РЫНОК ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ: К ВОПРОСУ О РАСКРЫТИИ ИНФОРМАЦИИ ЕГО СУБЪЕКТАМИ
С. ГОРБЫЛЕВ
Сергей Горбылев, юрист юридической компании «Юков, Хренов и партнеры».
Одним из существенных условий адекватного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в энергетическом секторе российской экономики, эффективной работы в этом направлении контролирующих органов является наличие полной и своевременной информации. Поэтому в целях поддержания здоровой конкурентной среды и, соответственно, ограничения монополистической деятельности в российском законодательстве закреплены требования о раскрытии субъектами рынков электрической энергии определенной информации.
Значимость раскрытия информации обусловлена необходимостью взаимной информированности участников данных рынков о действиях друг друга с целью принятия решений такими субъектами, основанных не на догадках, а на оценках и анализе реальных фактов. Полное раскрытие информации важно и для прочих хозяйствующих субъектов, ведущих свою операционную деятельность на других товарных и финансовых рынках, в том или ином виде взаимодействующих с субъектами рынков электрической энергии. В основе нормативной правовой базы, регламентирующей процедуру раскрытия информации субъектами рынков электрической энергии, лежат Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 22, ч. 7 ст. 25, ст. 26), Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861, КоАП РФ (ст. ст. 4.5, 9.15, 19.8, 23.48). Детально раскрытие информации, в том числе порядок, способы и сроки опубликования такой информации в печатных изданиях, электронных средствах массовой информации, а также предоставления ее по письменному запросу заинтересованных лиц, освещается Стандартами раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электрической энергии (далее — Стандарты), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 21 января 2004 г. N 24, исполнение требований которых является обязательным для субъектов оптового и розничного рынка электрической энергии. В соответствии с п. 1 Стандартов под раскрытием информации понимается обеспечение доступа к ней неограниченного круга лиц независимо от цели получения такой информации, а в установленных Стандартами случаях — предоставление заинтересованным лицам по их запросам информации субъектами рынков электрической энергии, являющимися обладателями такой информации. Раскрывать информацию на оптовых и розничных рынках электрической энергии обязаны различные его участники. Стандартами раскрытия информации перечень информации, подлежащей раскрытию, установлен как в целом для всех субъектов рынков электрической энергии, которые обязаны раскрывать годовую финансовую (бухгалтерскую) отчетность, аудиторское заключение, структуру и объем затрат на производство и реализацию товаров (работ, услуг), отчет о движении активов и прочую информацию (п. 9), так и для отдельных видов хозяйствующих субъектов, функционирующих на оптовом и розничном рынках электрической энергии, а именно сетевых организаций (разд. 2), субъектов оперативно-диспетчерского управления (разд. 3), производителей электрической энергии (разд. 4), коммерческого оператора оптового рынка (разд. 5), энергоснабжающих, энергосбытовых организаций и гарантирующих поставщиков (разд. 6), совета рынка (разд. 7). Не говоря подробно о дефинициях и характеристике отдельных видов субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, представляется необходимым остановиться на более практических моментах и охарактеризовать процесс государственного контроля за соблюдением Стандартов. Согласно п. 2 Постановления уполномоченным органом по осуществлению государственного контроля за соблюдением Стандартов раскрытия информации является Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы. Исходя из анализа нормативно-правовых актов основными формами и способами осуществления антимонопольного контроля в рассматриваемой сфере являются: 1. Мониторинг официальных сайтов субъектов оптового и розничных рынков электрической энергии в сети Интернет на предмет размещения такими субъектами информации, подлежащей раскрытию в сети Интернет. 2. Мониторинг официальных печатных изданий, в которых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ публикуются официальные материалы органов государственной власти, на предмет опубликования в них субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии информации, подлежащей раскрытию. 3. Составление акта осмотра интернет-сайта субъекта оптового или розничных рынков электрической энергии, в котором фиксируются размещенная информация, а также перечень информации, которая должна быть раскрыта, но отсутствует. 4. Направление субъектам оптового и розничных рынков электрической энергии запросов о предоставлении информации в рамках проверки соблюдения ими Стандартов с приложением акта осмотра сайта, составленного должностными лицами антимонопольных органов. 