Начать бизнес в России не так-то просто, выживать и развивать его впоследствии — еще сложнее. Курс на улучшение делового климата, начатый в 2012 году, заметных результатов пока не дал. Причины непопулярности предпринимательства во многом объясняются негативной оценкой населения возможностей и условий для бизнес-старта. Проанализируем факторы, препятствующие оздоровлению делового климата в России.
Невеселые перспективы
Согласно международному исследованию «Глобальный мониторинг предпринимательства — 2013» большинство создаваемых в России предприятий малого бизнеса не могут преодолеть начальный этап своего развития. Лишь 3,4% из них существует на рынке более трех лет. Это один из самых низких показателей среди стран БРИКС. Финансовые причины являются основным фактором закрытия бизнеса. Около 40% из 2 тыс. респондентов констатировали, что были вынуждены закрыть бизнес из-за его нерентабельности. В 2013 году резко сократилось число тех, кто указал в качестве причины закрытия невозможность получения финансирования. В целом количество закрывших свой бизнес в прошлом году было вдвое больше, чем в предыдущем.
Количество тех, кто планирует открывать собственное дело в ближайшие три года, в России выросло на 1% по сравнению с 2012 годом и составило 4,7%. Однако этот показатель значительно отстает от уровня других стран БРИКС — в среднем он составляет там 22%, а в странах Восточной Европы — 21%. Причем половину из тех, кто собирается сделать этот шаг, составляют уже действующие бизнесмены.
В настоящее время нарушения прав предпринимателей чаще всего встречаются при реализации государственных контрольно-надзорных и разрешительных функций. Ежегодно бизнесмены сталкиваются с введением необоснованных процедур и запретов, установлением непредусмотренных сборов и платежей, незаконными отказами в реализации прав, ограничении конкуренции, нарушении сроков рассмотрения заявлений и др. Нередко административные барьеры создаются для понуждения предпринимателей к даче взяток и «откатов».
Между тем на современном этапе развития отечественной экономики предприниматели нуждаются в создании условий, которые бы обеспечили им возможность нормального развития в условиях взаимного партнерства и сотрудничества с государством. Однако в отношениях между государством и бизнесом сохраняются серьезные проблемы, в том числе и правового характера.
Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» предусматривает достижение Россией 20-го места в рейтинге Всемирного банка по благоприятным условиям ведения бизнеса Doing Business (согласно рейтингу DB-2013 наша страна занимает 92-е место).
Прокурорская защита
Статистический анализ демонстрирует ежегодный прирост фактов нарушений прав предпринимателей. Так, если в 2008 году органами прокуратуры было выявлено 48,3 тыс. таких нарушений, то в 2012 году — уже 117 тыс. В 2012 году прокурорами было опротестовано почти 17 тыс. незаконных правовых актов, которыми устанавливались различные ограничения прав бизнесменов, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено около 17 тыс. должностных лиц, возбуждено 33 уголовных дела.
Значительное внимание прокуратура уделяет соблюдению законодательства при предоставлении предпринимателям государственных и муниципальных услуг. До настоящего времени не всеми федеральными органами исполнительной власти обеспечен переход на предоставление услуг в электронной форме. Во многих случаях государственными и муниципальными органами игнорируются требования закона о недопустимости истребования у заявителей документов, имеющихся в распоряжении других органов власти.
Серьезным фактором, оказывающим негативное влияние на соблюдение прав бизнесменов, остается низкое качество нормотворчества прежде всего муниципальных органов. Во многих регионах только благодаря вмешательству прокуратуры формируются системы административных регламентов предоставления публичных услуг. С определенными проблемами предприниматели сталкиваются при получении лицензий и аккредитации.
Повсеместно выявляются факты неисполнения требований Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» путем утверждения неполного перечня муниципального имущества, предоставляемого субъектам малого и среднего бизнеса, при оказании им финансовой и иной государственной поддержки, утверждении необеспеченных средствами целевых программ.
В последние годы регулярно пресекаются попытки использования уголовно-правовых средств для вмешательства в предпринимательскую деятельность, как правило, обусловленные фактами рейдерского захвата, принуждения к переделу собственности, получения доступа к коммерческой и иной охраняемой законом тайне. В 2012 году прокурорами было отменено 342 незаконных постановления о возбуждении уголовного дела в отношении предпринимателей, а после принятия мер прокурорского реагирования прекращено 22 уголовных дела. В утверждении обвинительного заключения отказано по 128 уголовным делам.
Зачастую действия должностных лиц носят уголовно наказуемый характер (вымогательство, взяточничество, злоупотребление полномочиями и т. д.). В 2012 году было выявлено около 5 тыс. преступлений, связанных с нарушением свободы предпринимательской деятельности. Так, за вымогательство и получение взяток за непривлечение к ответственности были осуждены руководители территориальных органов Ространснадзора, МЧС и ФНС России (Хабаровский край, Волгоградская и Тульская области), а в Башкортостане, Курской и Смоленской областях — руководители местных администраций за совершение разрешительных действий.
