——————————— <1> Статья подготовлена в ходе работы над проектом «Конституционные пределы приватизации» (N 11-04-0033) при поддержке программы «Научный фонд НИУ-ВШЭ» в 2012 году.
Пащенко Андрей Владимирович, кандидат медицинских наук, магистрант Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
На основе анализа нормативных правовых актов даются обоснование и описание системы целей правового регулирования приватизации. Исследование помогает сформулировать цели правового регулирования приватизации и повысить эффективность процесса приватизации.
Ключевые слова: приватизация, правовое регулирование приватизации, цели правового регулирования.
Objects of Legal Regulation of Privatization A. V. Pashchenko
Based on analysis of legal acts the system of objects of legal regulation of privatization was developed and described. The article helps to determine the objects and objectives of the legal regulation of privatization and raise effectiveness of privatization.
Key words: privatization, legal regulation of privatization, objectives of the legal regulation of privatization.
В 2011 — 2013 годах планируется значительно увеличить темпы приватизации в целях последовательного сокращения государственного сектора экономики и активно проводить приватизацию федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний <2>. Приватизация — второй по значимости проект Министерства экономического развития Российской Федерации после подготовки Российской Федерации к вступлению во Всемирную торговую организацию <3>. Доля участия государства в ключевых контролируемых государством компаниях будет снижена до уровня ниже контрольного пакета акций, или государство совсем откажется от участия в управлении некоторыми компаниями, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства <4>. Предполагается, что это позволит привлечь инвестиции и создать справедливую конкуренцию, активизировать инвестиционную, предпринимательскую и инновационную деятельность <5>. Средства, вырученные от реализации программы приватизации государственных активов, планируется направить на поддержание макроэкономической стабильности и финансирование обязательств государства, в том числе социальных программ по образованию, здравоохранению, культуре <6>. ——————————— <2> Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов // СПС «Консультант плюс». (Документ не опубликован.) <3> Кукол Е. Налог на недвижимость откладывается // Российская газета. Столичный выпуск. 27.12.2011. N 5668 (292). URL: http://www. rg. ru/2011/12/27/nalog. html. <4> Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах» // URL: http://www. rg. ru/2011/06/29/poslanie-sten. html. <5> Там же. <6> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года // Российская газета. 23.12.2011. N 290. URL: http://www. rg. ru/2011/12/22/stenogramma. html.
Однако имеющийся опыт показывает, что в ходе приватизации превалируют конъюнктурные мотивы и происходит деконцентрация производства, что негативно сказывается на конкурентоспособности и финансовом положении приватизированных организаций <7>. В результате приватизации периода 1993 — 2003 годов на приватизируемых предприятиях происходили разрушение социальной защищенности работников, которые оказались «не более чем дешевой рабочей силой» <8>, и серьезное падение реальных доходов значительной части населения <9>. ——————————— <7> Федеральная целевая программа «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 — 2014 годах», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 года N 606 // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3917. <8> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 — 2003 гг. (экспертно-аналитическое мероприятие). М., 2004. С. 139. URL: http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/priv-tree_files-fl-6.pdf. <9> Там же. С. 141.
Анализ результатов приватизации за период 1993 — 2003 гг., проведенный Счетной палатой Российской Федерации, выявил, что «главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы» <10>. Учитывая этот негативный опыт, а также важность установления целей, которые должны быть достигнуты в ходе приватизации, как для проведения финансового контроля <11>, так и для оценки эффективности приватизации <12>, рассмотрим цели правового регулирования приватизации в Российской Федерации и за рубежом. ——————————— <10> Там же. С. 32. <11> Guidelines on Best Practice for the Audit of Privatization // WGAP INTOSAI, 1998. URL: http://www. nao. org. uk/nao/intosai/wgap/bestprac. htm#Guideline%207. <12> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 — 2003 гг. (экспертно-аналитическое мероприятие). М., 2004. С. 70.