5. Возбуждение дел об административных правонарушениях по фактам несоблюдения Стандартов и привлечение к административной ответственности юридических лиц, а также должностных лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные ст. 9.15 КоАП РФ. 6. Рассмотрение жалоб заинтересованных лиц, которым субъекты оптового или розничных рынков электрической энергии не предоставили информацию, подлежащую предоставлению в соответствии со Стандартами. 7. Проведение проверок субъектов оптового и розничных рынков электрической энергии. Административная практика антимонопольных органов, а также судебная практика свидетельствуют о росте активности антимонопольных органов на правоприменительном поле в рассматриваемой сфере. В последнее время антимонопольными органами рассматривается огромное количество административных дел, возбужденных по фактам несоблюдения Стандартов. Однако, несмотря на это, количество поступающих в арбитражные суды заявлений об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 9.15 КоАП РФ за нарушение Стандартов раскрытия информации не уменьшается. При этом складывающаяся судебная практика весьма двояка. С одной стороны, арбитражные суды, усмотрев в действиях хозяйствующего субъекта состав вмененного административного правонарушения, все чаще признают постановления антимонопольных органов о привлечении к ответственности по ст. 9.15 КоАП РФ законными и обоснованными. Аналогичная позиция, в частности, прослеживается в Постановлениях 10 ААС от 30 июня 2011 г. по делу N А41-5434/11, 9 ААС от 28 апреля 2011 г. N 09АП-7414/2011 по делу N А40-136293/10-144-878, ФАС Московского округа от 25 марта 2010 г. N КА-А40/2305-10 по делу N А40-86436/09-152-164. С другой стороны, случаев отмены судами постановлений антимонопольных органов в силу нарушения последними положений действующего законодательства также не становится меньше. Зачастую нарушения допускаются антимонопольными органами еще на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а именно при составлении протокола. Так, в Постановлении от 2 декабря 2011 г. по делу N А41-3566/11 ФАС Московского округа, с учетом требований ст. ст. 26.1, 26.2, 28.2 КоАП РФ и приняв во внимание разъяснения, данные Пленумом ВАС РФ в Постановлении от 2 июня 2004 г. N 10, обратил внимание на то, что ни протокол, ни постановление антимонопольного органа не позволяют определить период совершения обществом вменяемого административного правонарушения, в связи с чем были допущены существенные нарушения при производстве по делу. В результате постановление антимонопольного органа о привлечении к ответственности по ст. 9.15 КоАП РФ было отменено. Зачастую нарушения допускаются антимонопольными органами еще на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а именно при составлении протокола. Требования хозяйствующих субъектов об отмене постановлений антимонопольных органов отменяются и в том случае, если юридическое лицо не является субъектом вменяемого ему правонарушения. Интересным в этом плане представляется дело N А38-401/2011, рассмотренное ФАС Волго-Вятского округа. Суть данного спора сводится к следующему. Антимонопольный орган привлек общество к административной ответственности, предусмотренной ст. 9.15 КоАП РФ, исходя при этом из того, что общество является организацией, осуществляющей услуги по передаче электрической энергии, и субъектом розничного рынка электрической энергии, поэтому относится к сетевым организациям. Общество обратилось в суд с заявлением об отмене постановления антимонопольного органа о привлечении общества к административной ответственности. В ходе рассмотрения спора суд пришел к выводу, что позиция антимонопольного органа была ошибочной. Дело в том, что в силу п. 11 Стандартов обязанность раскрытия информации лежит на территориальных сетевых организациях и сетевых организациях, регулируемых органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. У иных владельцев объектов электросетевого хозяйства такая обязанность отсутствует. Как было установлено судом, общество не является сетевой организацией, поскольку, хотя сетевыми организациями и признаются организации, владеющие на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых такие организации оказывают услуги по передаче электрической энергии <1>, вместе с тем деятельность общества по передаче электрической энергии являлась «вынужденной, дополнительной деятельностью, занимала минимальную долю в общем доходе общества, а общество само по себе являлось потребителем электрической энергии». Соответственно, поскольку согласно п. 1 Стандартов требования о раскрытии информации не относятся к потребителям электрической энергии, суд постановил, что общество не является субъектом правонарушения. ——————————— <1> Пункт 2 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861.
