(Зоркольцев Р. Д.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ПРЕЦЕДЕНТНОЕ ПРАВО В РОССИИ ПРИ ИСЧИСЛЕНИИ СРОКОВ ДАВНОСТИ ПО ИСКАМ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНАМ И КАЗНЕ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 июня 2012 года
Р. Д. ЗОРКОЛЬЦЕВ
Зоркольцев Р. Д., адвокат, член Адвокатской палаты г. Москвы.
В статье на примере судебного дела показано, как арбитражные суды исчисляют сроки давности по искам о взыскании денежных средств с казны и признании бездействия государственных органов незаконным и чем они руководствуются.
Как известно, Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) органов публичной власти, если они затрагивают интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Частью 4 ст. 198 АПК РФ предусмотрен срок для такого обжалования: заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Не редкость в практике предъявление такого заявления наряду с имущественным требованием о взыскании денежных средств за счет казны, вытекающим из причинения государственными органами вреда интересам заявителя своими решениями и действиями (бездействием). В этом случае, поскольку требование о возмещении вреда за счет казны носит имущественный характер, к нему применяется трехлетний срок исковой давности, предусмотренный ст. 196 ГК РФ. Такое требование может быть заявлено как после признания незаконными решений и действий (бездействия) органов публичной власти, так и одновременно с указанным неимущественным требованием, поскольку в силу ст. 130 АПК РФ истец вправе соединить в одном заявлении несколько требований, связанных между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам. В этом случае суд, признавая такие решения и действия (бездействие) незаконными, одновременно выносит решение о взыскании денежных средств (убытков) за счет казны (ст. ст. 171 и 201 АПК РФ). Поскольку такого рода иски связаны с возмещением средств из казны, дела против государственных органов в этой связи представляют для организаций довольно трудную задачу, так как все практики понимают, что, во-первых, получить или вернуть деньги из бюджета довольно сложно, а во-вторых, доказать по таким делам факт причинения убытков, виновное поведение причинителя вреда, причинную связь между убытками и виновным поведением причинителя вреда, а также размер причиненных убытков, то есть показать суду наличие всех необходимых элементов для возмещения вреда, вдвойне труднее, нежели в спорах между хозяйствующими субъектами. Перед тем как вступать в такой спор, следует дать себе отчет о перспективах дела, а точнее, поискать отсутствие его перспектив. Особенно это актуально, когда трехмесячный срок на обращение с требованиями в суд пропущен и уважительных причин для его восстановления не имеется. В чем состоит главный вопрос, касающийся возможного решения дела в свою пользу, если срок для обращения в суд пропущен? На что можно было бы делать упор, придя в суд? А вот на что. Две нормы права, имеющиеся в гражданском и арбитражном процессуальном законах, содержат подсказку для взыскателей и неприятную загвоздку для официальных правоприменителей. И загвоздка эта состоит в правильности исчисления начала срока давности. То есть при рассмотрении спора необходимо ответить на вопрос, с какого момента подлежит исчислению этот срок. Для обжалования решений и действий (бездействия) публичных органов такой момент нормативно закреплен в АПК РФ: в силу ч. 4 ст. 198 заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом; пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Для имущественных требований момент для начала исчисления срока установлен в п. 1 ст. 200 ГК РФ: течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права; изъятия из этого правила устанавливаются ГК РФ и иными законами. В случае, когда имущественное взыскание является следствием незаконного бездействия органов государственной власти, с какого времени следует исчислять и тот и другой срок, если, во-первых, с момента предполагаемого нарушения прав и интересов заявителя до момента его обращения в суд прошло больше трех лет и, во-вторых, бездействие является длительным и незаконным фактически, хотя его таковым пока еще не признал суд? Попробуем ответить на эти вопросы, обратившись к судебной и адвокатской практике. Весьма показательно в этой связи одно дело, на примере которого можно проиллюстрировать свои выводы, а также увидеть, как исчисляют эти сроки арбитражные суды. Это полезно тем, кто желал бы спрогнозировать, чем в действительности станут руководствоваться судьи в такой ситуации: законом ли, внутренним убеждением ли, или, возможно, разведя руки, воскликнут: «Вы бы еще через двадцать лет вспомнили и пришли в суд!». Вкратце фабула этого дела такова. Решением Московской городской комиссии по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию, принятым в октябре 2002 года, префектуре одного из московских административных округов поручено решить вопрос о предоставлении хозяйственному обществу (истцу) в долгосрочную аренду земельного участка. Спустя месяц решением комиссии по земельным отношениям и градостроительству префектуры этого административного округа согласовано предоставление истцу на бесконкурсной основе испрашиваемого земельного участка в долгосрочную аренду сроком на 49 лет, при условии уплаты за выкуп права аренды определенной суммы. Затем в декабре 2005 года Московской городской комиссией принято решение поручить Москомархитектуре разработать акт разрешенного использования указанного земельного участка для строительства торгового центра с учетом заключения о соответствии размещаемого объекта установленным градостроительным требованиям и регламентам использования территории с последующим выпуском префектурой необходимого распорядительного документа. Во исполнение этого поручения подготовлен акт разрешенного использования земельного участка, — а до этого на протяжении всего