В легальном определении, представленном в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <13>, под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Похожее определение понятия «приватизация» содержится в ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ <14>, в которой под приватизацией понимается процесс передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. ——————————— <13> Российская газета. 26.01.2002. N 16. <14> Российская газета. 08.12.1994. N 238, 239.
По сравнению с легальным доктринальное определение понятия «приватизация» шире по объему и включает в себя не только процесс передачи имущества, но и «осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в предпринимательской деятельности» <15>. ——————————— <15> Савас Э. С. Приватизация: ключ к рынку. М., 1992. С. 15; цит. по: Крашенинников П. В. Приватизация жилья. Права граждан до и после приватизации. М., 2006 // СПС «КонсультантПлюс».
Несоответствие объемов доктринального и легального определений понятия «приватизация» существует также в зарубежных странах. Например, J. A. Kammerer определил правовую концепцию приватизации как «передачу полномочий от государства к частным лицам», при этом под передачей полномочий понимается передача прав или компетенции <16>. Еще более широко трактует понятие «приватизация» A. Kaidatzis. По его мнению, приватизация — это «процесс передачи от «публичного» к «частному» <17>. При этом A. Kaidatzis уточняет, что в каждой сфере объект передачи различен: в экономике — имущество; в политике — власть и т. д. ——————————— <16> Kammerer J. A. Privatisierung. Typologie-Determinanten-Rechtspraxis-Folgen. Tubigen, 2001; Citation according with: Kaidatizis A. A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization // VII World Congress of International Association of Constitutional Law. Athens 11 — 15 June, 2007. P. 3. URL: http://www. enelsyn. gr/papers/w10/Paper%20by%20Akritas%20Kaidatzis. pdf. <17> Kaidatizis A. A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization // VII World Congress of International Association of Constitutional Law. Athens 11 — 15 June, 2007. P. 1. URL: http://www. enelsyn. gr/papers/w10/Paper%20by%20Akritas%20Kaidatzis. pdf.
Наиболее полно объем понятия «приватизация» раскрывается в зарубежной доктрине через выделение объекта и субъекта приватизации. Объектом приватизации является то, что передается в процессе приватизации, а под субъектом приватизации понимается субъект, которому передается объект приватизации <18>. ——————————— <18> Там же. С. 3 — 4.
В зависимости от объекта приватизации выделяют приватизацию имущества (proprietary privatization), когда объектом выступает право собственности, и приватизацию функций (functional privatization), когда объектом являются государственные функции — компетенция. Если объектом приватизации является имущество, то данный процесс называется денационализацией, а в случае, если объектом является компетенция, — либерализацией <19>. В зависимости от субъекта выделяют реальную приватизацию (substantial privatization) и формальную, или организационную, приватизацию (formal [or organizational] privatization) <20>. В реальной приватизации субъектом приватизации будут субъекты гражданского права (физические или юридические лица). В формальной приватизации субъектом приватизации являются компании с государственным участием (companies of the public sector). ——————————— <19> Parker D. Privatization ten years on: a critical analysis of its rationale and results. P. 3. URL: https://dspace. lib. cranfield. ac. uk/bitstream/1826/606/2/SWP4091.pdf. <20> Kaidatizis A. A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization // VII World Congress of International Association of Constitutional Law. Athens 11 — 15 June, 2007. P. 3 — 6. URL: http://www. enelsyn. gr/papers/w10/Paper%20by%20Akritas%20Kaidatzis. pdf.
В модельном законе о приватизации Всемирного банка, отражающего современные тенденции приватизации, понятие «приватизация» определено как сделка или сделки, осуществляемые с помощью методов, описываемых в законе и приводящих к продаже предприятий или существенной части имущества государственной собственности частным лицам или передаче частным лицам контроля над государственными предприятиями или существенной части имущества <21>. ——————————— <21> Art. 2 Law on privatization. Prepared by the Legal Reform and Private Sector Development Unit Legal Department The World Bank. URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTLAWJUSTICE/ Resources/ privatization_civil. pdf.
