ОДНОСТОРОННЕЕ РАСТОРЖЕНИЕ ДОГОВОРА АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА <*>
О. М. КОЗЫРЬ
——————————— <*> Kozyr’ O. M. Unilateral dissolution of contract of lease of land plot.
Козырь О. М., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Статья посвящена новому виду принудительного прекращения права на землю, введенному в 2012 г. в отношении права долгосрочной аренды земельных участков для целей строительства. Подчеркивается необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов при принятии решений об одностороннем расторжении договоров аренды земельных участков. Предлагается рассмотреть вопрос о возврате к обязательности судебного рассмотрения дел в случае одностороннего расторжения договоров аренды.
Ключевые слова: одностороннее расторжение договора аренды земельного участка, внесудебный порядок расторжения договоров, существенное нарушение условий договора, публичные интересы.
The article is devoted to a new type of compulsory termination of right to land introduced in 2012 with regard to long-term lease of land plots for the purpose of construction. The author stresses the necessity of maintenance of balance of private and public interests when taking decisions on unilateral dissolution of contracts of lease of land plots; proposes to consider the issue on returning to the obligatoriness of judicial consideration of cases in case of unilateral dissolution of contracts of lease.
Key words: unilateral termination of land leases, extra judicial termination of agreements, material breaches of the terms of the agreement, public interests.
Использование земельных участков в целях жилищного, коммерческого, офисного, индустриального или иного строительства направлено на реализацию публичных интересов, становясь определенным импульсом к развитию экономики региона или страны, но в то же время осуществляется в интересах отдельных юридических лиц и граждан. Во многих странах, например Германии, государство инвестировало в строительные проекты, в первую очередь инфраструктурные, во время кризиса, чтобы создавать новые рабочие места и поддержать экономику. В этой сфере деятельности очень важно обеспечить правильный баланс частных и публичных интересов, а также стабильность законодательного регулирования для стимулирования инвестиций. Реализация строительных проектов гораздо чаще происходит на предоставленных в аренду земельных участках, чем на участках, находящихся в собственности инвестора. За прошедшие с начала реализации земельной реформы годы инвесторы поверили в то, что права долгосрочной аренды земельных участков предоставляют практически такие же возможности, что и право собственности на землю, и вложения в строительную отрасль, особенно в 2004 — 2008 гг., стали катализатором экономического развития в г. Москве. Конечно, далеко не все проекты были вовремя реализованы, количество так называемых долгостроев увеличилось с началом во второй половине 2008 г. экономического кризиса в отрасли. С одной стороны, вопрос о длительных задержках в реализации проектов строительства должен быть разрешен, но в первую очередь в тех случаях, когда речь идет о бездействии или злоупотреблении своими правами арендаторов земельных участков. При этом такие действия арендаторов должны быть доказаны, приведены веские основания для расторжения действующих договоров аренды земельных участков, иначе стремление обеспечить публичный интерес не приведет к положительным результатам. Возможности арендодателя расторгнуть в одностороннем порядке договоры долгосрочной аренды земельных участков из государственных или муниципальных земель были в значительной мере ограничены после принятия Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. <1> (далее — ЗК РФ) для обеспечения стабильности прав на землю и создания благоприятных условий для инвестирования. Но введенное недавно федеральным законодательством одностороннее расторжение долгосрочных договоров аренды земельных участков из государственных или муниципальных земель в г. г. Москве и Санкт-Петербурге по инициативе арендодателя, по сути, стало еще одним способом принудительного прекращения прав на землю во внесудебном порядке. В соответствии с положениями Федерального закона «О внесении изменений в ст. 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <2> расторжение долгосрочного договора аренды земельного участка из государственных или муниципальных земель, предоставленного под застройку, в одностороннем порядке допускается при существенном нарушении его условий, в число которых законом включено отсутствие в течение пяти лет со дня заключения договора разрешения на строительство, реконструкцию объекта недвижимости, строительство которого предусмотрено таким договором. ——————————— <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <2> См.: Федеральный закон от 12 декабря 2011 г. N 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 51. Ст. 7448.