Таким образом, как следует из приведенного примера, антимонопольный орган вопреки требованиям, установленным в ст. 65 АПК РФ, не представил суду доказательств, свидетельствующих о том, что общество является субъектом оптового или розничного рынка электрической энергии. Соответственно, поскольку субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 9.15 КоАП РФ, может быть только субъект оптового рынка электрической энергии или розничного рынка электрической энергии, суд пришел к обоснованному выводу о том, что в действиях хозяйствующего субъекта отсутствует состав вменяемого административного правонарушения. Очень часто постановления антимонопольных органов отменяются также в связи с недоказанностью объективной стороны правонарушения. Объективная сторона административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена в ст. 9.15 КоАП РФ, состоит: — в нарушении установленных Стандартами порядка, способов или сроков опубликования информации в печатных изданиях, в которых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ публикуются официальные материалы органов государственной власти, в электронных средствах массовой информации; — в нарушении установленных Стандартами порядка, способов или сроков предоставления информации по письменному запросу заинтересованных лиц. В деле N А26-10746/2010, рассмотренном ФАС Северо-Западного округа, антимонопольный орган, обосновывая свою позицию, ссылался на то, что ст. 9.15 КоАП РФ предусмотрена ответственность за неисполнение субъектами оптового и розничного рынков электрической энергии обязанности по направлению в антимонопольный орган в установленный срок сведений о месте опубликования информации. При этом антимонопольный орган считал, что направление таких сведений в антимонопольный орган является частью общего порядка опубликования информации в официальных печатных изданиях и в электронных средствах массовой информации. Часто постановления антимонопольных органов отменяются в связи с недоказанностью объективной стороны правонарушения. Проанализировав названную норму права, суд пришел к правильному выводу о том, что ст. 9.15 КоАП РФ не содержит указание на противоправное деяние, выраженное в нарушении срока направления сведений о месте опубликования информации, подлежащей раскрытию, в органы государственной власти, осуществляющие контроль за раскрытием соответствующей информации. Таким образом, в силу того, что ст. 9.15 КоАП РФ не предусмотрена административная ответственность за непредоставление в антимонопольные органы в установленные сроки сведений о месте опубликования информации, суд пришел к выводу об отсутствии в действиях хозяйствующего субъекта признаков нарушения ст. 9.15 КоАП РФ. На практике встречаются случаи отсутствия состава вменяемого хозяйствующему субъекту административного правонарушения по вполне объективным причинам, а именно в связи с принятием закона, улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение (ч. ч. 2 и 3 ст. 1.7 КоАП РФ). В этом плане интересным для анализа представляется Постановление ФАС Западно-Сибирского округа по делу N А45-1112/2011. Как видно из материалов дела, антимонопольный орган, привлекая общество к административной ответственности, исходил из того, что обществом не опубликована в официальном печатном издании годовая финансовая (бухгалтерская) отчетность, а также аудиторское заключение. При этом в обоснование верности своей позиции антимонопольный орган ссылался на совокупность п. 2 Стандартов, которым предусмотрено, что субъекты рынков электрической энергии обязаны раскрывать информацию в соответствии со Стандартами, подп. «а» п. 9 Стандартов, согласно которому годовая финансовая (бухгалтерская) отчетность, а также аудиторское заключение подлежат раскрытию субъектами рынков электрической энергии, а также п. 10 Стандартов, в силу которого указанная в п. 9 Стандартов информация подлежит опубликованию в официальном печатном издании ежегодно не позднее 1 июня. Вместе с тем, как было отмечено судом, Постановлением Правительства РФ от 9 августа 2010 г. N 609 в Стандарты внесены изменения. В соответствии с п. п. 9, 10 Стандартов (в ред. указанного выше Постановления Правительства РФ N 609) годовая финансовая (бухгалтерская) отчетность, а также аудиторское заключение (в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществлялась аудиторская проверка) подлежат опубликованию в электронных средствах массовой информации, на официальных сайтах субъектов рынков электрической энергии или на ином официальном сайте в сети Интернет, определяемом Правительством РФ, и (или) в официальном печатном издании ежегодно, не позднее 1 июня. На практике встречаются случаи отсутствия состава вменяемого хозяйствующему субъекту административного правонарушения по вполне объективным причинам, например, в связи с принятием закона, улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение. Таким образом, новая редакция Стандартов установила возможность для субъектов рынков электрической энергии публиковать названную информацию, в том числе и на их официальных сайтах. При рассмотрении спора судами установлено, что бухгалтерская отчетность опубликована обществом на его официальном сайте. В этот же день обществом в электронном средстве массовой информации было опубликовано сообщение о раскрытии им отчетности в сети Интернет со ссылкой на адрес сайта, на котором соответствующая информация размещена в полном объеме. Таким образом, суд пришел к выводу об отсутствии в действиях общества административного правонарушения в связи с опубликованием требуемой информации на официальном сайте и исключением в законодательстве обязанности по опубликованию такой информации в официальном печатном издании. Таким образом, суд, верно применив подлежащую применению норму права, абсолютно правильно отметил, что поскольку положение общества как лица, совершившего административное правонарушение, улучшилось из-за отмены обязанности раскрывать указанную информацию в печатном издании, следовательно, подлежит применению нормативный акт, улучшающий положение лица, которому вменяется совершение административного правонарушения. Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что действующее законодательство, не ограничивая право хозяйствующего субъекта на обжалование, предусматривает определенные основания для отмены постановлений антимонопольных органов. Поэтому, занимаясь подготовкой жалобы, прежде всего следует подумать о тактике, стратегии и необходимых доказательствах. Основной принцип, которым полезно руководствоваться: попытаться встать на место антимонопольного органа, понять его логику и сообразно с ней сформировать свою позицию. В результате выявленные нарушения, допущенные антимонопольным органом, могут стать основанием для отмены соответствующего постановления.