Таким образом, объемы легального и доктринального определений понятия «приватизация» различаются по объекту. В соответствии с законодательством объектом приватизации является только право собственности, в то время как в доктрине объектом приватизации может быть как право собственности, так и компетенция. Причем такое разделение наблюдается как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах. Например, в ст. 10 Федерального закона от 1 июля 2011 года N 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <22> указано, что ряд полномочий, которые до этого находились в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, принадлежит профессиональному объединению страховщиков. Такая передача компетенций легально не названа приватизацией, однако доктринально подобную передачу компетенций необходимо рассматривать как приватизацию. В связи с таким несоответствием считаем целесообразным выделять доктринальные и легальные цели правового регулирования приватизации, а также определять понятие «приватизация», в зависимости от объекта приватизации, в широком и узком смысле. В широком смысле приватизация — это передача государством части имущества или компетенции субъектам частного права. Определение понятия «приватизация» в узком смысле зависит от передаваемого государством объекта. Так, если объектом передачи является имущество, то под приватизацией в узком смысле следует понимать передачу государством части своего имущества физическим или юридическим лицам. ——————————— <22> Российская газета. 04.07.2011. N 142.
Несоответствие объемов доктринального и легального определений понятия «приватизация» приводит к проблеме того, что цели, установленные в нормативном правовом акте, регулирующем передачу государственных функций субъектам гражданского права, необходимо рассматривать как доктринальные цели правового регулирования приватизации. В общем понимании целью является выбранный и запланированный результат деятельности <23>, и она определяется как «совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта» <24>. Основными характеристиками цели являются следующие: конечность, достижимость, наличие объективных показателей достижения, назначаемость <25>. ——————————— <23> Пригожин А. И. Цели и ценности. Новые методы работы с будущим. М., 2010. С. 8. <24> Карташев В. А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995. С. 69. <25> Пригожин А. И. Указ. соч. С. 19
Под целью в праве, являющейся частным случаем общего понятия «цель», понимают «идеальный, желательный результат, ради которого осуществляется юридическая деятельность» <26>, или цель, «установленную в законе, подзаконных актах, правовых режимах, определенных субъектах права» <27>. Юридическая цель имеет следующие отличительные признаки <28>: ——————————— <26> Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. М., 2010. Т. 3. С. 416. <27> Там же. С. 419. <28> Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 43.
1) в качестве модели устанавливается преимущественно государством в юридических нормах; 2) отражает наиболее общественно значимые интересы и потребности; 3) формально выражается в специфических правовых средствах своего определения и реализации; 4) отличается общеобязательной нормативностью; 5) ее единообразная практическая реализация гарантирована государственной властью. Однако, на наш взгляд, все цели правового регулирования необходимо дополнительно разделять на две группы. В первую группу, разовую, необходимо включать цели, которые могут быть достигнуты исключительно правовыми средствами, в связи с неэффективностью или невозможностью применения иных средств регулирования общественных отношений. При этом разовые цели, как правило, не устанавливаются нормативными правовыми актами, необходимость достижения указанных целей обусловлена как теорией, так и практикой правового регулирования. Во вторую группу, производную от первой, необходимо включать цели, которые установлены нормативными правовыми актами, а правовое регулирование является средством достижения этих целей. Выделение базовых целей относится к проблемам теории права вообще и теории отраслей права в частности. Так, отношения, связанные с приватизацией, возникают в сфере публичных финансов, а именно в сфере планового образования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Исходя из определения финансовых правоотношений как отношений, возникающих в сфере публичных финансов <29>, при плановом образовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств <30>, можно утверждать, что отношения, возникающие в связи с приватизацией, являются финансовыми правоотношениями. Из теории финансового права известно, что финансовые правоотношения возникают непосредственно из закона <31> и в связи с законом <32>. Таким образом, одной из базовых целей правового регулирования приватизации является закрепление юридических фактов, с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по приватизации. ——————————— <29> Финансовое право: Альбом схем / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2007. С. 29. <30> Демин А. В. Финансовое право. М., 2004. С. 48. <31> Халфина Р. О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права. Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 208. <32> Демин А. В. Указ. соч. С. 48 — 49.
