(Бессонова В. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 8)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО И ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>
В. В. БЕССОНОВА
——————————— <*> Bessonova V. V. Legal regime of land plots: the division of land management and civil law.
Бессонова Виктория Викторовна, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Забайкальского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье приводятся различные подходы к вопросу соотношения гражданского и земельного законодательства применительно к правовому режиму земельного участка как особого объекта публично-правовых и частноправовых отношений.
The article describes different approaches to the issue of correlation of civil and land legislation with regard to legal regime of a land plot as a special object of public-law and private-law relations.
Key words: land plot, land relations, subject of regulation, civil legislation.
Проведение земельной реформы и усложнение правового регулирования общественных отношений по поводу использования и охраны земельных участков обусловили необходимость научного осмысления проблемы разграничения предметов регулирования земельного и гражданского законодательства применительно к правовому режиму земельных участков. Это привело к возникновению в российской юридической науке дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского законодательства применительно к правовому режиму земельных участков. Одним из первых инициаторов данной дискуссии был В. А. Дозорцев, сделавший радикальный вывод об отсутствии самостоятельного предмета правового регулирования у земельного законодательства и о полном его подчинении гражданскому. Указанный автор полагал, что поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота». Возражая В. А. Дозорцеву, Н. И. Краснов справедливо отмечал, что «единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права» <1>. ——————————— <1> Анисимов А. П., Мелихов А. И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2009. N 12. С. 2.
В контексте данной позиции интересна точка зрения Е. А. Суханова, который полагает, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т. п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т. е. имеют публично-правовую природу <2>. ——————————— <2> Суханов Е. А. Вступительная статья к книге: Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 4, 5.
Как справедливо отмечал профессор Н. Н. Осокин, произведенное «выделение земельного участка из объекта земельных отношений ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны» <3>. Отсюда был сделан правильный вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы. ——————————— <3> Осокин Н. Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практ. конф. 1995 — 1998 гг. / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М., 1999. С. 375.
Нельзя рассматривать земельные участки как обычное имущество, и чисто цивилистический подход к праву собственности на них неприемлем. Земля — ценность особого рода. Во-первых, она — продукт природы, ее никто не создавал своим трудом, и поэтому она должна быть достоянием народа. Во-вторых, земля — категория не только экономическая, но и экологическая, важнейший элемент природного комплекса. В-третьих, она ничем не заменима, призвана служить бесчисленным поколениям людей. Земля — основное национальное богатство. Вот почему правовой режим собственности на землю не может быть таким же, как на обычное имущество: дом, одежду… Поэтому, как отмечала И. А. Иконицкая, «условием оптимальности земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого природного ресурса, обладающего определенными биологическими свойствами. И в этом заключается особенность норм земельного права» <4>. ——————————— <4> Анисимов А. П., Мелихов А. И. Указ. соч. С. 3.
Игнорирование этого обстоятельства приводит к формулировке предложений о том, что из Земельного кодекса «необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Дело Земельного кодекса (далее — ЗК РФ) — устанавливать необходимые публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом значения земли «как основы жизни и деятельности человека» и «исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы», как справедливо сказано в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ <5>. Представление же о земельных участках как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву…» <6>. ——————————— <5> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147. <6> Анисимов А. П., Мелихов А. И. Указ. соч. С. 4.
В связи с этим, как отмечал А. К. Голиченков, проблема разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель является сегодня самой острой в правовом регулировании земельных отношений. От ее решения в определяющей степени зависят не только внятность актов земельного законодательства, но и сама возможность их применения. Существуют два аспекта этой сложной задачи: теоретический и технико-юридический. К сожалению, общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства в доктрине сегодня нет. Неслучайно, обозначив сам принцип (т. е. признав наличие проблемы), законодатель не определил его содержания <7>. ——————————— <7> Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 15.
Обсуждая положение о регулировании земельных правоотношений Гражданским и Земельным кодексами, Ю. Г. Жариков отметил, что нормы о праве собственности и иных вещных правах на землю в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ), возможно, были не нужны. «Может быть, было бы достаточно и удобнее для практического применения: федеральному законодателю предусмотреть полноценные и четкие по смыслу нормы о собственности на землю непосредственно в Гражданском кодексе Российской Федерации. Тогда не пришлось бы «замораживать» всю главу 17 Гражданского кодекса Российской Федерации до принятия Земельного кодекса Российской Федерации» <8>. В порядке общего возражения на данное предложение необходимо обратить внимание на то, что для этого потребовалось бы создать второй ГК РФ <9>. Однако для того, чтобы понять, почему частноправовые (гражданско-правовые) начала стали преобладать в регулировании правоотношений по поводу земельного участка только после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., ГК РФ и ЗК РФ, необходимо проследить пути развития гражданского и земельного законодательства в переходный период. ——————————— <8> Жариков Ю. Г. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 41. <9> Чубаров В. В. Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства и пути их решения // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 7.
