. до 117309 в 1 полугодии 2007 г. // Там же. <37> Иностранным лицом признается как иностранное физическое лицо (гражданин, лицо без гражданства, лицо, имеющее два и больше гражданств), так и иностранная организация (иностранное юридическое лицо и иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом).

Проблемы правосубъектности иностранных граждан в России выражаются в многочисленных и далеко не всегда оправданных ограничениях. В условиях сокращения численности трудоспособного населения и дотационного положения Пенсионного фонда России подобные меры не корреспондируют с особенностями эволюции социально-трудовых и гражданских правоотношений. Прирост иностранной рабочей силы частично компенсирует естественную убыль российского населения и способствует обеспечению устойчивых выплат нетрудоспособного населения — пенсионеров. Кроме того, иностранцы осуществляют свою деятельность на рабочих местах, не пользующихся спросом у российского населения. Дешевая рабочая сила играет роль фактора, влияющего на понижение уровня цен на потребительском рынке. На наш взгляд, методология законодательной и правоприменительной деятельности в сфере занятости должна выстраиваться не под флагом приоритетности трудоустройства для российских граждан <38>, а на основе качественной диверсификации рынка труда, за счет привлечения к труду работников не по признаку национальности (даже если это российский гражданин, но бездельник и негодяй), а осуществляться с учетом потребностей большинства российских граждан и утилитарных притязаний Российского государства. ——————————— <38> Пункт 1 ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

——————————————————————