НЕСОВЕРШЕНСТВО ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ТЕРМИНОЛОГИИ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
М. А. ЕРЕМЕНКО
Еременко Максим Александрович, генеральный директор ООО «Центр экспертизы, сертификации и консалтинга». Специалист в области гражданского, предпринимательского, семейного, международного частного права. Родился 2 декабря 1984 г. в ГПЗ «Первомайское» Наро-Фоминского района Московской области. В 2009 г. окончил Московскую государственную юридическую академию. В 2011 г. прикреплен соискателем ученой степени кандидата юридических наук к кафедре предпринимательского права Российского государственного гуманитарного университета. Автор статей «Что делать с землями сельскохозяйственного назначения» (ЭЖ-Юрист. 2007); «ИСО 9000 или качество в России» (Юридический журнал «Коллегия». 2007); «Правовые недостатки института саморегулирования предпринимательской деятельности в области строительства» (Право и экономика. 2010).
Статья посвящена анализу гражданского и градостроительного законодательства, в частности, существующей терминологии, которая не всегда соответствует текущему состоянию экономики и развития предпринимательства в строительстве в РФ. Рассмотрены конкретные случаи, нуждающиеся в уточнении терминов. Проанализировано влияние несовершенства градостроительной терминологии на общее регулирование предпринимательской деятельности в строительстве. Приведены рекомендации по совершенствованию законодательства в указанной области.
Ключевые слова: объект некапитального строительства, объект капитального строительства, недвижимость, капитальное строение, предпринимательская деятельность в области строительства.
Shortcomings of city planning terminology and its impact on the regulation of construction business M. A. Eremenko
This article analyzes the civil and town planning legislation, in particular, the present terminology, which is not always to corresponds to present economic situation and business development in construction in Russia. In this article author has studied the concrete cases requiring clarification of terms. Analyzed the effect of imperfection of town planning terminology on the overall regulation of business activity in construction. In the article are given the recommendations for the improvement of legislation in this area.
Key words: non-capital construction object, the object of capital construction, real estate, capital structure, business activity in the construction industry.
Особенностью отечественного правового регулирования предпринимательской деятельности в области строительства является неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение. Зачастую законодатель не успевает за меняющимися условиями ведения бизнеса в стране. Деятельность, связанная с капитальным строительством и производством сопутствующих работ, является важным и сложным элементом общественных отношений, имеющим существенное значение как для отдельных граждан, так и для страны в целом. В силу ч. 3 ст. 49, п. 2 ч. 17 ст. 51 и ч. 1 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) в случае строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства, выдача разрешения на строительство не требуется, государственная экспертиза и государственный строительный надзор не проводятся. Соответственно, организации не нужно извещать надзорный орган о начале строительства сооружения, носящего временный характер, не нужно получать и само разрешение на строительство. Здесь следует напомнить о ст. 13.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), которой предусмотрена административная ответственность за самовольные строительство или эксплуатацию сооружений связи. К некапитальным сооружениям эта статья не применяется. Необходимо также учитывать, что сооружения, не относящиеся к объектам капитального строительства, не подлежат государственному техническому учету, и, соответственно, права на них не подлежат государственной регистрации согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Поскольку права на недвижимость подлежат госрегистрации, эта процедура требует затрат времени и денег. Все операции по возведению, приобретению, эксплуатации и выбытию «некапитальных» объектов организация в бухгалтерском учете может отражать в обычном порядке, т. е. по факту осуществления расходов и получения доходов на основании первичных документов, не отслеживая регистрацию прав на объект, которая, как указано выше, не требуется для сооружений, не относящихся к объектам капитального строительства. В обратной ситуации, когда речь идет об объектах капстроительства, учет и налогообложение значительно усложняются [1]. Правильная квалификация объекта учета в значительной степени упрощает понимание того, как поставить его на учет и отразить в бухгалтерской и налоговой отчетности. В связи с этим возникают вопросы: как оценить, является ли конкретный строящийся объект объектом капитального строительства? Нужно ли в этом случае получать разрешение на строительство и проводить государственную экспертизу проектной документации в соответствии со ст. ст. 49, 51 ГрК РФ? Статьей 51 ГрК РФ предусмотрено, что разрешение на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства. На основании норм действующего законодательства можно сделать вывод, что объекты капитального строительства всегда представляют собой объекты недвижимого имущества (см. ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)) <1>. ——————————— <1> Согласно ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