Рассмотрим цели правового регулирования приватизации, относящиеся ко второй группе, в которой под целью правового регулирования понимается цель, установленная в законе, подзаконных актах, правовых режимах, определенных субъектах права <33>. ——————————— <33> Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. М., 2010. Т. 3. С. 419.
Все источники <34>, в которых могут встречаться цели правового регулирования приватизации, можно разделить на три взаимно перекрывающиеся группы: ——————————— <34> Цели правового регулирования приватизации могут прямо не указываться в нормативных правовых актах, а содержаться в иных актах, не являющихся нормативными. В иных случаях цели правового регулирования приватизации могут быть выявлены при анализе политической обстановки, социальных факторов. В связи с этим считаем, что корректно не уточнять источники целей правового регулирования приватизации, а использовать общий термин «источник».
1) устанавливающие цели правового регулирования приватизации (например; Конституция Российской Федерации; федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; иные нормативные правовые акты органов государственной власти); 2) реализующие цели правового регулирования приватизации (например; федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; иные нормативные правовые акты органов государственной власти; нормативные правовые акты органов местного самоуправления); 3) содержащие цели правового регулирования приватизации (например; Конституция Российской Федерации; федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; иные нормативные правовые акты органов государственной власти; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; пояснительные записки к законопроектам). В Конституции Российской Федерации <35> не содержится прямого указания на цели правового регулирования приватизации, однако содержатся нормы, закладывающие фундамент правового регулирования приватизации. Такими положениями являются: отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничения государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации); признание и защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации); охрана законом права частной собственности, права каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом (ст. 35 Конституции Российской Федерации). Для дальнейшей систематизации положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, целесообразно выделить в отдельную группу — конституционные цели правового регулирования приватизации. ——————————— <35> Российская газета. 21.01.2009. N 7.
Основы, заложенные в Конституции Российской Федерации, являются целями, которые должны быть достигнуты правовым регулированием, в том числе правовым регулированием процесса приватизации, и реализованы в иных нормативных правовых актах. К таким нормативным правовым актам относятся, в частности, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации. Исторически сложилось, что в Российской Федерации особая роль отводится Президенту Российской Федерации, в том числе при установлении целей приватизации. Эти цели, не противоречащие конституционным целям правового регулирования приватизации, в дальнейшем реализуются через правовой механизм, формируемый изданием профильных законов и иных нормативных правовых актов. Цели устанавливаются указами Президента Российской Федерации либо иными актами, определяющими основные приоритеты в деятельности Правительства Российской Федерации или Федерального Собрания. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» <36> были установлены следующие цели приватизации: ——————————— <36> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2.
1) формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; 2) вовлечение в процесс приватизации максимально широких слоев населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества; 3) завершение приватизации большинства объектов малой приватизации и ускорение развития на этой основе сферы торговли и услуг; 4) завершение в основном приватизации крупных и средних предприятий промышленности и строительства; 5) повышение эффективности деятельности предприятий и национальной экономики в целом на основе проведения структурной перестройки экономики, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка; 6) привлечение инвестиций в производство, в том числе иностранных; 7) содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, в том числе защите прав частных собственников (акционеров). Аналогичная стратегия формирования целей правового регулирования приватизации сохраняется и сегодня. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 года <37> было указано, что главной целью приватизации являются повышение эффективности компаний и привлечение в российскую экономику дополнительных инвестиций, а доходы от приватизации необходимо направить прежде всего на модернизацию экономики Российской Федерации. В Бюджетном послании отмечено, что цель приватизации «состоит не только в увеличении поступления средств в бюджет, но и в обеспечении поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата, без которых не приходится рассчитывать на масштабные улучшения в области модернизации и инновационного развития экономики» <38>. На 2012 — 2014 гг. Президент Российской Федерации поставил цель существенного снижения роли государства в непосредственном управлении экономическими активами, через приватизацию крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях <39>. ——————————— <37> Российская газета. 01.12.2010. N 271. <38> Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах» // URL: http://www. rg. ru/2010/06/29/poslanie. html. <39> Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах» // URL: http://www. rg. ru/2011/06/29/poslanie-sten. html.