В 2012 году впервые с момента вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» прервалась тенденция прироста выявляемых прокурорами незаконных правовых актов в этой сфере, что соотносится со стабилизацией ситуации в сфере экономики.
Положительное воздействие на обеспечение законности в сфере предпринимательства оказала реализация прокуратурой полномочий по согласованию внеплановых проверочных мероприятий и формированию ежегодного сводного плана проведения проверок. Так, в 2012 году прокуратурой было рассмотрено 40,1 тыс. заявлений органов государственного и муниципального контроля (надзора) о согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов, по 42% из которых приняты решения об отказе (в 2011 году отклонено 45%, а в 2010-м — 50%). Снижение количества отказов в согласовании прокурорами проведения внеплановых выездных проверок, как представляется, свидетельствует о повышении качества материалов, представляемых органами госконтроля.
В процессе формирования плана на 2013 год прокурорами были рассмотрены предложения органов госконтроля (надзора) о включении в него 1,1 млн. проверок юрлиц и индивидуальных предпринимателей, из которых утверждено лишь 576 тыс.
Вместе с тем до сих пор не искоренены факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с прокуратурой, нарушения установленного порядка их осуществления, оформления результатов и ознакомления с ними. Нередко проверки проводятся при отсутствии распоряжения (приказа), уведомления бизнесменов об их начале, а также с иными нарушениями.
Следует отметить, что отсутствие законодательного регулирования порядка осуществления совместных плановых проверок органами государственного и муниципального контроля (надзора), а также межведомственного взаимодействия налоговых и контролирующих органов создает трудности при планировании совместных проверок, а также при формировании прокурорами ежегодного сводного плана проведения проверок.
В целях оперативного реагирования на нарушения прав предпринимателей на сайте Генпрокуратуры России был открыт спецраздел, а в мае 2012 года в ее структуре появилось Управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей.
Бизнес-омбудсмен
В середине 2013 года подписан Федеральный закон от 07.05.2013 N 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», призванный определить правовое положение, основные задачи и компетенцию бизнес-омбудсмена. Закон был разработан в соответствии с Указами Президента РФ от 07.05.2012 N 596 и 22.06.2012 N 879.
Согласно Закону с 1 января 2015 года бизнес-омбудсмен и его рабочий аппарат получат статус госоргана, обеспечивающего гарантии защиты прав и законных интересов предпринимателей и соблюдение этих прав государственными и муниципальными органами и их должностными лицами. Помимо этого, каждый регион России имеет право учреждать должность бизнес-омбудсмена для решения соответствующих проблем на локальном уровне.
Уполномоченный назначается Президентом РФ «с учетом мнения предпринимательского сообщества» сроком на 5 лет. При этом одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Его полномочия также могут быть досрочно прекращены по решению главы государства. Основными его задачами, помимо защиты прав и интересов бизнеса, станут контроль, содействие развитию общественных институтов по защите прав предпринимательской деятельности, а также участие в формировании и реализации политики в данной сфере.
При осуществлении своих полномочий омбудсмен независим и подотчетен только Президенту, перед которым должен ежегодно отчитываться о проделанной работе.
Уполномоченный наделен достаточно широким спектром инструментов для разрешения обращений предпринимателей, в том числе и рядом властных полномочий. В частности, беспрепятственно посещать госорганы, места содержания под стражей и учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы, принимать участие в выездной проверке, выносить подлежащие немедленному исполнению предписания о приостановлении действия ненормативных правовых актов муниципальных органов, нарушающих права и интересы предпринимателей (при условии одновременного судебного обжалования) и др.
В целях пресечения попыток воспрепятствовать осуществлению уполномоченным его полномочий введена административная ответственность (ст. 17.2.2 КоАП РФ). Так, вмешательство в деятельность омбудсмена с целью повлиять на его решения влечет штраф в размере от 1 до 2 тыс. руб. Если должностное лицо не исполнило законные требования уполномоченного либо воспрепятствовало его деятельности в иной форме — штраф от 2 тыс. до 3 тыс. руб. В случае несоблюдения должностными лицами установленных сроков представления уполномоченному информации (документов, материалов, ответов) штраф составит от 1 тыс. до 2 тыс. руб. Повторное совершение в течение года любого из упомянутых правонарушений влечет дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 1 года. Следует отметить, что ответственность за воспрепятствование деятельности региональных уполномоченных в КоАП РФ не закреплена и может устанавливаться нормативно-правовыми актами субъектов РФ.