Таким образом, и гражданским законодательством не установлен конкретный перечень объектов, относящихся к объектам недвижимости (объекты капитального строительства). В терминах градостроительного законодательства объект недвижимости в виде здания, строения или сооружения определяется именно с помощью понятия объекта капитального строительства. Однако это определение трактуется вне связи с категорией недвижимости [2], поэтому такую связь необходимо установить гражданско-правовым нормированием отношений. Следует заметить, что в практике арбитражных судов уже давно выработалась позиция по отнесению к разряду недвижимых объектов только тех зданий и сооружений, которые принадлежат к разряду капитальных и строительство которых производилось на земельных участках, предоставленных с целью возведения на них капитальных сооружений. Эта позиция, в свою очередь, обусловлена практикой предоставления земельных участков и, в частности, тем, что в землеотводные документы включалась оговорка об отсутствии права пользователя земельного участка на возведение капитальных строений. Например, по одному из рассмотренных дел было установлено, что земельный участок отводился для оборудования автостоянки без возведения капитальных строений. При обнаружении на стоянке гаражей муниципальным органом было издано распоряжение, в котором предлагалось снести гаражные строения в связи с тем, что они попадают в зону строительства жилых домов. Отказывая в иске о признании данного распоряжения недействительным, суд указал, что выделение данного земельного участка производилось во временное пользование для открытой автостоянки без возведения капитальных строений <2>. ——————————— <2> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 ноября 2001 г. по делу N КА-А40/6994-01 // Земельные споры: Сборник постановлений. С. 253, 254.
Таким образом, цель отведения земельного участка для возведения капитального строения и создание строения в виде капитального конкретизируют его назначение и фактически являются критерием прочной связи объекта с землей. При этом возможность отнесения объекта к недвижимости состоит не только в технической характеристике строения как капитального, но прежде всего в соблюдении публично установленного порядка его возведения, начиная от правомерности предоставления земельного участка и кончая вводом здания в эксплуатацию. В первую очередь должны быть соблюдены воля собственника, предоставившего земельный участок под строительство, и регулирующие такое предоставление нормы публичного права. Так, отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 15 июня 2005 г. N 2479/05 признал недействительным постановление администрации г. Воронежа о выдаче разрешения на проектирование и строительство культурно-развлекательного и торгового комплекса на земельном участке по причине отсутствия документов, свидетельствующих о принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта и информировании местного населения о предстоящем предоставлении земельного участка под строительство [3]. Из изложенного выше следует, что в действительности прочная связь с землей является критерием не юридическим, а инженерным, что и доказано судебной практикой, квалифицирующей как объекты недвижимости здания, строения или сооружения, имеющие фундамент, с учетом цели предоставления земельного участка и определяющей их как капитальные, а не относящиеся к ним, — как временные (павильоны), и не нуждается в какой-либо дополнительной аргументации. По существу, все изложенные суждения в сжатом виде были приведены ранее. Таким образом, понятие недвижимости трактовалось в дореволюционной доктрине российского гражданского права. Недвижимость определялась как то, что прочно связано с землей через фундамент, отчего перемещение таких объектов невозможно без нарушения вида и назначения вещи [4. С. 169]. Однако уже тогда было замечено, что дома все-таки могут быть для установления на новом месте перемещены и без их повреждения, в то время как даже имеющие фундамент строения все же не могут быть отнесены к недвижимости (например, беседка в саду), как и строения, размещенные на чужом земельном участке, в силу договорного отношения [4. С. 170, 171]. Тем не менее отнесение вещей к недвижимым через сопоставление их с земельным участком как его составной части из-за невозможности их отделения без несоразмерного разрушения сохраняется. Такое определение недвижимости, хотя и закрепленное в ст. 130 ГК РФ, совершенно непригодно для той правовой системы, в которой строение как объект недвижимости конституируется через связь с землей, т. е. по принципу составной части земельного участка, но с последствиями, которые несовместимы с принципом