Цели приватизации, установленные в Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, являются принципами, лежащими в основе политики приватизации в Российской Федерации. Значимость данных принципов позволяет выделить их в особую группу — целей-принципов. В Российской Федерации процессы приватизации регулируются на федеральном и региональном уровнях (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). На федеральном уровне основным законом, регулирующим приватизацию государственного и муниципального имущества, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». На региональном уровне порядок проведения приватизации устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Например Законом города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 «О приватизации государственного имущества города Москвы» <40>, Законом Московской области от 12 мая 2005 года N 115/2005-ОЗ «О приватизации имущества, находящегося в собственности Московской области» <41>. ——————————— <40> Тверская, 13. 18.12.2008, 23.12.2008. N 151, 153. <41> Ежедневные новости. Подмосковье. 21.05.2005. N 92.
Все цели, установленные в нормативных правовых актах, регулирующих процесс приватизации, можно разбить на две группы: общие цели правового регулирования и специальные цели правового регулирования (цели института приватизации). К общим можно отнести такие цели правового регулирования, как защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороноспособности и безопасности государства (п. 2 ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Данные цели не являются целями, которые достигаются исключительно в процессе приватизации, однако правовое регулирование приватизации не только не должно препятствовать достижению этих целей, а, наоборот, должно способствовать их достижению. К специальным целям правового регулирования приватизации следует относить цели, в достижении которых приватизации отводится существенная роль или которые могут быть достигнуты путем проведения приватизации. Чаще всего такие цели закрепляются в специальных нормативных правовых актах, регулирующих процесс приватизации. К таким целям, например, относятся: 1) создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда (абз. 2 преамбулы Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» <42>); ——————————— <42> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 11.07.1991. N 28. Ст. 959.
2) углубление экономических реформ и обеспечение стабильности правовых основ единого рынка объектов приватизации в Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»); 3) повышение экономической эффективности приватизации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 96 «О втором этапе приватизации в г. Москве» <43>); ——————————— <43> Российская газета. 09.02.1995. N 30.
4) активизация экономических преобразований и привлечения инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия народов Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года N 2121 «О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения» <44>); ——————————— <44> Российская газета. 03.12.1994. N 234, 235.
5) повышение экономической и социальной эффективности использования имущества (ч. 1 ст. 1 Закона г. Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 «О приватизации государственного имущества города Москвы» <45>). ——————————— <45> Тверская, 13. 18.12.2008, 23.12.2008. N 151, 153.
Следует учитывать, что не всегда цели правового регулирования приватизации напрямую указаны в нормативных правовых актах. В связи с этим цели правового регулирования могут быть установлены путем анализа иных фактов, наиболее доступным источником которых являются документы, сопутствующие законотворчеству, в частности пояснительные записки. Законодательная инициатива, направленная на совершенствование Федерального закона от 21 декабря 2011 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», преследовала, в частности, следующие цели: 1) усиление контроля над эффективностью управления государственной собственностью <46>; ——————————— <46> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Паспорт проекта Федерального закона N 98041490-2 // СПС «КонсультантПлюс».
2) защиту сотрудников стационарных учреждений социальной защиты населения, находящихся в сельской местности <47>; ——————————— <47> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменения и дополнения в статью 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Паспорт проекта Федерального закона N 98083978-2 // СПС «КонсультантПлюс».
3) устранение ведомственного монополизма в сфере организации продажи федерального имущества <48>; ——————————— <48> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Паспорт проекта Федерального закона N 98091038-2 // СПС «КонсультантПлюс».
4) приведение Федерального закона в соответствие с законодательством <49>. ——————————— <49> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Паспорт проекта Федерального закона N 99091456-2 // СПС «КонсультантПлюс».
