СОСТОЯНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И. С. ЧУБЕНКО
Чубенко Ирина Сергеевна, старший прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Статья посвящена анализу состояния прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности на современном этапе.
Ключевые слова: административный барьер, дискриминационные условия, правонарушения, органы прокуратуры, прокурорский надзор, предпринимательская деятельность.
The state of prosecutorial supervision over implementation of the rights of subjects of entrepreneurship I. S. Chubenko
The article is devoted to the prosecutor supervision of law execution in the entrepreneur sphere analysis at the present days.
Согласно результатам социологического исследования, проведенного в 2010 г., для подавляющей массы россиян порядок и законность в обществе являются важнейшими социальными ценностями, необходимым условием укрепления государственности и развития демократии в России <1>. ——————————— <1> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации И. Э. Звечаровского. М., 2011. С. 117.
В руководящих указаниях Генерального прокурора РФ предлагается оценивать состояние законности исходя из анализа и обобщения практики прокурорского реагирования. Строка отчетности, позволяющая анализировать статистические данные о работе прокурора в сфере защиты прав субъектов предпринимательства, появилась в 2008 г. в отчете о работе прокурора (по форме П), утвержденном Приказом Генерального прокурора РФ от 19 июня 2008 г. N 112. Первые сводные цифры прокурорско-надзорной статистической отчетности в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности показали острую необходимость и своевременность активизации надзорных усилий на этом направлении. Так, за 2008 г. органами прокуратуры установлено 48357 нарушений законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, что сопоставимо с количеством нарушений, выявляемых на уже признанных «традиционно неблагополучными» участках надзора за исполнением законодательства в сфере экономики (в сфере исполнения законов о государственной и муниципальной собственности; жилищно-коммунальном хозяйстве; землепользовании; государственной, муниципальной службе; лицензировании; противодействии коррупции). В последующие годы число выявленных органами прокуратуры нарушений в сфере защиты прав субъектов предпринимательства увеличилось более чем вдвое и составило 84381 и 109190 нарушений в 2009 г. и 2010 г. соответственно. В отдельных субъектах Федерации этот показатель возрос в несколько раз. Так, Волжской природоохранной прокуратурой в 2010 г. установлено в 30 раз больше нарушений прав субъектов предпринимательства по сравнению с 2008 г.; органами прокуратуры Нижегородской области — более чем в 5 раз. Увеличился удельный вес нарушений законов в сфере защиты прав предпринимателей в общей структуре выявляемых органами прокуратуры правонарушений в сфере экономики с 4% в 2008 г. до 10% в 2010 г. За недолгий период статистического наблюдения за состоянием прокурорского надзора в сфере защиты прав субъектов предпринимательства сформировалась устойчивая картина, свидетельствующая о состоянии законности в разрезе федеральных округов и субъектов Федерации. Так, ежегодно наибольшее количество нарушений в сфере защиты прав субъектов предпринимательства устанавливается органами прокуратуры федеральных округов: Приволжского (59115 нарушений), Центрального (47268) и Сибирского (47091) <2>. ——————————— <2> Количество указанных в скобках нарушений суммировано за период с 2008 по 2010 г. включительно.
По субъектам Федерации наибольшее число нарушений выявляют органы прокуратуры Нижегородской области (10224 нарушения) <3>. Высокий уровень нарушений в указанной сфере продолжает устанавливаться Волжской природоохранной прокуратурой, органами прокуратуры Краснодарского края, Новосибирской и Омской областей. ——————————— <3> Аналогично.