полной самостоятельности здания. Определение недвижимости через прочную связь с землей рассчитано на те правила, действие которых связано с землей как главной вещью или как вещью составной, с распространением действия этих правил на субъекты права долгосрочной застройки чужого земельного участка. Поскольку в российском законодательстве определение строения и иных объектов через прочную связь с землей было избрано для этих объектов как для самостоятельных, т. е. хотя и прикрепленных к земле физически, но «оторванных» от нее юридически, постольку возникла система многообъектности недвижимости со всеми вытекающими последствиями. Относительно ст. 130 ГК РФ можно отметить, что она закрепляет своеобразный вариант недвижимости не в форме земельного участка, а в виде множества объектов наряду и наравне с ним: каждый перечисленный в ней объект относится к недвижимости. Отсюда возникла целая лавина вопросов, связанных не только с государственной регистрацией прав. Подмечено, что в ГК РФ едва ли найдется другая, помимо ст. 130, статья, которая подверглась бы столь масштабной критике [5]. Кроме того, законодательное определение понятия недвижимости необходимо согласовать с положениями, выработанными судебно-арбитражной практикой, согласно которым недвижимость в виде зданий, строений и сооружений соответствует понятию объекта капитального строительства. Данное понятие используется в градостроительном законодательстве, но не в связи с понятием недвижимости. Такой признак недвижимости в виде здания, строения и сооружения как невозможность перемещения объекта без несоразмерного ущерба его назначению не отвечает актуальному состоянию строительной техники и поэтому не действует. Однако этот признак должен быть включен в определение понятия составной части данной недвижимости. Расположенные на земельном участке строения некапитального типа следует отнести к принадлежностям земельного участка как главной вещи. В этих целях п. 1 ст. 130 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции: Статья 130. Недвижимость 1. К недвижимым вещам относятся земельные участки и участки недр. В состав земельного участка входят расположенные на нем растения и замкнутые водные объекты, а также здания, строения и сооружения капитального типа. К составным частям таких зданий, строений и сооружений относится все, что образует в них прочную конструктивную связь и неотделимо без повреждения. Расположенные на земельном участке строения некапитального типа и движимые вещи могут образовывать принадлежности земельного участка и его составных частей. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. Далее, представляется, необходимо рассмотреть подход, основанный на судебной практике применения норм об объектах недвижимости (объекты капитального строительства), который может быть использован и при отнесении объекта к категории капитальных. В отсутствие единой нормативной базы, позволяющей отнести те или иные объекты к временным или капитальным сооружениям, судебной практикой сформированы критерии, которые используются при определении того, является или нет объект недвижимостью (объектом капитального строительства): 1) характеристики фундамента, на котором размещается объект: — монтаж имущества на специально возведенном для него фундаменте может свидетельствовать о капитальности строения (Постановление ФАС Уральского округа от 15 января 2008 г. N Ф09-4441/07-С6 <3>); ——————————— <3> http://base. consultant. ru
— характер работ по привязке фундамента к местности влияет на отнесение объекта к капитальным (Постановление ФАС Уральского округа N Ф09-4441/07-С6 <4>); ——————————— <4> http://www. lawmix. ru/ural/41155
— установка на облегченном фундаменте может являться подтверждением некапитального характера строения (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17 мая 2006 г. N А11-6035/2005-К2-27/225 <5>); ——————————— <5> http://base. consultant. ru
— фундамент из отдельно стоящих монолитных бетонных плит глубиной заложения до 1 м <6> (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 5 декабря 2006 г. по делу N Ф03-А51/06-1/4367 <7>); ——————————— <6> В соответствии с экспертным заключением спорное строение представляет собой здание каркасного типа, построенное из легких металлических конструкций, с фундаментом из отдельно стоящих монолитных бетонных плит глубиной заложения до 1,0 м, выполненным на щебеночной подготовке с наружными стенами из панелей «сэндвич». По технологии производства работ конструкцию склада-магазина можно разбирать без нарушения ее целостности и функционального назначения, что предусмотрено самой конструктивной схемой здания. Объект может быть отнесен к мобильным зданиям-сооружениям и не является недвижимым имуществом. <7> http://base. consultant. ru
2) наличие подведенных коммуникаций: — подведение к объекту стационарных коммуникаций может свидетельствовать о принадлежности к капитальным строениям (Постановления ФАС Уральского округа N Ф09-4441/07-С6; ФАС Дальневосточного округа по делу N Ф03-А51/06-1/4367; ФАС Волго-Вятского округа N А11-6035/2005-К2-27/225 <8>); ——————————— <8> Там же.