Важно иметь в виду, что земельное законодательство к началу 90-х годов прошлого века, т. е. к началу переходного периода, было несколько иным, чем сейчас. Это была совокупность публично-правовых (главным образом административно-правовых) норм, перешедших по наследству из советского земельного законодательства. Хорошо известно, что начиная с первых декретов советской власти о земле и вплоть до начала 90-х годов XX в. земля сначала в России, а затем в СССР была из гражданского оборота изъята. В ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета от 27 октября 1917 г. «О земле», говорилось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо образом отчуждаема» <10>. В Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 3) земля, леса, недра и воды были объявлены объектом исключительной государственной собственности и общенародным достоянием <11>. Эта норма, многократно повторенная в последующих советских конституциях (ст. 6 Конституции СССР 1936 г., ст. 11 Конституции 1977 г.) <12>, означала отказ от признания земли товаром, изъятие ее из оборота и запрет применять в отношении земли универсальные механизмы гражданского права (право собственности, институт сделки, институт наследования и т. п.). Статья 3 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. прямо гласила: «Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, запрещаются» <13>. В итоге на протяжении более 70 лет в Советском Союзе применялся исключительно публично-правовой (административный) метод регулирования отношений по поводу земельных участков. ——————————— <10> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3. <11> СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582. <12> Советские Конституции. Справочник. С. 236. <13> Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.
Первые признаки появления гражданско-правовых начал в регулировании отношений с землей появились в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. В частности, в Основах законодательства о земле речь шла об аренде земельных участков. В ст. 5 Основ законодательства о земле было введено понятие пожизненного наследуемого владения землей для граждан СССР. Гражданско-правовой следует считать также процедуру изъятия земли для государственных и общественных нужд. В остальной части Основы законодательства сохраняли прежний разрешительный режим пользования землей, присущий советскому земельному праву <14>. ——————————— <14> Свод законов СССР. 1990. С. 45.
Впервые частная собственность на землю была закреплена в ст. 1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» <15> и в ст. 2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» <16>. Характерно, что на момент их принятия нормы этих Законов о праве собственности противоречили Конституции РСФСР 1978 г. Однако 15 декабря 1990 г. в нее были внесены изменения, но утверждать, что право частной собственности на землю после этого приобрело всеобъемлющий характер, не приходилось. Возможность предоставления земельных участков в собственность хотя и была предусмотрена ст. 12 Конституции РСФСР <17>, но была ограничена десятилетним с момента приобретения права собственности мораторием на куплю-продажу земельных участков. ——————————— <15> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324. <16> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. <17> Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. предусмотрел право частной собственности граждан на землю (ст. 7), назвал пожизненное наследуемое владение граждан правом (ст. 7), подтвердил право аренды в качестве правового титула на землю для граждан и юридических лиц (ст. 7, 13), ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками (ст. 12), предусмотрел ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков <18>. ——————————— <18> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
Вместе с тем, говоря, например, о праве собственности, Земельный кодекс РСФСР 1991 г. практически не предусмотрел возможности совершения сделок с землей. Как справедливо отмечается в литературе, им были предусмотрены два случая, причем в обоих сделки могли совершаться только с местным Советом народных депутатов <19>. Законом РФ от 9 декабря 1992 г. <20> в ст. 12 Конституции РСФСР были внесены изменения, согласно которым полученные и приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены их собственниками без изменения целевого назначения земель и независимо от сроков поступления в собственность. Однако сохранялся десятилетний мораторий на продажу земельного участка третьим лицам, если участок был предоставлен в собственность бесплатно, и вводился пятилетний мораторий для лиц, приобретших земельный участок за плату. ——————————— <19> Козырь О. М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право. 2003. N 4. С. 7. <20> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55.
Сразу же после внесения изменений в Конституцию РСФСР был принят Закон РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» <21>. ——————————— <21> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 26.
Сдерживание гражданско-правового оборота земель с помощью различных политико-правовых инструментов, в т. ч. публично-правовых ограничений, продолжалось и в дальнейшем. Речь идет не об изъятии либо ограничении в обороте тех земельных участков (res extra commercium), которые действительно должны быть из него изъяты либо ограничены (ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации), и не о разумном применении иных публично-правовых средств при регулировании имущественных отношений с землей (целевое использование земли и т. п.). Речь идет о сознательной политике Российского государства, которая на протяжении 90-х годов XX в. вынуждена была балансировать на грани между существовавшими в обществе полярными взглядами по поводу права частной собственности на землю <22>. ——————————— <22> Галиновская Е. А. Указ. соч. С. 15.