времени готовилась предпроектная (исходно-разрешительная) документация, — после чего 7 марта 2006 года истец обратился в префектуру с просьбой подготовить распорядительный документ на заключение долгосрочного договора аренды земельного участка для капитального строительства. Несмотря на подготовленные истцом исходно-разрешительную документацию и акт разрешенного использования, земельно-правовые отношения с ним так и не были оформлены, договор долгосрочной аренды земельного участка не был заключен, распорядительный документ на заключение с ним этого договора так и не был принят, истец не был уведомлен о принятых в отношении себя решениях. В июле 2010 года, то есть спустя более чем 4 года, истец направил письма в органы власти (мэрию, префектуру, департамент земельных ресурсов и его территориальный орган), в которых просил сообщить причину невыхода (непринятия) распорядительного документа, рассмотреть вопрос о возврате ему уплаченных денежных средств за право аренды земельного участка, дать поручение соответствующим органам об их возврате, а также уведомить истца о принятых решениях. От уполномоченных органов власти истец с момента обращения в префектуру в марте 2006 года и до своего следующего письменного обращения в государственные органы в июле 2010 года никаких писем не получал, но и сам не обращался в эти органы. На свои обращения в августе 2010 года он получил два показательных письменных ответа: от префектуры и территориального органа департамента земельных ресурсов. Обосновывая непринятие необходимого распорядительного документа, в ответе префектуры сослались на Постановление правительства Москвы от 25 января 2005 г. «О порядке рассмотрения обращений по размещению градостроительных объектов на территории города Москвы» (причем указали ошибочный номер: не 43-ПП, как нужно, а 28-ПП) и привели содержание нормы права, которой в 2006 году (то есть в момент первого обращения истца в префектуру) не существовало <1>. В ответе же территориального органа департамента земельных ресурсов в качестве причины того, что земельно-правовые отношения не были оформлены, сослались на непредставление в этот территориальный орган необходимого распорядительного документа префектуры. ——————————— <1> В ответе префектуры указано следующее: «Решение о строительстве, реконструкции градостроительного объекта издается в форме: распоряжения префекта административного округа по объектам строительства, реконструкции категории III, за исключением объектов жилого назначения, на основании поручения первого заместителя мэра Москвы в правительстве Москвы, возглавляющего Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы, и заключения Департамента экономической политики и развития города Москвы в случае обращения правообладателя и без изменения границ существующего земельного участка. В префектуру поручений первого заместителя мэра Москвы в правительстве Москвы, возглавляющего Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы, и заключения Департамента экономической политики и развития города Москвы, на основании Вашего обращения в данные инстанции, не поступало. Таким образом, выпустить соответствующий правовой акт не представлялось возможным». Однако указанная норма была введена в действие лишь после принятия Постановления правительства Москвы от 23 октября 2007 г. N 936-ПП, которым были внесены изменения в Постановление правительства Москвы от 25 января 2005 г. N 43-ПП. До этого норма Постановления правительства Москвы от 25 января 2005 г. N 43-ПП (п. п. 1.2, 1.2.1 и 1.2.2), действовавшая в 2006 году, когда имело место обращение истца в префектуру с просьбой оформить распорядительный документ, гласила: «Решение о строительстве, реконструкции градостроительного объекта издается в форме: распоряжения префекта административного округа по объектам строительства, реконструкции категории III в случае обращения правообладателя и без изменения границ существующего земельного участка; распоряжения правительства Москвы во всех иных случаях (объекты категории I и II)».
Получив эти два письменных ответа, в связи с неподготовкой указанного распорядительного акта, полагая бездействие государственных органов (правительства Москвы, департамента земельных ресурсов и префектуры) незаконным, истец в октябре 2010 года (в пределах трехмесячного срока, установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ) обратился в арбитражный суд с требованием о признании бездействия незаконным и взыскании денежных средств за счет казны, а именно: суммы, уплаченной за выкуп права аренды земельного участка, расходов, связанных с изготовлением предпроектной (исходно-разрешительной) документации и акта разрешенного использования земельного участка, а также процентов за пользование суммой выкупа права аренды. Ответчиком по имущественному требованию также был департамент финансов города. Арбитражными судами всех инстанций в удовлетворении требований истцу было отказано <2>. Однако представляют интерес аргументы и выводы судов, связанные с исчислением сроков давности и мотивирующие отказ. Надо заметить, что высшие инстанции в этом деле повторяли выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, и соглашались с ними, в необходимых случаях дополняя их своими. Причем если ознакомиться с подобной судебной практикой (она будет приведена далее), то есть актами, в которых суды отказывали заявителям в удовлетворении их требований по причине пропуска трехмесячного срока на обращение с заявлением в арбитражный суд, то оказывается, что подобные мотивы встречаются в решениях судов сплошь и рядом. ——————————— <2> См. решение Арбитражного суда города Москвы от 12 мая 2011 года по делу N А40-119145/10-84-736, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2011 года N 09АП-16529/2011-АК, Постановление ФАС Московского округа от 14 декабря 2011 года N Ф05-11850/2011, Определение ВАС РФ от 20 марта 2012 года N ВАС-2429/2012.