3) конструктивные характеристики: — если объект состоит из разборных сооружений и оборудования (прогоны, балки, ригели, металлические панели), это может подтверждать принадлежность объекта к некапитальным строениям (Постановление ФАС Волго-Вятского округа N А11-6035/2005-К2-27/225 <9>); ——————————— <9> Там же.
— здание каркасного типа, построенное из металлических конструкций, с наружными стенами из сэндвич-панелей расценивается как объект движимого имущества и, соответственно, не может быть отнесено к капитальному объекту (Постановление ФАС Дальневосточного округа по делу N Ф03-А51/06-1/4367 <10>); ——————————— <10> Там же.
— возможность разбора объекта без нарушения его целостности и функционального назначения позволяет отнести объект к движимым вещам (Постановления ФАС Дальневосточного округа по делу N Ф03-А51/06-1/4367; ФАС Московского округа от 13 февраля 2008 г. N КГ-А41/159-08 <11>); ——————————— <11> Там же.
4) создание и проектирование объекта на временный срок (Постановление ФАС Дальневосточного округа по делу N Ф03-А51/06-1/4367 <12>); ——————————— <12> Там же.
5) предварительное получение документов для строительства: — согласование <13> с уполномоченными органами возведения объекта некапитального строительства <14> (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10 сентября 2009 г. N Ф03-4475/2009 <15>); ——————————— <13> Согласование — достижение предварительной договоренности, общего согласия между группой заинтересованных и ответственных лиц по поводу выпуска документа определенного содержания, протокола, договора, принятия общего решения, осуществления общей сделки, проведения совместных действий. (См. [6].) Для согласования проекта объекта некапитального строительства застройщик (арендатор) обязан представить: — заявление; — договор аренды земельного участка; — письмо Комитета по градостроительству и архитектуре (КГА) о разрешении на проектирование; — проект объекта некапитального строительства, согласованный КГА и указанный в письме на проектирование организациями. <14> Как пояснил суд, разрешение на строительство, предусмотренное ст. 51 ГрК РФ, для возведения автоматической мини-АЗС из сборно-разборных конструкций не требуется. При таких обстоятельствах суд отказал в удовлетворении заявления природоохранной прокуратуры о привлечении общества к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. <15> http://base. consultant. ru
— оформление документов, подтверждающих строительство, в отношении объекта некапитального строительства <16> (Постановление ФАС Поволжского округа от 27 октября 2009 г. по делу N А12-5740/2009 <17>). ——————————— <16> Исходно-разрешительная документация свидетельствует о том, что лицу было разрешено возведение объекта некапитального строительства. <17> http://base. consultant. ru
В судебной практике наличие указанных признаков позволяет оценить, насколько прочно объект связан с землей и возможно ли его перемещение без несоразмерного ущерба. Данный вывод является существенным при отнесении того или иного объекта к недвижимости (объекты капитального строительства). Следует отметить, что наличия одного из перечисленных критериев недостаточно для признания строения объектом капитального строительства. На это прямо указал ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 18 марта 2008 г. N Ф08-1203/08 <18>, определив, что только возведение монолитного фундамента не может рассматриваться как доказательство строительства капитального сооружения, поскольку такой фундамент может быть использован и при возведении временных сооружений. ——————————— <18> Там же.