Это, в свою очередь, влияло на содержание земельного законодательства. Соответственно, имущественные отношения по поводу земли, складывающиеся в обществе, были не во всем «рыночными». Так, 27 октября 1993 г. был принят важный для внедрения частноправового регулирования земельных отношений Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» <23>. Согласно п. 1 Указа земельные участки и все, что прочно с ними связано, были названы недвижимостью. Совершение сделок с земельными участками подлежало регулированию гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и норм самого Указа. Пункт 3 Указа предусматривал государственную регистрацию права собственности на земельный участок как обязательный элемент правового режима недвижимой вещи. ——————————— <23> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.
Указом был определен целый ряд разрешенных сделок с участками, в числе которых: купля-продажа, передача по наследству, дарение, залог, передача земельного участка или его части в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в т. ч. с иностранным участием. Здесь же (п. 4) говорилось о гарантиях государства по обеспечению неприкосновенности права частной собственности на землю. Однако применение данного Указа вновь ограничивалось не только содержанием действовавшей ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., но и реальными общественными отношениями и противостоянием в обществе по вопросу о частной собственности на землю. 12 декабря 1993 г. была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации, которая заложила реальную основу для регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка нормами частного гражданского права (ст. 8, 9, 35, 36, 55 и 71) <24>. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были отменены нормы целого ряда законов о земле и прежде всего многие нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 г., сдерживавшие земельный оборот <25>. Однако прошло более семи лет, прежде чем сначала был принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ, который ввел в действие главу 17 ГК РФ, а затем, 25 октября 2001 г., новый ЗК РФ. При этом безусловное достоинство последнего, а также Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <26> заключается в том, что они, во-первых, рассматривают право частной собственности на земельный участок как органически присущее рыночной экономике и, во-вторых, в значительной части включают в себя нормы гражданского права. Что же касается главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, то она изначально была построена на указанных частноправовых (гражданско-правовых) принципах <27>. ——————————— <24> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 4. Ст. 445. <25> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5085. <26> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018. <27> Чубаров В. В. Указ. соч. С. 8.
В это же время гражданское законодательство, в т. ч. регулирующее оборот недвижимости, развивалось весьма активно. Деление имущества на движимое и недвижимое, которое, как справедливо отмечает О. М. Козырь, в советском гражданском праве отсутствовало <28>, было восстановлено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик <29>. В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3301-1 «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы» <30> последние применялись в Российской Федерации как кодифицированный гражданско-правовой акт вплоть до принятия ГК РФ. Пункт 2 ст. 4 Основ гражданского законодательства определял, что недвижимым имуществом являются земельные участки и то, что прочно с ними связано. ——————————— <28> Козырь О. М. Понятие недвижимого имущества в российском гражданском праве. Сделки с недвижимостью // Закон. 1995. N 4. С. 19. <29> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 734. <30> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1800.
В части первой ГК РФ, которая вступила в силу с 1 января 1995 г., было дано более подробное определение недвижимого имущества с включением в него его основной составляющей — земельного участка (ст. 130). Она же заложила основу правового режима недвижимости, введя в ст. 131 ГК РФ норму о государственной регистрации перехода прав на недвижимость и сделок с ней. В разделе II ГК РФ «Право собственности и другие вещные права», по существу, была выстроена вся система вещных прав на недвижимость, включая вещные права на земельный участок. Отдельные из этих прав, хотя до этого в земельном законодательстве и перечислялись, в качестве вещных прав не рассматривались. В этой ситуации введение в действие гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» могло существенно помочь либерализации правового регулирования и включению в гражданско-правовой оборот большого количества земельных участков. Тем не менее на тот момент вступление в силу гл. 17 ГК РФ было отложено до введения в действие Земельного кодекса РФ (ст. 13 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Соответственно, все эти годы в гражданско-правовой оборот вовлекались главным образом иные объекты недвижимости: здания, сооружения, жилые и нежилые помещения и др. Раскрывая причины подобного шага, С. А. Хохлов (один из разработчиков ГК РФ) пишет: «Это следствие компромисса, который был достигнут в процессе принятия Гражданского кодекса между представителями различных социальных и политических сил, представленных в Государственной Думе. Аграрники считали, что нельзя вводить гражданско-правовые нормы, касающиеся права собственности на землю: ведь право собственности — это право относительно свободно распоряжаться тем, что тебе принадлежит. Эти правила нельзя вводить, пока не будут созданы специальные нормы, которые ограничивают собственника земли. В Кодексе на возможность таких ограничений указано, но сами ограничения не определены. Нельзя не согласиться с необходимостью отсрочить применение этих положений. Ведь собственник может делать все с землей, поскольку эта земля не изъята из оборота или не ограничена в обороте. А никаких норм об изъятии земель из оборота, никаких ограничений для них в обороте у нас пока нет. Поэтому глава 17 не будет действовать, пока не будет введен в действие новый Земельный кодекс» <31>. ——————————— <31> Хохлов С. А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 130.