Главным аргументом суда в этом деле стал следующий: суд полагает, что истцу должно было стать известно о предполагаемом нарушении его прав и законных интересов спустя окончание срока, нормативно положенного для рассмотрения его обращения в префектуре. Суд указал, что истцу должно было стать об этом известно по истечении 45 дней с момента его обращения в префектуру 7 марта 2006 года. Поскольку этот срок истек 21 апреля 2006 года, следовательно, по мнению суда, истец должен был узнать о нарушении своих прав 22 апреля 2006 года, т. е. на следующий день после окончания данного срока, и, таким образом, трехмесячный срок на обращение в арбитражный суд истец пропустил, а ходатайств о восстановлении пропущенного срока не подавал. Если это соотнести текстуально с тем, что записано в ч. 4 ст. 198 АПК РФ, то можно обнаружить, что в ней речь идет о том, что заявитель может обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании бездействия государственных органов незаконным не тогда, когда ему должно было стать известно, а тогда, когда ему стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Что это означает? А то, что в деле подлежит установлению юридический факт, служащий основанием для начала исчисления срока давности. Этот факт один — получение заявителем письменного документа от соответствующего органа власти, в который он обратился, направленного ему в установленный законом срок. Чтобы предвосхитить возражения и доводы о том, что вообще таким фактом вполне может являться истечение срока, предусмотренного нормативным правовым актом для рассмотрения заявления субъекта правоотношений, для подготовки необходимого документа или для других подобных случаев, обратимся к академическому курсу теории права, в котором говорится, что «сроки — такие юридические факты, которые могут выступать только как элементы фактического состава. Срок сам по себе, вне связи с ситуацией, с иными юридическими фактами, никакого содержания не несет: он значим только как срок чего-либо» <3>. Вообще же, юридическим фактом является событие, с которым нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Ясно, что таким событием не может являться мысль человека, когда он вдруг отчего-то посчитает, что его права чем-то или кем-то нарушены. ——————————— <3> Общая теория государства и права. Академический курс: В 2-х томах / Под ред. М. Н. Марченко. М., 2000. Т. 2. С. 289.
С большой вероятностью можно допустить следующий аргумент со стороны правоприменителей и практиков: «Если законом или иным нормативным правовым актом определен срок для совершения какого-либо действия или осуществления какой-либо деятельности (например, срок для рассмотрения должностными лицами органов государственной власти обращения или жалобы заинтересованного лица, срок для оформления каких-либо документов по заявлению такого лица и т. п.), то его истечение влечет возникновение у заинтересованного лица права на защиту. Если таким заинтересованным лицом являются хозяйствующий субъект, коммерческая организация, то есть предприниматель, то такой субъект права должен знать содержание законов, причем он не может их не знать, поскольку осуществляет предпринимательскую деятельность на свой страх и риск, а незнание законов не может освобождать его от ответственности». С натяжкой можно было бы согласиться, если бы не два «но». Во-первых, юридическая ответственность наступает за нарушение каких-либо юридических обязанностей, а не за неосуществление предоставленных законом прав, следовательно, возражение «незнание законов не может освобождать от ответственности» к рассматриваемой проблеме не относится. Во-вторых, цитируя академический курс, следует сказать, что срок сам по себе, вне связи с ситуацией, с иными юридическими фактами, никакого содержания не несет: он значим только как срок чего-либо. Получается, что суд, установив по заявлению стороны, что в деле подлежит применению срок давности, должен определить также другие необходимые элементы фактического состава, к которым этот срок относится. Что это значит? А то, что по смыслу ч. 4 ст. 170 АПК РФ суду необходимо выбрать закон, которым он будет руководствоваться, и правильно применить его. На это ориентирует практика кассационных судов. Как указано в Постановлении ФАС Московского округа от 10 июля 2003 года N КГ-А40/4575-03, в соответствии с п. 2 ст. 199 ГК РФ заявление стороны по делу о пропуске срока исковой давности до принятия решения по делу является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований; однако сам факт поступления указанного заявления от стороны по делу не освобождает арбитражный суд от установления обстоятельств по существу спора, а также исследования доказательств в установленном законом порядке, свидетельствующих о пропуске срока исковой давности; причиной отказа в удовлетворении исковых требований суд первой инстанции указал лишь пропуск срока исковой давности, предусмотренного ст. 196 ГК РФ, ч. 4 ст. 198 АПК РФ; однако в нарушение положений АПК РФ в судебном решении отсутствует указание на доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела, а также судом не установлено, с какого момента истцу стало известно о нарушенном праве. Вопрос о том, чем является срок, установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, — сроком давности или процессуальным сроком, — является дискуссионным, а следовательно, на этот вопрос нет однозначного ответа. Однако при всем этом ответ на него не умаляет значения процессуальных норм АПК РФ и не отменяет необходимости судов исследовать все материалы и выяснять фактические обстоятельства полностью и всесторонне. Теперь взглянем, как поступил суд в рассмотренном выше деле. Он применил нормативный правовой акт, который не подлежал применению. Суд применил нормативный акт, на который сослалась префектура в своем письменном ответе истцу в августе 2010 года, а именно Порядок рассмотрения обращений по размещению градостроительных объектов на территории города Москвы и принятия решений о строительстве, реконструкции, утвержденный Постановлением правительства Москвы от 25 января 2005 г. N 43-ПП, указав, что пунктом 2.4 этого Порядка предусмотрен срок рассмотрения обращения и подготовки проекта распорядительного документа с обязательным информированием заявителя, который составляет 45 дней. Почему этот нормативный