В г. Москве тенденция к одностороннему расторжению договоров аренды и иных договоров, связанных с застройкой земельных участков, наметилась еще до принятия этого Закона, с 2010 г., когда мэр Москвы С. С. Собянин поручил провести проверку более тысячи инвестиционных контрактов на постройку 40 млн. кв. м недвижимости. В частности, и для этих целей была создана градостроительно-земельная комиссия (ГЗК). С принятием указанного Федерального закона у ГЗК появились новые правовые основания для расторжения договоров аренды, и к лету 2012 г. комиссия запретила реализацию проектов общей площадью около 10 млн. кв. м. Одной из девелоперских компаний, которая понесла значительные убытки от ревизии инвестиционных проектов, стала компания AFI Development <3>. 5 марта 2012 г. РИА «Новости» со ссылкой на руководителя Департамента земельных ресурсов г. Москвы В. В. Ефимова сообщило, что власти г. Москвы могут в одностороннем порядке расторгнуть около 400 договоров аренды земельных участков под долгостроями <4> после вступления указанного Федерального закона в силу с 1 апреля 2012 г. В августе 2012 г. только по результатам одного заседания ГЗК были расторгнуты пять инвестиционных договоров на строительство торговых комплексов так называемой шаговой доступности и расторгнуты соответствующие договоры аренды земельных участков, при этом три объекта из пяти принадлежали компании «ШагМаг» — один на Каширском шоссе и два на улице Мусы Джалиля <5>. ——————————— <3> См.: URL: http://www. gazeta. ru/ business/2012/ 08/13/4725057.shtml. <4> См.: URL: http://www. bnp. ru/ publications/65581/#. <5> См.: URL: http://www. bnp. ru/ publications/.
На первый взгляд, расторжение договора в этих условиях ведет к соблюдению публичных интересов: застройщик, который не сумел справиться с заявленным им самим проектом и в течение пяти лет не сумел получить разрешение на строительство, порождает долгострой там, где в соответствии с генеральным планом города должны были быть возведены здания определенного назначения и построена соответствующая инфраструктура. Поэтому он должен освободить занимаемый им земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, а государственные или муниципальные органы передадут его в аренду по конкурсу более эффективному хозяйствующему субъекту. Если рассматривать одностороннее расторжение договора аренды земельного участка со стороны обеспечения защиты прав инвестора, на практике ситуация с арендой земельного участка под строительство может выглядеть иначе: например, земельный участок был передан в долгосрочную аренду юридическому лицу (при этом срок мог быть и до 49 лет), которое долгое время, гораздо более, чем пять лет, не осуществляло никаких инвестиций и не занималось разработкой проекта, а затем юридическое лицо было продано новому инвестору. Новый инвестор мог вложить значительные суммы в разработку и утверждение проекта, но не успеть получить разрешение на строительство. В соответствии с новым законом совершенно не имеет значения, что новый инвестор фактически еще не занимается проектом в течение пяти лет — ведь участок был предоставлен в аренду тому же самому юридическому лицу более пяти лет назад, часто еще и с иным разрешенным использованием, которое пришлось менять, что также увеличивает сроки на получение разрешения на строительство, в итоге разрешение на строительство не получено, соответственно, есть все формальные основания для одностороннего расторжения договора аренды. К тому же может оказаться, что в том, что не получено разрешение на строительство, виноват не инвестор, а те самые органы, которые в соответствии с законом наделены правом инициировать одностороннее расторжение договора аренды земельного участка. Не касаясь возможной коррупционной составляющей отказа в выдаче разрешения на строительство, нужно понимать, что получение разрешения на строительство, когда речь идет не о типовых, а об уникальных проектах, например сложных инфраструктурных объектах или многоэтажных многофункциональных зданиях-небоскребах, требует такого количества согласований с уполномоченными органами, что их получение занимает не один год, а часто и не пять лет. При этом надо принимать во внимание тот факт, что выдача разрешения на строительство непосредственно связана с представлением документов, подтверждающих разрешенное использование земельного участка. С учетом того, что земельное и градостроительное законодательство г. Москвы с 1990-х гг. и до 2006 г. существенно отличалось от федерального, в том числе и по вопросам разрешенного использования земельного участка, периодически изменялись требования к документам, которые необходимо представлять в отношении земельного участка для получения разрешения на строительство. Отсутствие одного из таких документов или истечение срока его действия становилось непреодолимым препятствием для получения разрешения на строительство. В качестве примера можно привести акт разрешенного использования земельного участка, который выдавался сроком на один год (с возможностью последующего продления), изменяя разрешенное использование земельного участка, закрепленное договором аренды такого земельного участка, без обязанности арендатора внести соответствующие изменения в договор аренды. Если инвестор успевал подготовить проект и пройти строительную экспертизу проекта, строительство которого соответствовало указанному в акте разрешенного использования использованию участка в период действия этого акта, но не успевал получить разрешение на строительство, ему отказывали в выдаче разрешения на строительство на основании того, что разрешенное использование земельного участка, указанное в договоре аренды, не соответствует представленному проекту. С 2010 г. выдача новых актов разрешенного