Собственно, в этом и состоит основной ответ на высказанное Ю. Г. Жариковым предложение. С одной стороны, глава 17 ГК РФ не могла быть введена в действие в силу объективных причин, одна из которых — неготовность к этому российского общества; с другой стороны, неготовым оказалось и само земельное законодательство, причем именно в части существования публично-правовых ограничений права частной собственности на землю, которые являются едва ли не главным содержанием земельного законодательства в рыночной экономике <32>. ——————————— <32> Чубаров В. В. Указ. соч. С. 10.
За период, отделяющий вступление в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (1 января 1995 г.), главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (28 апреля 2001 г.), а вслед за ней и Земельного кодекса Российской Федерации (30 октября 2001 г.), отпали не только объективные причины, но и была проделана большая работа по устранению субъективных причин отсрочки введения в действие гл. 17 ГК РФ. Были приняты: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» и др., которые легли в основу создания либо реформирования целой сети государственных органов (органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, органов, осуществляющих ведение земельного кадастра), обеспечивающих оборот земельного участка как недвижимой вещи. Кроме того, при подготовке Земельного кодекса Российской Федерации были учтены: — во-первых, указания п. 2 и 3 ст. 129 и ст. 260 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что должны быть определены вещи (земельные участки), полностью либо ограниченно изъятые из оборота (ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации); — во-вторых, на уровне федерального закона, а не актами субъектов Российской Федерации, как это предлагалось отдельными представителями науки земельного права, названы виды земельных участков, отличающиеся самостоятельным правовым режимом; — в-третьих, вскоре после принятия и вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Хорошо известно, что отдельное регулирование режима сельскохозяйственных земель является отличительной особенностью стран с рыночной экономикой. При этом рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения (как и прочих земель) строится на основе норм частного (гражданского) права, для которого характерно большее количество публично-правовых ограничений. Объяснение этому простое — сельскохозяйственные земли составляют главную ценность среди прочих категорий земель <33>. ——————————— <33> Жариков Ю. Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 18.
Так в чем же состояло взаимодействие гражданского и земельного законодательства, о котором было сказано выше, на протяжении стольких лет? Как представляется, оно осуществлялось по нескольким направлениям. Первое. Изменения в составе норм земельного законодательства в сторону включения в них норм частного права происходили под влиянием не только объективной реальности, но и норм гражданского права. Достаточно прочитать текст выступления на одном из круглых столов по вопросам земельного права заместителя руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам Н. И. Калинина <34>, чтобы понять, что Гражданский кодекс Российской Федерации был тем главным законом, с которым законодатель согласовывал свои действия при разработке Земельного кодекса Российской Федерации. ——————————— <34> Калинин Н. И. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 2000. N 3. С. 33.
Второе. В постсоветский период, как справедливо отмечает В. В. Витрянский, законами и иными правовыми актами в имущественный оборот продолжали вводиться отдельные категории земельных участков <35>. К числу таких актов, помимо уже упоминавшегося Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», относятся Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 г. N 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» <36> и Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды» <37> (сейчас все утратили силу). ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Договоры о передаче имущества» (книга 2) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2002 (4-е издание, стереотипное). —————————————————————— <35> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2001. С. 198. <36> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 14. Ст. 761. <37> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 48. Ст. 5546.
В. В. Витрянский отмечает, что складывавшаяся в эти годы ситуация была во многом парадоксальной: не был принят Земельный кодекс Российской Федерации, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам <38>. Они становились объектами гражданского права, и на них начинали распространяться нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, а также нормы наследственного права. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Договоры о передаче имущества» (книга 2) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2002 (4-е издание, стереотипное). —————————————————————— <38> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 199.