Существуют объективные причины, влияющие на выявляемый органами прокуратуры уровень нарушений в сфере предпринимательства в зависимости от региона: особенности природно-климатического, территориального характера, воздействующие на социально-экономическое развитие и структуру экономики региона <4>; количество проживающего населения, субъектов предпринимательства, зарегистрированных и фактически осуществляющих свою деятельность на поднадзорной территории; соотношение видов предпринимательской деятельности в структуре экономики региона; число поднадзорных контролирующих органов и пр. <5>. ——————————— <4> Анализ правоприменительной практики показывает, что традиционно наименьшее число нарушений законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательства выявляется органами прокуратуры субъектов Федерации, наиболее отдаленных от «центра», с тяжелыми климатическими условиями, которые не способствуют развитию на этой территории предпринимательства, — Еврейской автономной области, Тюменской, Мурманской, Магаданской областей, Ненецкого, Ямало-Ненецкого, Чукотского автономных округов. <5> Также в ежегодных информационно-аналитических докладах о состоянии законности и правопорядка в стране и работе органов прокуратуры, подготовка которых возложена на Академию Генеральной прокуратуры РФ, выделяются общегосударственные факторы, влияющие на состояние законности и преступности, в частности: нравственный и правовой нигилизм; бедность значительной части россиян и ярко выраженное социальное неравенство; высокий уровень безработицы; негативные процессы в миграции населения; алкоголизация и наркотизация населения; низкий уровень выявления преступлений и иных правонарушений; неэффективность практики назначения наказаний.
Работа органов прокуратуры по своевременному выявлению нарушений федерального законодательства начинается со стадии изучения нормотворческой деятельности поднадзорных органов государственной власти и местного самоуправления. Всего за период с 2008 по 2011 г. в сфере защиты прав субъектов предпринимательства органы прокуратуры выявили 41919 незаконных правовых актов, принесли 39174 протеста, по удовлетворенным протестам отменено и изменено 35806 незаконных нормативных правовых актов. Вместе с тем традиционно наиболее часто применяемой органами прокуратуры мерой реагирования на нарушения, выявленные в ходе осуществления надзора за исполнением федерального законодательства, является внесение представления об устранении нарушений законодательства <6>. Всего за период с 2008 по 2010 г. в сфере защиты прав субъектов предпринимательства внесено 48288 представлений, по итогам рассмотрения которых 24134 лица привлечено к дисциплинарной ответственности. ——————————— <6> Для сравнения, в суммарном числе «общенадзорных» мер прокурорского реагирования (протестов, исков, представлений, постановлений (заявлений в арбитражный суд), направленных для привлечения к административной ответственности, предостережений), принятых органами прокуратуры за 2010 г. при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере экономики, на долю представлений приходится более 36%. Аналогичным образом рассчитанный показатель, отражающий удельный вес представлений, принятых в сфере защиты прав субъектов предпринимательства за 2008 — 2010 гг., составляет более 47%.
Типичными нарушениями в сфере предпринимательства являются следующие. 1. Установление административных барьеров. Так, в нарушение ст. ст. 3, 4 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии», Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» органы государственной власти Нижегородской, Костромской, Ивановской и других областей в нормативных правовых актах в сфере ветеринарного законодательства незаконно устанавливали сроки действия свидетельств о регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью, что влекло за собой нарушение права заниматься предпринимательской деятельностью после истечения установленного срока регистрации. Прокуратурой Хабаровского края в деятельности Дальневосточного управления Ростехнадзора установлены факты неаргументированных отказов при принятии решений о несоответствии заключения экспертизы промышленной безопасности предъявляемым требованиям и отказе в его утверждении, чем, безусловно, созданы препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности. 2. Создание дискриминационных условий. В качестве наиболее яркого примера можно привести выявленные прокуратурой Саратовской области факты заключения некоторыми органами исполнительной власти области договоров обязательного медицинского страхования работающих граждан без проведения торгов. В том числе такой договор без проведения конкурса заключен комитетом по координации и контролю закупок для государственных нужд области, ответственным за обеспечение законности в сфере размещения заказов, координацию и оказание методической помощи при размещении заказов другими органами власти области. В другом случае астраханским межрайонным природоохранным прокурором опротестовано 50 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих правила благоустройства территорий, согласно которым на хозяйствующие субъекты возлагались обязанности по заключению договоров на вывоз отходов с конкретными заказчиками, чем созданы дискриминационные условия в указанной сфере для других предпринимателей, также осуществляющих деятельность по вывозу и утилизации отходов. 3. Нарушения закона при осуществлении государственными органами и органами местного самоуправления отдельных полномочий, затрагивающих сферу предпринимательской деятельности. В нормотворческой деятельности эти нарушения связаны с превышением компетенции при принятии правовых актов, а также несоблюдением установленных федеральным законодательством норм, правил, порядка или процедуры осуществления определенной деятельности при законодательном регулировании ее осуществления либо отдельных вопросов. Например, самарским межрайонным природоохранным прокурором принесено 38 протестов на нормативные правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие для субъектов предпринимательства в области обращения отходов производства и потребления нормы накопления твердых отходов, в то время как ст. ст. 2, 5, 6 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» это полномочие отнесено к компетенции Российской Федерации. В другом случае положениями Административного регламента Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды предусматривалось согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок только в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, хотя на момент его принятия действующим федеральным законодательством такое согласование устанавливалось в отношении всех субъектов предпринимательства <7>. ——————————— <7> Соответствующее изменение в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», вступившее в силу с 1 января 2010 г., внесено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ.