акт не мог применяться в данном деле? Во-первых, объект, для строительства которого был предоставлен земельный участок истцу, имеет категорию III, что указано в акте разрешенного использования земельного участка. Между тем в соответствии с п. 1.1 указанного Порядка настоящий Порядок регламентирует деятельность органов исполнительной власти города Москвы, связанную с рассмотрением обращений и подготовкой проектов распорядительных документов по размещению строительных объектов в городе Москве, за исключением обращений по объектам категории III, по которым решения о строительстве, реконструкции издаются в форме распоряжения префекта административного округа. Во-вторых (хотя и первого для отмены решения вполне достаточно), указанный в п. 2.4 этого Порядка срок установлен для рассмотрения обращений собственников нежилых и жилых зданий, а также собственников, пользователей и арендаторов земельных участков, предоставленных на 25 лет и более, расположенных в границах территории предполагаемого строительства без изменения границ существующего земельного участка. Истец же в данном деле не являлся ни собственником, ни пользователем, ни арендатором рассматриваемого земельного участка, ему лишь согласовали предоставление участка для будущего строительства при условии выкупа права аренды. При этом ответчиками готовился не проект распорядительного документа префектуры административного округа, как это было необходимо исходя из п. 1.1 указанного Порядка, п. 3 ст. 9 Закона г. Москвы от 9 июля 2003 г. N 50 «О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве» и решения городской комиссии, принятого в отношении истца в декабре 2005 года, а был разработан проект распоряжения правительства Москвы. Уже хотя бы по одним этим основаниям можно было отменить решение суда первой инстанции, даже несмотря на то, что были и другие огрехи (например, применение закона, которого в момент начала спорных правоотношений не существовало вовсе и который был принят лишь через восемь месяцев после этого <4>, или применение нормы права, утратившей силу за десять лет до этого <5>), однако суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций этого не сделали. ——————————— <4> Речь идет о Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который согласно ст. 18 вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования. Он вступил в силу только 2 ноября 2006 года, то есть значительно позже даты 7 марта 2006 года, когда имело место обращение истца в префектуру в данном деле. <5> Имеется в виду положение п. 1.3 распоряжения мэра Москвы от 31 января 1996 г. N 39-РМ «Об упрощении порядка подготовки исходно-разрешительной документации для проектирования и строительства на территории г. Москвы», действовавшего в рассматриваемый период. Суд в решении по делу указал, что этим пунктом установлено, что «распорядительный документ, в том числе о предоставлении земельного участка (объекта недвижимости), оформляется в 10-дневный срок после уведомления о принятии соответствующего решения». Однако норма права, содержащая данный срок, прекратила свое действие в 1996 году, то есть за 10 лет до обращения истца в префектуру и возникновения спорных правоотношений. Так, пунктом 4 распоряжения мэра Москвы от 7 августа 1996 г. N 192/1-РМ «О порядке оформления права аренды земельного участка по результатам сделки купли-продажи» признан утратившим силу указанный пункт 1.3 распоряжения мэра Москвы от 31 января 1996 г. N 39-РМ в части оформления постановления правительства Москвы или распоряжения префекта административного округа. Текст распоряжения мэра Москвы от 7 августа 1996 г. N 192/1-РМ опубликован в «Вестнике мэрии Москвы», октябрь 1996 г., N 19. На момент обращения истца в префектуру (7 марта 2006 года) п. 1.3 распоряжения мэра Москвы от 31 января 1996 г. N 39-РМ имел следующую редакцию: «О решении комиссии заявитель (в том числе победитель конкурса) уведомляется в установленном порядке». Таким образом, в момент спорных правоотношений он содержал иную норму права, нежели ту, которую в числе прочего положил суд в обоснование своего решения.
Правотворческая деятельность при высшем должностном лице, возглавлявшем высший исполнительный орган государственной власти в городе Москве в период с 90-х гг. XX в. и в течение первого десятилетия XXI в., привела к существованию различных нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же правоотношения или дублирующих правовые нормы. Поэтому стоит отметить, что выбор нормы права, которой необходимо было руководствоваться при разрешении спора, представлял проблему. Существовало еще несколько нормативных правовых актов, которые могли бы рассматриваться в этом качестве. Например, действовал Порядок подготовки и выпуска распорядительных документов по предоставлению земельных участков для строительства, реконструкции, реставрации, расширения объектов в городе Москве, утвержденный распоряжением мэра Москвы от 2 июля 1993 г. N 400-РМ, в п. 2 которого предусмотрен десятидневный срок для уведомления заявителя о принятом решении <6>. Эта норма звучит так: «Рабочая группа регулярно рассматривает поступившие заявки, определяет порядок и сроки подготовки распорядительных документов и после утверждения на Комиссии по земельным отношениям и градостроительству уведомляет заявителя в десятидневный срок о принятом решении и расчетах за работы, выполненные при подготовке разрешительной документации». Согласно п. 1 этого Порядка он установлен для рассмотрения заявок на строительство объекта на предоставленном ранее земельном участке или с предоставлением в этих целях нового. В данном случае истцу земельный участок не был ранее предоставлен, ему только согласовано его предоставление (договор аренды с ним не был заключен), а кроме того, такое согласование уже состоялось в 2002 году. Таким образом, в каком качестве нужно рассматривать обращение истца в 2006 году в префектуру по обстоятельствам дела было неясно и исходя из судебных актов по этому делу так и останется загадкой. ——————————— <6> Распоряжение мэра Москвы от 2 июля 1993 г. N 400-РМ «Об уточнении Порядка подготовки и выпуска распорядительных документов по предоставлению земельных участков для строительства, реконструкции, реставрации, расширения объектов в городе Москве» к моменту предъявления иска отменено не было.