использования в г. Москве была прекращена, поэтому инвесторы, которые разрабатывали проекты строительства в 2008 — 2009 гг. на основании актов разрешенного использования и не вносили изменения в отношении разрешенного использования в договоры аренды земельных участков, по формальным основаниям получали отказ в выдаче разрешения на строительство. Ранее в такой ситуации, если после отказа в выдаче разрешения на строительство ставился вопрос о прекращении права аренды земельного участка на основании того, что предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации <6> (далее — ГК РФ) трехлетний срок на освоение предоставленного для строительства участка истек, арендатор обращался за защитой своих прав в суд. Известны случаи, когда суд, исследовав фактическую сторону дела, поддерживал арендатора-застройщика, признавая, что арендатор предпринял все возможные усилия для строительства на участке, но не смог его осуществить по не зависящим от арендатора обстоятельствам, в том числе по причине затягивания сроков выдачи необходимых согласований и разрешений со стороны уполномоченных органов исполнительной власти г. Москвы. В этих случаях суды отказывали в иске о расторжении договора аренды земельного участка. ——————————— <6> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Так, в 2006 г. Арбитражный суд г. Москвы (дело N А40-38922/06-135-294) рассматривал иск Департамента земельных ресурсов г. Москвы о расторжении договора аренды земельного участка от 30 марта 2001 г. N М-03-016894 на основании п. 1 ч. 2 ст. 450, ст. 619 ГК РФ, п. 6.1 договора в связи с существенным нарушением условий договора — неосвоением или неиспользованием земельного участка в течение двух лет. Договор аренды земельного участка от 30 марта 2001 г. был заключен с ответчиком в соответствии с решением Окружной комиссии по имущественным отношениям и градостроительству от 26 октября 2000 г. N 33 как с победителем конкурса по продаже права аренды земельного участка площадью 0,08 га по ул. Салтыковской, вл. 25. Ответчиком был уплачен выкуп за право аренды в размере 13 050 долл. США. Ответчик представил в суд отзыв с приложением документов на 105 страницах, в которых была отражена хронология действий ответчика по получению разрешения на строительство, и указал, что все его действия свидетельствуют об оформлении документации, дающей право на начало строительства, сроки прохождения и согласования которой не зависели от ответчика, притом что он регулярно вносил арендную плату по договору аренды земельного участка. В соответствии с представленными ответчиком документами сначала он вносил изменения в комплект ИРД, предложив на заседании рабочей группы Восточного административного округа (ВАО) варианты предпроектной документации, которые рассматривались в 2002 г. В 2003 г. ответчик обращался в Префектуру ВАО с просьбой согласовать задание на разработку проектной документации объекта, а также в ГлавАПУ о продлении срока действия ИРД. Кроме того, ответчик в 2003 г. согласовывал проектную документацию в УПСП Москомархитектуры, ГУ ГОЧС г. Москвы, Мосгорэкспертизе, получал технические условия в МКС ОАО «Мосэнерго», МГУП «Мосводоканал», МГУП «Мосводосток», ОАО «МГТС», ФГУП «МГРС», а также получал согласования и заключения от иных уполномоченных московских организаций. В 2005 г. ответчик также был вынужден согласовать дополнительно проектную документацию для получения заключения Мосгорэкспертизы. Мосгорэкспертиза выдала заключение по результатам экспертизы от 23 января 2006 г. N 110-4/05МГЭ, в котором указала, что качество представленной проектной документации удовлетворительное, но в заключении были указаны дополнительные условия, обязательные для исполнения, а именно: представление положительного заключения государственной экологической экспертизы; письма управы об информировании жителей о строительстве, представление заключения о радиационно-экологическом состоянии участка. Если учесть, что вся эта документация требовалась для выдачи разрешения на строительство магазина-павильона, а отнюдь не сложного инфраструктурного объекта, как, например, новая транспортная развязка в районе Белорусского вокзала, становится очевидной вся абсурдность сложившейся в г. Москве ситуации в области согласования строительства. В данном конкретном деле суд посчитал, что при изложенных фактических обстоятельствах, принимая во внимание, что ответчик не бездействовал, а принимал меры на всем протяжении времени после заключения договора аренды, по согласованию измененной ИРД, получению необходимых согласований для получения заключения Москомэкспертизы, которое является основанием выдачи разрешения на строительство, нет оснований для расторжения договора аренды, притом что в данном случае имели быть иные обстоятельства, предусмотренные п. 4 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ, которые исключали освоение и использование земельного участка для ответчика в сроки, предусмотренные договором, и отказал в иске. Также Арбитражным судом г. Москвы (дело N А40-81278/08-135-678) решением от 14 апреля 2009 г. было отказано в иске Департаменту земельных ресурсов города Москвы о расторжении Договора аренды N М-07-027561 от 20 октября 2004 г. в связи с неосвоением земельного участка для целей строительства в течение трех лет. Это решение было поддержано Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2009 г. N 09АП-10937/2009-ГК с формулировкой, что норма пп. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ, согласно которой аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае неиспользования в течение трех лет земельного участка в целях, для которых он был предоставлен, в том числе строительства, применительно к договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенному на срок более чем 5 лет, подлежит применению с учетом нормы п. 9 ст. 22 ЗК РФ, а именно: в том случае, когда нарушение, выразившееся в неиспользовании земельного участка в целях, для которых он был предоставлен, является существенным. В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2008 г. N 09АП-6208/2008-ГК по делу N А40-59708/07-1-403 в ответ на доводы истца, что построенные ответчиком в соответствии с договором аренды земельного участка от 26 июля 1996 г. N М-07-006283 объекты гольф-комплекса в 2007 г. все еще не введены в эксплуатацию, суд указал, что согласно ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на неприкосновенности собственности, свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, а истцом не представлены доказательства того, что невведение в эксплуатацию построенных объектов гольф-комплекса повлекло для истца такой ущерб, что он в значительной степени лишился того, на что был вправе рассчитывать при заключении договора, при этом сведения о наличии долгов по арендной плате истцом не представлены. Это послужило основанием для отказа в удовлетворении апелляционной жалобы истца. Конечно, в практике судов, в том числе и Девятого Арбитражного апелляционного суда, были и другие постановления, когда, например, апелляционная инстанция поддержала решение Арбитражного суда г. Москвы об удовлетворении исковых требований о досрочном расторжении договора аренды земельного участка в связи с его неосвоением <7>. Выносились аналогичные постановления и Федеральным арбитражным судом Московского округа <8>. Но все-таки анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что суды не допускали произвольного расторжения долгосрочных договоров аренды земельных участков по искам Департамента земельных ресурсов г. Москвы, каждое конкретное дело подробно исследовалось и удовлетворялись подобные иски только в тех случаях, когда суды находили существенные нарушения договора аренды со стороны арендатора. ——————————— <7> См., напр.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 — 16 августа 2006 г. по делу N 09АП-9149/06-ГК // СПС «КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика». <8> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 августа 2009 г. N КГ-А41/7267-09 по делу N А41-26204/08 // СПС «КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика».
Видимо, с учетом таких тенденций в судебной практике федеральным законом были установлены дополнительные основания, базирующиеся на существенности (существенное нарушение условий договора или существенное изменение обстоятельств), для одностороннего расторжения договора аренды и инвестиционного договора по инициативе арендодателя — государственного или муниципального органа или учреждения, унитарного предприятия — для договоров, заключенных до 1 января 2011 г. К существенным нарушениям условий договора отнесены, кроме уже рассмотренного выше отсутствия разрешения на строительство по истечении пяти лет с момента заключения договора: — неосуществление строительства (реконструкции) объекта недвижимости в установленный договором срок; — неосуществление строительства (реконструкции) объекта недвижимости в срок, установленный разрешением на строительство, если на момент его истечения строительная готовность объекта составляет менее 40% (если договором не установлен срок строительства). Федеральный закон также дал определение существенного изменения обстоятельств для целей одностороннего расторжения долгосрочных договоров аренды — «расторжение иного договора… предусматривающего строительство, реконструкцию объекта недвижимости на арендованном земельном участке». В первую очередь это применяется в отношении инвестиционных договоров. В соответствии с Законом договор будет считаться расторгнутым по истечении месяца со дня направления арендодателем уведомления о расторжении. Если арендодатель получит письменные возражения от арендатора, договор считается расторгнутым со дня направления им арендатору подтверждения о расторжении. Получается, что в соответствии с положениями нового Федерального закона участие независимой стороны — суда — в разрешении спора между арендатором и уполномоченными государственными органами по обоснованности принятия решения о расторжении долгосрочного договора аренды больше не предусматривается. Поэтому вполне вероятно возникновение ситуации, при которой одни должностные лица создают все условия для затруднения строительства на арендованном земельном участке, а другие должностные лица, представляющие тот же орган исполнительной власти, на основании того, что, например, разрешение на строительство получено не было, будут требовать расторжения договора аренды в одностороннем порядке. В этом случае привлекательность инвестиций в строительство и развитие города резко снизится: ведь в разработку проектов, подготовку участков для строительства арендаторы вкладывают значительные средства, по ряду проектов измеряемые десятками миллионов долларов, и в силу специфики сложившихся в строительной отрасли отношений эти расходы не всегда надлежащим образом задокументированы. Поэтому обеспечить арендатору компенсацию убытков в полном объеме при досрочном одностороннем расторжении договора не получится. Нужно принимать во внимание и тот факт, что выплата арендатору компенсации, хотя и не в полном объеме, но все же в существенном размере, будет произведена из бюджета города, поэтому город не получит ни законченного строительством объекта, ни новых инвестиций и при этом бюджет города понесет расходы на компенсацию инвестору. Можно ли в этой ситуации рассматривать предложенный новым Федеральным законом подход к внесудебному прекращению прав на землю как направленный на обеспечение публичных интересов?