К сожалению, довольно большое количество земельных участков в это время было вовлечено в оборот с нарушением норм природоохранного, земельного, водного, лесного законодательства. Но поскольку участок, вовлеченный в оборот (пусть и с нарушением установленных законом правил), также становится объектом гражданского права, защита прав на него либо восстановление нарушенных прав на него третьих лиц также становятся возможными с помощью норм гражданского права. Практика показывает, что к числу основных гражданско-правовых споров по поводу земельных участков, вовлеченных в оборот с нарушением норм природоохранного, водного, градостроительного и иного законодательства, можно отнести: о недействительности ненормативного акта государственного органа либо органа местного самоуправления (ст. 13 ГК РФ); о недействительности сделки, лежащей в основе прав на земельный участок (ст. 166 — 168 ГК РФ); о самовольной постройке на собственном либо чужом земельном участке (ст. 222 ГК РФ) и некоторые др. Третье. В переходный к рыночной экономике период земельное законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило путем восполнения нормами гражданского права пробелов, имевшихся в земельном законодательстве. Показательным в этом смысле является Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства, являющийся приложением к информационному письму ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 <39>. ——————————— <39> Вестник ВАС РФ. Информационные письма Президиума ВАС РФ. Ч. 1. М., 2003. С. 153 — 165.
Вот одно из таких дел. Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы администрации района, в соответствии с которым занимаемый истцом земельный участок предоставлен ответчиком третьему лицу по договору аренды. Истец считал, что заключенный им ранее договор на право временного пользования земельным участком остается действующим, поскольку по истечении определенного договором срока он продолжал им пользоваться на оговоренных условиях. Арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказал по следующим основаниям. Земельный участок передан акционерному обществу по договору на праве временного пользования. На момент заключения договора вопросы передачи земельного участка и прекращения прав на него регулировались ст. 14 и 39 Земельного кодекса РСФСР, которые в дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» признаны недействующими. Согласно ст. 39 Земельного кодекса РСФСР истечение срока, на который предоставлен земельный участок, являлось основанием прекращения прав на него. Земельное законодательство не устанавливало, что продолжение пользования участком по истечении предусмотренного законодателем срока является основанием считать договорные отношения возобновленными. Суд кассационной инстанции решение отменил, указав, что поскольку возвращение земельного участка по окончании срока договора обратно собственнику не производилось, то он не вправе был передавать его в аренду третьему лицу. По существу, суд кассационной инстанции применил по аналогии п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому в случае продолжения арендатором по истечении срока аренды пользования имуществом договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. И хотя одно из условий возобновления договора отсутствовало (арендодатель своего согласия на его продление не выразил), суд, как нам кажется, поступил правильно, защитив права лица, добросовестно выполнявшего свои обязательства по договору и намеревавшегося продлить договор на будущее <40>. ——————————— <40> Вестник ВАС РФ. Информационные письма Президиума ВАС РФ. Ч. 1. С. 157 — 158.
Тот факт, что принадлежность земельного участка к объектам гражданского права либо его полноправность как объекта гражданских прав не всегда признавались законодателем, не мог не повлечь за собой определенные негативные последствия. Одним из них стал образовавшийся разрыв в режиме земельного участка как недвижимой вещи и расположенной на нем недвижимости. Если здание, сооружение, иная расположенная на земле недвижимость давно и прочно стали объектами гражданского права, а их правовой режим определяется главным образом в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, то режим земельного участка, во-первых, формируется под воздействием норм и земельного, и гражданского законодательства (и уже в силу этого факта не всегда согласован), а во-вторых, на земельный участок оказывает существенное влияние режим расположенной на нем недвижимости. Факт присутствия разных правовых режимов для двух неразрывно связанных между собой вещей, каковыми являются здания, сооружения и земельный участок, влечет большую опасность для гражданского оборота. Возьмем достаточно распространенный пример. Унитарное предприятие пользуется, владеет и в ограниченной мере распоряжается закрепленной за ним недвижимостью на праве хозяйственного ведения. До введения в действие ЗК РФ такое предприятие владело земельным участком, на котором расположено здание, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации). В этой связи возникает ряд вопросов. Например, почему унитарное предприятие вправе распорядиться, руководствуясь ст. 295 и 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения зданием, но не вправе сделать то же самое в отношении расположенного под этим зданием земельного участка? Ведь эти два объекта недвижимости, как уже отмечалось, в силу объективных причин неразрывно связаны между собой. Но если здание все же будет продано, то почему в соответствии с абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» <41> покупатель должен переоформлять вещное право постоянного бессрочного пользования, которым пользовалось унитарное предприятие, на право аренды или приобретать участок на праве собственности? Данной нормой ЗК РФ не только нарушается постулат римского права «Nemo prus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet» («Никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам»), но и ставится под сомнение постоянный и бессрочный характер вещного права на землю, который провозгласило ранее само государство. ——————————— <41> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148.