Существовало также Постановление правительства Москвы от 31 декабря 1996 г. N 1031 «О дальнейшем упрощении порядка подготовки исходно-разрешительной документации для проектирования и строительства на территории г. Москвы». Приложением к указанному Постановлению (в разделе II) были установлены сроки разработки и оформления комплекта исходно-разрешительной документации, включая оформление земельно-имущественных отношений: по установленному порядку (распоряжение мэра Москвы от 31 января 1996 г. N 39-РМ) — до 3-х месяцев, включая оформление и выпуск распорядительного документа — 10 дней, оформление договора аренды земельного участка — 15 дней; по индивидуальной заявке инвестора — до 6 месяцев <7>. Как видно, в этом правовом акте необходимые сроки четко не определены (срок «до стольки-то» месяцев не может считаться определенным), а на практике в связи с наличием противоречащих друг другу правовых актов <8> такие сроки к тому же удлинялись за счет волокиты при согласовании проектной или предпроектной документации в уполномоченных органах, участвующих в подготовке документации. ——————————— <7> Постановление правительства Москвы от 31 декабря 1996 г. N 1031 было признано утратившим силу Постановлением правительства Москвы от 18 декабря 2007 г. N 1086-ПП «О признании утратившими силу правовых актов города Москвы» (см. п. 1.3). То есть на момент обращения истца в префектуру (7 марта 2006 года) оно действовало. <8> Например, в примечании к п. 1.3.1 раздела 1 главы II Положения о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в городе Москве, утвержденного распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378-РМ (действовавшего до принятия Постановления правительства Москвы от 11 июля 2006 г. N 500-ПП), были установлены следующие сроки подготовки Москомархитектурой исходно-разрешительной документации: при наличии утвержденной градостроительной документации (градостроительного обоснования размещения объекта) — до 3 месяцев; при необходимости выполнения предпроектных проработок — до 6 месяцев.
Дополнительно стоит отметить, что нормативными актами города Москвы была установлена обязанность соответствующих органов власти письменно уведомлять заявителя о принятых решениях (в том числе почтовым отправлением). Такая обязанность была предусмотрена, например, в п. п. 3.4 и 4.2 Положения о городской комиссии по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию, утвержденного распоряжением мэра Москвы от 14 августа 1996 г. N 240/1-РМ <9>, в п. 10 распоряжения мэра Москвы от 2 июля 1993 г. N 400-РМ. ——————————— <9> Распоряжение мэра Москвы от 14 августа 1996 г. N 240/1-РМ признано утратившим силу распоряжением мэра Москвы от 25 июля 2006 г. N 214-РМ «О признании утратившими силу нормативных правовых актов города Москвы по вопросам регулирования земельных отношений», текст которого опубликован в «Вестнике мэра и правительства Москвы», август 2006 г., N 44, дата выхода номера в свет — 9 августа 2006 г.
В ходе судебного производства истцу стало известно о существовании проекта распоряжения правительства Москвы в отношении земельного участка, который был разработан и прошел необходимые согласования, и о наличии письма должностного лица правительства Москвы с указанием префектуре не заключать с истцом договор аренды земельного участка, вернуть ему уплаченные деньги и компенсировать затраты на подготовку акта разрешенного использования земельного участка, причем из этого письма следует, что такое решение было принято 26 июня 2006 года, а префектуре стало известно о нем спустя три дня. Суд первой инстанции отметил, что в заявлении истца об уточнении требований указано начало периода обжалуемого бездействия — 22 апреля 2006 года, то есть это «крайний срок, когда истец должен быть извещен о принятых решениях», что, как указал суд, дословно следует из текста этого заявления, тем самым как бы показывая, что, мол, истец-то «сам указал эту дату». Однако ввиду наличия противоречивых правовых актов и письменного ответа префектуры указание этой даты было явно вынужденным, хотя и закономерным. Бремя доказывания законности бездействия возлагается на орган государственной власти, допустивший бездействие, поэтому, судя по всему, префектура в суде должна была обосновать свои доводы, а также письменный ответ заявителю, в том числе объяснить, каким нормативным правовым актом она руководствовалась при разработке проекта распорядительного документа и почему она сослалась в своем ответе на нормативный правовой акт, который не мог являться основанием для разработки этого проекта. Следовательно, при судебном разбирательстве судом мог быть установлен иной период незаконного бездействия в силу выяснения обстоятельств дела, применения необходимых законов и нормативных правовых актов и с учетом доводов ответчиков, а истец мог бы изменить свои требования. Кроме того, в силу п. 2 ч. 1 ст. 199 АПК РФ указание периода бездействия в заявлении не обязательно, и указанный истцом период бездействия не может являться определяющим при вынесении решения суда о признании бездействия органов власти незаконным, поскольку согласно п. 3 ч. 4 ст. 170 АПК РФ суд применяет в деле те нормы права, которые он должен применять, несмотря на те, которые приведут стороны. Но все это, конечно, идеальный вариант, а идеала нет. В этом деле ответчики не представили ничего, кроме отзывов, в которых они также приводили ссылки на законы, редакция которых не действовала в рассматриваемый период. Не представили они доказательств пропуска истцом срока давности, не представили доказательств того, что «истцу стало известно о нарушении его прав» начиная с той даты, которую суд принял за основу, то есть с 22 апреля 2006 года, а они обязаны это сделать в силу своего процессуального положения, как того требуют ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ. Таким образом, судебными актами по этому делу суды всех инстанций сняли с органов исполнительной власти установленную законодательством обязанность письменного извещения заявителя о принимаемых в отношении его решениях и освободили эти органы от ответственности за неисполнение ими указанных обязанностей, произвольно вычислили начало исчисления сроков давности по требованиям истца. Эти подробности приведены для того, чтобы на примере показать, что обязанность органов власти уведомлять заявителя существовала, эту обязанность они не исполняли на протяжении нескольких лет, что послужило основанием для обращения истца