В иных случаях целью правового регулирования приватизации является выполнение международных обязательств Российской Федерации. Так, одним из условий вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию является представление отчетов о ходе программы приватизации вплоть до ее завершения <50>. При этом достигнутая договоренность о ежегодном представлении членам Всемирной торговой организации отчетов о ходе приватизации в Российской Федерации может быть реализована только правовыми средствами. ——————————— <50> Report of the working party on the accession of the Russia Federation to the World Trade Organization. 17 November, 2011. P. 18. URL: http://docsonline. wto. org/DDFDocuments/t/WT/MIN11/2.doc.
Принятие срочных мер для стабилизации экономики может быть еще одной целью правового регулирования приватизации. Например, в связи с финансовым кризисом Правительством Российской Федерации были разработаны Основные направления антикризисных действий на 2010 год <51>. Планировалось привлекать отечественных и иностранных инвесторов на российский финансовый рынок, сокращая долю государственной собственности в экономике путем приватизации, реализуемой с использованием публичных открытых процедур на основе конкурсов и аукционов, в том числе размещения акций приватизируемых компаний на IPO и SPO. ——————————— <51> Основные направления антикризисных действий Правительства Российс кой Федерации на 2010 год (одобрены на заседании Правительства Российской Федерации). Протокол от 30 декабря 2009 года N 42 // СПС «КонсультантПлюс». (Документ не опубликован.)
Детальный анализ всего массива нормативной правовой базы для определения целей правового регулирования приватизации за рубежом не представляется возможным в связи с его большим объемом. Это является основной причиной того, что большинство работ посвящено приватизации либо в отдельных странах <52>, либо отдельных предприятий в определенной стране <53>. В связи с этим анализ целей правового регулирования приватизации в зарубежных странах целесообразно проводить через изучение актов, в основе которых лежит обобщенный опыт проведения приватизации в развитых странах и которые являются эталоном для создания законодательства, регулирующего процессы приватизации. К таким документам относятся Юридическое руководство для программ приватизации (Legal Guidelines for privatization programs <54>), составленное Всемирным банком, и сформированные на его основе типовые законы <55>. ——————————— <52> См., в частности: Талапина Э. В. Приватизация публичных предприятий во Франции // Цивилист. 2006. N 1. С. 104 — 110. <53> См., в частности: Сенаторов А. Почта и политика // Япония сегодня. 2006. N 1. С. 5 — 6. <54> Legal Guide for privatization programs. World Bank Group Official Site. URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTLAWJUSTICE/ Resources /privatization_guide. pdf. <55> Law on Privatization. World Bank Group Official Site. URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTLAWJUSTICE/ Resources/ privatization_civil. pdf.
В Юридическом руководстве для программ приватизации отмечено, что наличие специального закона о приватизации не является обязательным, но его принятие позволяет достичь следующих целей <56>: ——————————— <56> Legal guidelines for privatization programs. P. 2 — 3.
1) определить цели и политику государства для процесса приватизации; 2) внести изменения в действующее законодательство, положения которого могут служить препятствием для проведения приватизации (например, запрет на участие бизнеса в стратегической деятельности); 3) разрешить финансовую реструктуризацию предприятий до их продажи и разрешить реструктуризацию задолженности предприятия; 4) определить методы приватизации и любые ограничения для потенциальных покупателей; 5) предусмотреть распределение выручки от продажи. Однако главная цель специального закона о приватизации состоит в определении границ приватизационных программ и всех исключений для определенных секторов экономики или предприятий. Достижение данной цели рекомендуется осуществлять не через перечисление предприятий, подлежащих приватизации, а через определение исключений — предприятий, не подлежащих приватизации. Еще одной целью правового регулирования приватизации, выделенной в Юридическом руководстве для программ приватизации, является осуществление правового регулирования не только процесса приватизации, но и поддержки приватизированных предприятий. Цели правового регулирования приватизации, изложенные в Юридическом руководстве для программ приватизации, составленном Всемирным банком, нашли отражение в сформированных типовых законах, составленных как для стран с системой континентального права <57>, так и для стран common law <58>. ——————————— <57> Law on Privatization. World Bank Group Official Site. URL: http://siteresources. worldbank. org/INTLAWJUSTICE/Resources/privatization_civil. pdf. <58> Law on Privatization. World Bank Group Official Site. URL: http://siteresources. worldbank. org/INTLAWJUSTICE/Resources/privatization_common. pdf.