Сегодня бизнес-омбудсменом является бывший председатель общественной организации «Деловая Россия» Борис Титов. Его аппарат в количестве 30 человек размещается в Общественной палате РФ. По состоянию на декабрь 2013 года уполномоченные по защите прав предпринимателей действуют в 74 субъектах РФ, а в 54 — приняты законы об их правовом статусе.
ЦОП «Бизнес против коррупции»
Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции» (ЦОП БПК) был создан ассоциацией «Деловая Россия» в феврале 2011 года для борьбы с рейдерством и коррупцией. Ключевой особенностью этого механизма является публичное рассмотрение обращений предпринимателей, которые считают, что они столкнулись с необоснованным уголовным преследованием и рейдерским захватом. Все обращения фиксируются в реестре на сайте БКП. Регламент Центра предусматривает 7 стадий рассмотрения обращений, включая сбор информации по делу, запрос в региональное отделение «Деловой России», заключение эксперта-юриста, решение сопредседателей БПК о вынесении обращения на Общественный совет БПК, рассмотрение вопроса на совете и, наконец, итоговое решение по заявлению.
Заседания Общественного совета проходят раз в две недели в открытом режиме. По форме они представляют собой квазисудебную процедуру, к участию в которой приглашаются как заявитель, так и противоположная сторона. Общественный совет БПК выступает как жюри. Обоснованность принимаемых решений предопределяется квалификацией и личной репутацией членов совета. Сегодня среди 62 его членов 27 адвокатов, 5 депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, 4 члена Общественной палаты, 17 представителей бизнес-объединений.
Если после публичного обсуждения Общественный совет принимает решение о поддержке обращения, БПК направляет свои запросы в профильные инстанции (прокуратура, Следственный комитет, МВД, Верховный Суд). За ходом дальнейших разбирательств следит один из сопредседателей БПК, который лично контактирует с руководителями соответствующих правоохранительных органов.
Механизмом, который гарантирует рассмотрение запросов БПК, является Наблюдательный совет, образованный по распоряжению Правительства. Его возглавляет первый вице-премьер Игорь Шувалов, а в его состав входят представители 65 госструктур, включая МВД, Следственный комитет, ФНС, ФСКН и другие.
По данным Центра, с февраля 2011 года по ноябрь 2013 года Общественный совет рассмотрел 85 обращений, по 68 из которых были сделаны выводы о нарушениях прав предпринимателей и приняты решения о необходимости пересмотра приговоров. Однако по состоянию на декабрь 2013 года на сайте БПК сообщается лишь о 12 обращениях, по которым были пересмотрены судебные решения.
Суды и амнистия
По данным Верховного Суда России, в 2012 году за преступления в сфере предпринимательской деятельности осуждены 2 тыс. граждан. Это почти вдвое меньше, чем за предыдущие два года. Таким образом, можно говорить о наметившейся тенденции к сокращению числа таких осужденных. При этом 46 предпринимателей были полностью оправданы. Реальное лишение свободы, как и в предыдущем году, назначено только 17% осужденных. Аналогичным образом формируется и практика избрания меры пресечения по таким преступлениям. В 2012 году мера пресечения в виде заключения под стражу была избрана в отношении 116 обвиняемых.
По состоянию на 15 января 2014 года число лиц, в отношении которых применено Постановление Государственной Думы «Об объявлении амнистии» (от 02.07.2013 N 2559-6 ГД), достигло 1748 человек. Статистика по числу амнистированных может быть улучшена за счет дел предпринимателей, осужденных по ст. 159 УК РФ («Мошенничество»), которые должны добиваться переквалификации своего обвинения на ст. ст. 159.1 и 159.4 (о мошенничестве в сфере кредитования и в сфере предпринимательской деятельности). Процесс переквалификации продолжается, и к настоящему времени из 4 тыс. поданных ходатайств судами, МВД, Следственным комитетом и ФСБ удовлетворено уже более 2 тыс.
Напомним, что согласно Постановлению N 2559-6 ГД амнистия распространяется на лиц, впервые осужденных за преступления, предусмотренные ст. ст. 146, 147, 159.1, 159.4, 171, 171.1, 172, 173.1, 173.2, 174, 174.1, 176, 177, ч. ч. 1, 2 ст. 178, ст. ст. 180, 181, 191, 192, 193, ч. 2, п. «а» ч. 3 194, ст. ст. 195, 196, 197, 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса РФ, если они выполнили обязательства по возврату имущества и (или) по возмещению убытков. Сумма возвращенного имущества и возмещенных амнистированными ущерба превысила 1,7 млрд. руб.
Также все впервые осужденные по этим статьям освобождаются от условных, отсроченных наказаний, в случае УДО — от оставшейся части неотбытого наказания, а также от наказаний, не связанных с лишением свободы. С лиц, отбывших наказание по перечисленным статьям, снимается судимость.