в суд. Конечно, возникает вопрос: а почему же истец раньше не обратился ни к соответствующим органам, ни в суд, а сделал это тогда, когда было очевидно, что встанет вопрос о применении срока давности — не мог же он просто «забыть» об уплаченных деньгах? Однако ответ на него относится к вопросу факта, а не к вопросу права. Вопрос права же здесь состоит в том, что существуют установленные законом обязанности государственных органов (принять распорядительный документ, уведомить заявителя), но эти обязанности органами власти в отношении истца не были исполнены; и лишь значительно позже, после того как истец повторно обратился в органы власти, он получил от них ответ, в котором те сослались на несуществующий правовой акт (ошибка в номере нормативного правового акта позволяет это расценивать именно так) и процитировали недействующую правовую норму. За неисполнение этих обязанностей неизбежно должна наступать ответственность. Вопрос этот принципиальный, а с точки зрения правового государства даже философский. Поскольку если в нашем обществе принято руководствоваться законом, то нужно идти до конца и руководствоваться законом всегда. Но если руководствоваться понятиями, то думаю, что, очевидно, у одних вырвется возглас сожаления о том, что не обратились в суд раньше, а у других — тот упрек, который был приведен несколько выше: «Вы бы еще через двадцать лет вспомнили…». Вернемся к юридической стороне проблемы. После того как суд первой инстанции сделал свой вывод о пропуске заявителем процессуального срока на обращение в арбитражный суд, он отметил, что в соответствии со ст. 13 ГК РФ и п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием, а лицо, заявляющее иск о взыскании убытков в порядке ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ в связи с незаконными действиями (бездействием) государственных органов, должно доказать: наличие вреда, его размер, противоправность действий, причинную связь между допущенным нарушением и возникшими убытками; поскольку суд в силу указанных причин лишен возможности оценить законность оспариваемых действий (бездействия), причинная связь между предполагаемым нарушением и заявленными убытками также не подлежит установлению в рамках настоящего дела. Характерно и то, что суд записал в решении далее в отношении срока исковой давности: «Кроме того, срок исковой давности по требованиям имущественного характера, составляющий три года (ст. 196 ГК РФ), течение которого начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права (ст. 200 ГК РФ), истцом также был пропущен. В связи с указанным, а также с учетом того, что обстоятельства, предусмотренные ч. 1 ст. 198 АПК РФ, необходимые для удовлетворения заявленных требований, не установлены, суд оставляет заявленные требования без удовлетворения. Однако суд отмечает, что заявитель не лишен возможности повторно обратиться в арбитражный суд с требованиями о восстановлении его нарушенных прав в соответствии со способами защиты, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, ст. ст. 27 и 29 АПК РФ». Суд апелляционной инстанции немного расширил границы судебных обоснований в этом деле. В своем постановлении он пояснил, что «по истечении срока, установленного п. 2 распоряжения мэра Москвы от 2 июля 1993 г. N 400-РМ, письменный ответ истцу из префектуры не давался, однако общество до 2010 года письменно не направляло запросов в указанную префектуру о состоянии работы, связанной с подготовкой соответствующего распоряжения». Итоговый вывод суда апелляционной инстанции был таким: «Вопреки доводам жалобы, суд полно выяснил имеющие значение для дела обстоятельства, правильно применил нормы материального, процессуального права и сделал обоснованные и правомерные выводы». Выводы суда кассационной инстанции были такими: «Вопреки доводам подателя кассационной жалобы, о нарушении своих прав и законных интересов незаконным бездействием обществу стало известно по истечении нормативно предусмотренного для подготовки распорядительного акта срока, то есть по истечении 45 дней после обращения 7 марта 2006 года в префектуру». Как можно увидеть из этого, суд кассационной инстанции указал, что истцу не должно было стать известно, а стало известно о нарушении его прав с этого момента. Причем суд кассационной инстанции вовсе не упомянул спорное Постановление правительства Москвы от 25 января 2005 г. N 43-ПП, чем также нарушил ст. 289 АПК РФ, поскольку должен был указать законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался при принятии своего постановления. Дальше в постановлении суда кассационной инстанции приведен такой аргумент, что расходы на подготовку предпроектной (исходно-разрешительной) документации и акта разрешенного использования понесены заявителем в связи с тем, что на спорном земельном участке им планируется строительство торгового центра, риски осуществления которого лежат на нем как юридическом лице, занимающемся предпринимательской деятельностью. Возможно, и так. Но с другой стороны, эти расходы ведь были произведены истцом во исполнение письменного решения органа власти — городской комиссии по предоставлению земельных участков. Вообще, этот довод суда похож на стандартную фразу, которую могут писать в своих отзывах ответчики — государственные органы по такого рода искам: «Что касается требования о взыскании денежных средств, то данное требование необоснованно, поскольку истец предъявил ответчику к возмещению свои расходы, связанные с исполнением договора. Такие расходы относятся к обычной производственно-хозяйственной деятельности истца и не должны возмещаться стороной по договору». Что интересно, так это то, что такой аргумент, видимо, приводится ими как при наличии договора между сторонами, так и при отсутствии такового, как было в данном деле. Написанное далее в постановлении суда кассационной инстанции относительно срока исковой давности и о всестороннем исследовании судами имеющихся в деле доказательств также стоит привести полностью: «Кроме того, судами установлено, что заявителем пропущен и срок исковой давности (ст. 196 ГК РФ) по требованиям имущественного характера. При таких обстоятельствах судом первой и апелляционной инстанций сделан правильный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявления общества. Таким образом, фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы судов о применении норм права соответствуют установленным ими обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Иная