Примеры подобного рода можно приводить и далее, поскольку вариантов соотношения прав на здание (собственность, хозяйственное ведение, оперативное управление) и прав на земельный участок (собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное бессрочное пользование, сервитут, аренда, безвозмездное срочное пользование) по российскому праву насчитывается не менее 11. Трудность решения таких коллизий заключается в том, что в действующем гражданском и земельном законодательстве хотя и провозглашены, но в полной мере не проводятся в жизнь два других римских правила, действовавших применительно к земельному участку: а) «Superficies solo cedit» («Все, что на поверхности земли, следует за землей»); б) «Accesorium sequitur principale» («Придаточная вещь следует за главной»). Первый из этих принципов действовал в отношении расположенных на земельном участке зданий, иных сооружений, водоемов, растений и т. п., которые рассматривались в качестве составной части земельного участка. Второй принцип действовал в отношении группы вещей, которые являлись движимыми и составляли принадлежности земельного участка (сельскохозяйственный инвентарь, скот и иные вещи). В обоих случаях земельный участок признавался вещью главной (доминирующей) над остальными, что в целом соответствовало соотношению земли и расположенных на ней предметов в природе и в обществе <42>. ——————————— <42> Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Минина Е. Л., Устюкова В. В. Все о земельных отношениях: Учебно-практическое пособие. М.: Проспект, 2010. С. 85.
Представляется, что дальнейшая политическая воля Российской Федерации о развитии земельного и гражданского законодательства о недвижимом имуществе должна быть сосредоточена на последовательной реализации двух принципов. Один из них — принцип «единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов» (подп. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации) — провозглашен и даже начал реализовываться в судебной практике в виде признания сделок по отдельному отчуждению зданий, строений, сооружений и земельного участка, принадлежащих на праве собственности одному лицу, ничтожными <43>, но требует дальнейшего осмысления и разработки с позиций частного (гражданского) права. Необходимо в законодательном порядке определить, что следует рассматривать в качестве существенной составной части земельного участка, в каких случаях возможны отступления от этого принципа и т. п. ——————————— <43> О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11, п. 11 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
Что же касается второго, то, поскольку понятия «главная вещь» и «принадлежность» в ГК РФ определены, этот принцип нуждается в адаптации применительно к земельному участку <44>. ——————————— <44> Галиновская Е. А. К вопросу о вещных правах на землю // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. N 3. С. 42.
Следует констатировать появление в последнее время ряда доктринальных попыток решить проблему о соотношении норм земельного и гражданского законодательства применительно к правовому режиму земельных участков, предложенных представителями цивилистической науки. При этом следует с сожалением отметить продолжающиеся попытки отдельных ученых «расчленить» земельное право и все имущественные отношения по поводу земельных участков передать в сферу действия гражданско-правовых норм <45>. Одной из последних таких попыток явилась разработка Концепции развития законодательства о вещном праве (далее — Концепция), которая представляет собой часть единой Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <46>. Не пытаясь провести подробный анализ всего текста Концепции, содержащей, безусловно, ряд справедливых и необходимых предложений, обратимся к ее отдельным дискуссионным положениям, вытекающим из темы. ——————————— <45> Жариков Ю. Г. Указ. соч. С. 20. <46> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. N 11.
1. Авторы Концепции отмечают, что в гл. 17 ГК РФ «отсутствует определение самого понятия земельного участка как объекта права собственности, в силу того, что оно было исключено из нее Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ. Понятие земельного участка в настоящее время необоснованно включено в ЗК РФ, предметом регулирования которого являются земельные отношения, т. е. отношения по использованию и охране земель. Однако понятие земельного участка относится к сфере регулирования гражданского права и должно содержаться в ГК РФ, а не в ЗК РФ» (п. 2.5.1). С такой позицией трудно согласиться по следующим причинам. Во-первых, понятие земельного участка относится как к сфере действия гражданского права, так и к сфере действия земельного права. Если земельные отношения — это отношения по использованию и охране земель, то что такое использование земель? Представляется, что раскрыть смысл понятия «использование земель» невозможно без установления правовых оснований и титула такого использования. Если вывести определение земельного участка, прав на него и процедур приобретения прав на земельный участок из сферы действия ЗК РФ, то это приведет к необходимости включения в ГК РФ большей части Земельного кодекса. Но какой в этом будет практический смысл? <47> С точки зрения «чистоты доктрины», отстаиваемой авторами Концепции, такое предложение выглядит вполне логично. Но даст ли такая мера практический (и позитивный) результат? Позволим себе в этом усомниться. ——————————— <47> Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 36.