В правоприменительной деятельности поднадзорных прокуратуре органов и иных лиц такого рода нарушения связаны с невыполнением либо ненадлежащим или нарушающим действующее законодательство выполнением возложенных на них полномочий в сфере предпринимательской деятельности. Так, в некоторых случаях органы прокуратуры устанавливали факты отсутствия в уставах муниципальных образований норм, определяющих органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля; устанавливающих их организационную структуру, функции и порядок их деятельности в соответствии с ч. 1 ст. 6 ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Управление Росздравнадзора по Камчатскому краю в нарушение ч. 5 ст. 10 указанного Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ без согласования с органами прокуратуры края провело внеплановую проверку государственного учреждения здравоохранения «Камчатская краевая станция переливания крови», а также допустило нарушения при оформлении распоряжений о проведении контрольных мероприятий. Прокурор района имени Лазо Хабаровского края выявил факт незаконного проведения внепроцессуальной проверки сотрудником милиции магазина, принадлежащего обществу с ограниченной ответственностью, на предмет законности реализуемой продукции. 4. Невыполнение обязательств по оказанию различных форм поддержки субъектам предпринимательской деятельности. Органы прокуратуры часто устанавливают факты непринятия местными органами власти мер по разработке и внедрению программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, созданию координационных либо совещательных органов в рассматриваемой области, чем нарушается ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». 5. Нарушения законов, а также злоупотребления правом субъектами предпринимательской деятельности, посягающие при этом на права других субъектов предпринимательства. Генеральный прокурор РФ в Приказе от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» ориентирует подчиненных прокуроров при осуществлении надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательства на недопущение послаблений в осуществлении надзора за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства. В числе наиболее опасных нарушений, посягающих одновременно на права других субъектов предпринимательства, — монополистические действия субъектов предпринимательства, ценовой сговор, использование фирм-однодневок, рейдерство (коммерческий захват). При осуществлении надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности в числе иных мер реагирования на выявляемые нарушения органы прокуратуры за период с 2008 по 2010 г. направили в суды 6672 иска (о признании незаконными действий должностных лиц контролирующих органов по проведению плановой или внеплановой проверки, признании недействительными результатов проверки; о признании незаконным бездействия и возложении обязанности по разработке и принятию программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, по созданию совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства и пр.); объявили 6746 предостережений должностным лицам; по постановлению прокурора органы административной юрисдикции привлекли 1310 лиц к административной ответственности (по ст. ст. 7.30, 19.1, 19.6.1 и др. КоАП); в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК направили 558 материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании, по итогам рассмотрения которых следственные органы возбудили 173 уголовных дела. Анализ правоприменительной практики органов прокуратуры показывает, что основная масса выявляемых противоправных действий в сфере предпринимательской деятельности — это нарушения норм действующего законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле (особенно в сфере муниципального земельного, лесного контроля, в сфере благоустройства и содержания территорий; государственного пожарного и экологического надзора); о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; лицензировании; землепользовании; распоряжении государственной и муниципальной собственностью; ветеринарии; обращении с отходами производства и потребления. В заключение отметим, что масштабы осуществленной органами прокуратуры работы в сфере защиты прав субъектов предпринимательства действительно впечатляют, особенно когда за изложенными цифрами возникает понимание ее ключевой сути, состоящей в реальном восстановлении законности в рассматриваемой сфере, нарушенных прав каждого субъекта предпринимательской деятельности. Именно эта задача поставлена Генеральным прокурором РФ перед органами прокуратуры в Приказе от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».
Пристатейный библиографический список
1. Николаева Л. А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры): Материалы научно-практической конференции. М., 1997. 2. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации И. Э. Звечаровского. М., 2011.