оценка установленных судами фактов процессуальным законом к компетенции суда кассационной инстанции не отнесена. Суд кассационной инстанции считает, что доводы кассационной жалобы ошибочны и основаны на неправильном толковании норм законодательства, поэтому отклонены. При этом в кассационной жалобе не приведено доказательств, указывающих на несоответствие выводов судов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Суд кассационной инстанции не находит и безусловных оснований для отмены обжалуемых судебных актов, так как не усматривает процессуальных нарушений при принятии названных решения и постановления, перечисленных в ч. 4 ст. 288 АПК РФ». Одно здесь только нужно заметить: по делу собрано 4 тома доказательств. Какое же было предложено толкование суду истцом (заявителем)? Оно было следующим. Правоотношения, сложившиеся между лицами, участвующими в деле, являются комплексными. В них переплетены как частные (имущественные), так и публичные правоотношения. Неясно, что за гражданско-правовое обязательство существовало между истцом и ответчиками до 2010 года и существовало ли оно вообще. Сроки принятия распорядительного документа определены нормативными правовыми актами лишь для органов государственной власти, и то, как показано выше, весьма туманно, так что можно сказать, что они и вовсе не были определены нормативно, а городской комиссией по предоставлению земельных участков или другими уполномоченными органами применительно к данным правоотношениям с истцом — не установлены. Обязанности направлять какие-либо дополнительные обращения в органы власти у истца не существует, это его право. Между тем у органов власти существует обязанность отвечать на обращения истца, в частности на его обращение 7 марта 2006 года. Таким образом, истец мог и должен был узнать о принятых в отношении себя решениях только от органов государственной власти. Как иногда могут говорить представители органов власти в судах, формой выражения решений этих органов является издание ими правовых актов (нормативных или ненормативных), другими словами — письменных документов. Таким документом в данном случае может являться решение о строительстве или реконструкции, принятое на основании заявления истца, или уведомление об отказе от принятия решения о строительстве. Следуя этой логике, органы власти обязаны были выразить свое решение и письменно сообщить заявителю об отказе от принятия решения о строительстве, реконструкции и заключения с ним договора аренды земельного участка, сообщить причины такого отказа, но не сделали этого. Если таких решений и актов не было принято, то налицо бездействие, а поскольку нормативными правовыми актами установлена обязанность уведомления заявителя о принятых решениях, то такое бездействие является незаконным. В данном случае процессуальный срок (срок давности) должен исчисляться с того момента, когда в соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ истцу (заявителю) стало известно о нарушении его прав и законных интересов, а именно с августа 2010 года, когда на свои обращения истец получил два письма уполномоченных органов власти. Согласно п. 1 ст. 200 ГК РФ течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права; изъятия из этого правила устанавливаются Гражданским кодексом и иными законами. Норма ч. 4 ст. 198 АПК РФ и является таким изъятием: заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. В п. 2 ст. 200 ГК РФ предусмотрены правила исчисления срока исковой давности: — по обязательствам с определенным сроком исполнения течение исковой давности начинается по окончании срока исполнения; — по обязательствам, срок исполнения которых не определен либо определен моментом востребования, течение исковой давности начинается с момента, когда у кредитора возникает право предъявить требование об исполнении обязательства, а если должнику предоставляется льготный срок для исполнения такого требования, исчисление исковой давности начинается по окончании указанного срока. Однако между истцом и ответчиками не существовало договора или иного частноправового обязательства, в которых бы предусматривались сроки исполнения тех или иных обязанностей, чтобы в соответствующей части к отношениям сторон применялись положения абз. 1 и 2 п. 2 ст. 200 ГК РФ. Срок исполнения обязательства между истцом и ответчиками не установлен (не определен), и не определен он моментом востребования. Принудить органы власти к принятию распорядительного документа и заключению с ним договора аренды земельного участка либо требовать от них такого принятия и заключения истец, исходя из характера правоотношений между ним и ответчиками, не может и не вправе. Согласно ст. 191 ГК РФ течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Событием, после наступления которого исходя из ст. 191 ГК РФ начинается исчисление срока исковой давности, является для истца получение писем органов власти в августе 2010 года, а календарной датой — дата их получения. Таким образом, в правоотношениях, сложившихся между истцом и ответчиками, исчисление сроков давности начинается именно с этого момента. Трехлетний срок исковой давности по имущественному требованию, предусмотренный ст. 196 ГК РФ, должен исчисляться с этого момента, как и тот, что указан в ч. 4 ст. 198 АПК РФ, и это соответствует ст. 191 и п. 1 ст. 200 ГК РФ, а также ст. ст. 8, 9, 11, 12 ГК РФ, поскольку признание бездействия незаконным влечет удовлетворение требований о возмещении убытков на основании ст. ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ. Существуют и другие судебные акты, затрагивающие рассматриваемую проблему. Например, в решении Арбитражного суда города Москвы от 6 декабря 2010 года по делу N А40-79906/10-135-393 период бездействия ответчика (государственного органа) составил 3 года и 1 месяц, и это не повлияло на итоговое удовлетворение исковых требований. Ходатайств о восстановлении пропущенного срока на обращение в суд с указанными требованиями истец в этом споре не заявлял. Это решение вступило в силу, хотя и обжаловалось органами власти <10>. Справедливости ради надо сказать, что в данном деле истец, в отличие от рассмотренного в настоящей статье случая, вел активную переписку с органом власти. ——————————— <10> См. Постановление Девятого апелляционного суда от 25 февраля 2011 года N 09АП-852/2011-ГК, Постановление ФАС Московского округа от 30 мая 2011 года N КГ-А40/5090-11, Определение ВАС РФ от 26 сентября 2011 года N ВАС-11770/11.
В Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 23 июля 2010 года по делу N А25-1302/2009 указано, что установление точной даты, когда общество узнало или должно было узнать о нарушении своего права, имеет существенное значение для разрешения спора. Вот что указано в этом Постановлении: «Представленное в материалы дела решение Управления Роснедвижимости о приостановлении государственного кадастрового учета в связи с необходимостью получения согласия собственника земельного участка на его раздел не свидетельствует о том, что обществу стало известно об этом 30.09.2009, поскольку общество не могло не знать, что спорный земельный участок входит в состав участка, выделенного ранее обществу для строительства многоквартирного дома. Кроме того, суду следует исследовать, могло ли общество знать о данном обстоятельстве из материалов землеустроительного дела, оформленного в 2008 году при установлении границ земельного участка для строительства гаражей. Таким образом, установление точной даты, когда общество узнало или должно было узнать о нарушении своего права, а также рассмотрение вопроса о заключенности договора аренды имеют существенное значение для разрешения данного спора». В Постановлении ФАС Московского округа от 23 июля 2008 года N КГ-А40/6346-08 указано, что начало течения срока для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением о признании бездействия незаконным, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, надлежит исчислять с даты получения письменного документа — заявления общества об открытии торговой точки, полученного администрацией. Любопытны выводы суда в Постановлении ФАС Московского округа от 19 мая 2009 года N КГ-А40/3874-09: «В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление о признании незаконным действия (бездействия) органа государственной власти может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении ее прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Из смысла положения ч. 4 ст. 198 АПК РФ следует, что арбитражный суд на основании исследованных по делу доказательств и установленных фактических обстоятельств определяет временной момент, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав и законных интересов». Из этой формулы видно, как применительно к ч. 4 ст. 198 АПК РФ слова «стало известно» подменяются словами «должно было стать известно» и незаметно формулируется новая правовая норма. Подробный перечень судебных актов нет необходимости приводить, поскольку если имеется одно-два решения, то, следовательно, такая практика существует. Все это может послужить основанием для обращения в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о пересмотре судебных актов в порядке надзора, когда, например, ими нарушается единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права. В этом деле заявителю было отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ. Если в Высшем Арбитражном Суде РФ заявителю отказано, то можно обратиться еще в Европейский суд по правам человека, поскольку такого рода судебные акты могут нарушать права и свободы, предусмотренные Конвенцией о защите прав и основных свобод, принятой в Риме 4 ноября 1950 года: например, право на справедливое судебное разбирательство, предусмотренное ст. 6 Конвенции, право на эффективное средство правовой защиты, установленное ее ст. 13, право на защиту собственности, закрепленное в ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции, принятого в Париже 20 марта 1952 года. Правовыми позициями ЕСПЧ установлено, что важным условием признания средств национальной защиты эффективными является их эффективность не только в теории («в законодательстве»), но и на практике, в смысле воспрепятствования предполагаемому нарушению, или устранения оспариваемого положения дел, или предоставления адекватного возмещения за любое нарушение, которое уже случилось, в частности, его реализации не должны необоснованно препятствовать действия или бездействие властей государства-ответчика; неэффективными признаются средства правовой защиты, если они в законодательстве присутствуют, однако применение их затруднительно либо в отношении их сложилась противоречивая практика <11>. Впрочем, весьма вероятно, что весь процесс отстаивания своих прав в ЕСПЧ плавно перейдет в судебную волокиту — в переписку и многолетнее ожидание того, что этот Суд «обязательно разберется в проблеме» и присудит заявителю справедливую компенсацию. ——————————— <11> Об этом см., например, статью С. Е. Чанова «Право на эффективное средство правовой защиты в позициях Европейского суда по правам человека» // (Гражданин и право. 2011. N 11), где имеются ссылки на конкретные решения ЕСПЧ.
Как видно, спор, на примере которого была написана данная статья, требовал умения применять закон в зависимости от его действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, умения буквально и систематически толковать законодательство. Однако, судя по всему, суды просто согласились с мнением ответчиков — органов исполнительной власти о том, что истцом — коммерческой организацией пропущен срок на обращение в суд, не установили обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, не провели оценки фактов по делу, вероятно, потому, что применить срок давности при таких обстоятельствах было самым простым и удобным способом решить дело. Какой вывод позволяет сделать позиция судов, приведенная в настоящей статье? Такая позиция служит хорошим прикрытием ошибок и халатного отношения сотрудников органов исполнительной власти к выполнению своих обязанностей. Такая позиция служит успешным подспорьем тому, чтобы непременно руководствоваться «государственными» интересами, когда система власти сталкивается с исками к казне, особенно в тех случаях, когда удобно сослаться на принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов, а при реальном решении проблемы отдать предпочтение первому; но, как видно, продиктована такая позиция судов отнюдь не правильным толкованием закона, как тому учат в университетах. Такая позиция позволяет сделать вывод о существовании в России прецедентного права, когда суды сами формулируют правовые нормы.