2. Отмечается, что «в ГК РФ не нашел достаточного отражения такой специфический признак земельного участка, как его целевое назначение и соответственно обязанность собственника использовать земельный участок по его целевому назначению», в связи с чем правила гл. 17 ГК РФ должны быть скорректированы. На наш взгляд, такая позиция разработчиков Концепции является противоречивой и плохо увязанной с иными их предложениями по рассматриваемому вопросу. Во-первых, гражданское законодательство никогда не регулировало вопросы определения целевого назначения земельного участка, поскольку данный вопрос выходит слишком далеко за рамки частного права (об этом, например, неоднократно писал Е. А. Суханов) <48>. Если все же признать данный вопрос гражданско-правовым и отразить в ГК РФ порядок определения целевого назначения земельного участка и его изменения, то гражданское право включит в себя все то, что сейчас называется особенной частью земельного права, т. е. все те нормы, которые определяют особенности правового режима отдельных категорий земель; перевод земель и земельных участков из одной категории в другую; особенности землепользования в рамках отдельных категорий земель. Думается, что к гражданскому праву все это не имеет никакого отношения. ——————————— <48> Васильева М. И. Земельные и природно-ресурсовые отношения в Концепции развития законодательства о вещном праве // Экологическое право. 2010. N 5/6. С. 27.
Во-вторых, нельзя включить в ГК РФ нормы о целевом назначении земельного участка и не включить положения о разрешенном использовании земельного участка. Целевое назначение определяется сразу для целой категории земель; при помощи правовой конструкции «разрешенное использование земельного участка» происходит дифференцирование такого единого целевого назначения для отдельных частей (субкатегорий) земель. Например, целевое назначение категории земель населенных пунктов заключается в том, что они служат пространственным базисом для размещения промышленных, жилых и иных зданий, строений и сооружений, а также создают условия для труда и отдыха населения (причем это чисто доктринальный вывод, поскольку нормативно целевое назначение ни для одной категории земель не определено). Данное общее целевое назначение дифференцируется для отдельных частей населенного пункта следующим образом. В муниципальном образовании принимаются правила землепользования и застройки (муниципальный правовой акт), посредством которых происходит выделение территориальных зон (жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационного назначения и т. д.), для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент, определяющий параметры и виды разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости <49>. Таким образом, если есть необходимость регламентации гл. 17 ГК РФ целевого назначения земельного участка, следует включить в данную главу и процедуры определения разрешенного использования земельных участков. Если же это сделать, возникает необходимость включения в ГК РФ и большей части Градостроительного кодекса РФ. Однако мы полагаем, что такая необходимость полностью отсутствует. ——————————— <49> Боголюбов С. А. Указ. соч. С. 41.
3. Тесно связаны с предыдущим соображением и следующие предложения: «В числе ограничений прав собственника земельного участка, вытекающих из норм соседского права, можно также предусмотреть обязанность собственника соседнего участка не возводить либо сохранять здания (сооружения), в отношении которых с уверенностью можно предположить, что их существование либо использование будет иметь своим следствием недопустимое воздействие на другой земельный участок». Дискуссионность процитированного предложения заключается в следующем. Мы полагаем недопустимым использование для правового регулирования отношений в сфере недвижимости размытых критериев типа «с уверенностью можно предположить», поскольку это создаст препятствия для нормальной правоприменительной практики и усложнит взаимоотношения между соседями, которые «завалят» суды исковыми заявлениями на основе столь вольно трактуемых правил <50>. Вопросы же возведения зданий (сооружений) предельно четко регламентируются Градостроительным кодексом РФ <51> и принимаемыми в соответствии с ним правилами землепользования и застройки. ——————————— <50> Боголюбов С. А. Указ. соч. С. 43. <51> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Указанные нормативные правовые акты посредством установления градостроительных регламентов определяют: параметры и виды объектов недвижимости, которые могут быть возведены на земельном участке; отступы от края участка при возведении недвижимости; минимальные и максимальные размеры земельного участка и т. д. Руководствуясь данными предельно четкими требованиями, правообладатель одного земельного участка с расположенным на нем объектом недвижимости может запретить соседу, например, строительство бани (сарая) на границе двух участков, если сосед не произвел предусмотренного отступа от края участка. И в этом случае критерии «воздействия» ясны и понятны. 4. Обратим внимание еще на одно предложение авторов Концепции: «Включить в ГК РФ нормы о таком основании приобретения права собственности, как естественное приращение прибрежного земельного участка, предусматривающие, что в случае приращения земельного участка, находящегося на берегу реки, естественным путем в результате постепенного и незаметного намыва (наноса) грунта к берегу, отрыва части грунта от одного берега и присоединения этой части к другому месту того же берега или к противоположному берегу, а также в результате изменения русла реки такое приращение поступает в собственность лица, являющегося собственником земельного участка, площадь которого в связи с этим увеличилась» (п. 3.10). Между тем ранее авторы Концепции обращали внимание на тот факт, что согласно ст. 8 Водного кодекса РФ «по общему правилу водные объекты находятся в собственности Российской Федерации» (кроме прудов и обводненных карьеров). Отсюда следует, что если, например, река Волга находится в федеральной собственности, то и все приращения грунта от одного берега к другому также не приведут к изменению формы собственности <52>. ——————————— <52> Васильева М. И. Указ. соч. С. 28.