В документах, подготовленных Всемирным банком, так же, как в нормативных правовых актах в Российской Федерации, не все цели правового регулирования приватизации указаны непосредственно. Некоторые из целей правового регулирования приватизации могут быть определены при анализе Юридического руководства для программ приватизации, а иные — при анализе преследуемых долгосрочных целей. Например, одной из целей правового регулирования приватизации, напрямую не указанной в Юридическом руководстве по приватизации Всемирного банка, является регламентация процесса приватизации, в частности подготовки к приватизации, включающей проведение аудиторской проверки имущества до приватизации, реструктуризацию персонала. Другими целями правового регулирования являются прозрачность и стабильность процесса приватизации, которые могут достигаться законодательным закреплением порядка приватизации. Следует учитывать, что рекомендации Всемирного банка направлены не только на то, чтобы сделать процесс приватизации в развивающихся странах максимально эффективным, но и на то, чтобы защитить инвестиции в экономику развивающихся стран, что также можно рассматривать как одну из целей правового регулирования приватизации. Тем не менее построение законодательной базы, с разумным учетом рекомендаций Всемирного банка, позволит сократить период организации процесса приватизации и избежать многих проблем, в том числе потери репутации и доверия как внутри страны, так и за ее пределами. Учитывая, что цель в праве — это идеальный, желательный результат, все выделенные цели правового регулирования приватизации в Российской Федерации и за рубежом можно разбить на несколько групп в зависимости от результата, на достижение которого ориентирована цель. Первую группу формируют юридические цели, через достижение которых будет сформировано правовое поле для проведения приватизации. Например, приведение действующего законодательства в соответствие со специальным законом о приватизации; изменение законодательства, положения которого могут служить препятствием для проведения приватизации. В эту группу входит также установление юридических фактов, в связи с которыми происходят возникновение, изменение и прекращение правоотношений по приватизации. Во вторую группу входят экономические цели, направленные не только на образование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, но и на повышение экономической эффективности приватизации, углубление экономических реформ и др. Третья группа включает в себя социальные цели правового регулирования приватизации, куда входят такие цели, как повышение социальной эффективности приватизированного имущества; привлечение инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия и др. Политические цели правового регулирования приватизации формируют четвертую группу. В эту группу могут быть включены цели по определению политики государства в отношении процесса приватизации, устранению ведомственного монополизма в сфере организации продажи государственного имущества и др. Таким образом, все цели правового регулирования приватизации составляют единую систему, в которой на основании различных критериев можно выделить несколько групп. Одной из главных целей правового регулирования приватизации является закрепление юридических фактов, с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по приватизации. Эта цель относится к базовым целям правового регулирования приватизации и входит в группу юридических целей. Цели правового регулирования приватизации, которые входят в экономическую, социальную и политическую группы, составляют иерархическую структуру, включающую в себя конституционные цели, цели-принципы, общие цели и специальные цели правового регулирования приватизации. Источники, содержащие цели правового регулирования приватизации, могут быть разделены на источники, устанавливающие, реализующие и содержащие цели правового регулирования приватизации. При этом в роли таких источников могут выступать не только нормативные правовые акты. В частности, в некоторых случаях установить истинные цели правового регулирования приватизации возможно только при комплексном анализе как нормативных правовых актов, так и сопутствующей политической, экономической и социальной обстановки. Предлагаемая система целей правового регулирования приватизации может быть использована при формулировании целей приватизации, устраняя при этом дублирование и соблюдая иерархию, и в конечном счете позволит повысить эффективность приватизации.