Кроме того, согласно п. 2 ст. 102 ЗК РФ на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков. Это является вполне логичным, если представить себе протяженность хотя бы одной только реки Волги и вытекающие отсюда размах и стоимость землеустроительных работ. Но если не индивидуализирован земельный участок, по которому протекает река, как можно индивидуализировать (с закреплением в собственность) наносной участок — часть берега? Поэтому, признавая еще раз важность римского наследия, позволим себе усомниться в необходимости его буквального переноса в современное правовое поле. 5. В Концепции отмечается: «Действующий ГК РФ не содержит положений, регулирующих отношения собственности при разделе земельного участка на несколько новых участков и при образовании нового земельного участка путем объединения нескольких участков, принадлежащих на праве собственности одному лицу. В настоящее время указанные отношения регулируются земельным законодательством (ст. 11.2 — 11.8 ЗК РФ). Между тем данные отношения являются предметом гражданско-правового регулирования, поэтому соответствующие нормы должны содержаться в ГК РФ» (п. 2.5.3). Данный вывод представляется нам дискуссионным потому, что в приведенных статьях Земельного кодекса Российской Федерации регламентируются организационно-технические вопросы, причем принятие соответствующих решений во многих случаях связывается с требованиями градостроительной документации и существующими стандартами проведения землеустройства. Таким образом, пытаясь аргументировать «расщепление» существующих земельных отношений на «гражданские» и «земельные», авторы Концепции предложили включить в ГК РФ целую главу ЗК РФ (гл. I.1), посвященную вопросам, не имеющим никакого отношения к гражданскому праву в его общепринятом понимании. Проведенный анализ предложений по совершенствованию законодательства, изложенных в Концепции, еще раз подчеркивает, что решение вопроса системы земельного законодательства продолжает обсуждаться. При этом высказываются различные мнения по поводу места ЗК РФ в системе нормативных правовых актов и его содержания. Так, предлагается введение ряда новых для российского права правовых титулов вещных прав на землю (право застройки, эмфитевзис и др.), которое должно сопровождаться исключением из ЗК РФ всех норм о правах на землю и переносом их в ГК РФ. Различия в теоретических мнениях часто заключаются и в том, могут ли отношения по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками быть одновременно предметом регулирования земельным и гражданским законодательством или же эти отношения надлежит считать предметом регулирования одной отрасли законодательства? В ряде работ высказаны возражения против возможности включения имущественных по своему характеру земельных отношений в состав предмета регулирования земельного законодательства, поскольку все имущественные отношения — предмет регулирования законодательства гражданского. Такой подход вызывает у нас возражение в т. ч. и потому, что им создаются условия для разрыва уже налаженной связи норм и институтов по правам на землю с целым рядом институтов иных отраслей права и законодательства, которую ЗК РФ, как было сказано, объективно обеспечивает. Это может нанести ущерб правовой стабильности, возможно, на продолжительный период. В условиях активного, в продолжение полутора десятилетий, перманентного изменения российского, прежде всего земельного, законодательства гражданское законодательство являет собой пример стабильности, который трудно переоценить, поскольку его влияние на земельное, все природоресурсное и иные отрасли российского законодательства продолжает быть доминирующим и если не исключающим, то сдерживающим многочисленные дополнения в Земельный и др. кодексы, в федеральные законы об охране окружающей среды, о животном мире и др. составляющие экологического законодательства. ГК РФ играет и должен продолжать играть важнейшую роль в обеспечении стабильности имущественных отношений, защите их добросовестных участников, в обеспечении реализации вещных прав на землю и иные природные объекты, которые в XXI в. из области преимущественно теории (как любил говорить С. Н. Братусь — de lege ferenda) переходят в преимущественно практическую плоскость <53>. ——————————— <53> Боголюбов С. А. Указ. соч. С. 44.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что основная задача земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, который достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений. Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, законов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Во главе этой системы находится ЗК РФ, который, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на возникновение и прекращение прав на землю, использование земли и управление правовыми ресурсами. С другой стороны, ЗК РФ выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Законодатель подтвердил, что при решении земельных вопросов следует обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений.