Необходимо также иметь в виду, что в наиболее сложных ситуациях для определения капитальности строения суды назначают проведение экспертизы, не оценивая самостоятельно те или иные критерии, позволяющие отнести объект к капитальным. В такой ситуации выводы эксперта не только основываются на анализе документации и явных признаков объекта, но подкрепляются наличием (отсутствием) скрытых технических особенностей объекта и техническими расчетами. Таким образом, выявленные в судебной практике критерии необходимо учитывать в совокупности применительно к конкретным характеристикам объекта. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию со строительством модульного дата-центра со следующими характеристиками. Модульный дата-центр представляет собой комплекс по предоставлению услуг IT и телекоммуникаций и включает административно-бытовой корпус, площадку для установки оборудования (технологический блок), которое представляет собой контейнерные модули, объединенные в технологические ячейки, дизельные установки бесперебойного питания, блочные комплектные трансформаторные подстанции, вспомогательные сооружения и два КПП. Дата-центр имеет проектную документацию на первый этап строительства, а именно строительство технологического блока комплекса по предоставлению услуг IT и телекоммуникаций. Из проектной документации следует, что технологический блок проектируется как объект некапитального строительства, предназначенный для размещения связных процессоров и телекоммуникационных узлов сетей ЭВМ и многопультовых систем подготовки данных. Следовательно, уже на стадии проектирования объект формируется как некапитальный, а для проектирования используются конструкции, позволяющие без значительного ущерба разобрать указанный объект. Данный факт также может свидетельствовать о временном характере размещения данного блока. Кроме того, проектная документация на строительство технологического блока содержит указание на то, что ограждающие конструкции и межэтажные перекрытия (межуровневые в технологической части) предусмотрены из стеновых и кровельных сэндвич-панелей, а стеновым ограждением наружного контура чердака является профилированный лист. Такие характеристики также могут свидетельствовать о некапитальном характере объекта. Следует принимать во внимание, что в проектируемом технологическом блоке не предусмотрено постоянных рабочих мест, в связи с этим водоснабжение и санузлы проектом не предусматриваются. Для работы основного технологического оборудования воды не требуется. Для поддержания уровня влажности воздуха предусмотрены увлажнители. Проектируемая технологическая часть модульного объекта не требует отопления. В связи с этим проектной документацией не предусмотрено подведение стационарной системы отопления. Таким образом, в рассматриваемом примере технологический блок комплекса по предоставлению услуг IT и коммуникаций может быть признан объектом некапитального строительства, о чем свидетельствуют его характеристики. Отсутствие стационарных коммуникаций, подведенных к объекту, по мнению автора, также позволяет отнести данный объект к некапитальным. Вместе с тем следует иметь в виду, что на стадии проектирования устанавливаются конструктивные характеристики предполагаемого к строительству объекта. Основными признаками, подлежащими установлению при отнесении объекта к недвижимости, являются прочная связь с землей и возможность его перенесения без несоразмерного ущерба. Следовательно, большое значение будут иметь дополнительная проектная документация по дальнейшим этапам строительства и особенности монтажа и сборки непосредственно при проведении строительства. Для получения разрешения на строительство необходимо согласование проектной документации с уполномоченными органами, в том числе в области архитектуры. При наличии спорной и неявной ситуации подобное согласование проекта на строительство именно некапитального объекта (либо отказ в выдаче разрешения по мотивам некапитальности строения) будет являться дополнительным аргументом в подтверждение вывода об отнесении проектируемого строения к объектам некапитального строительства. Все изложенное выше позволяет сформулировать следующие определения объекта капитального строительства и объекта некапитального строительства. Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, которое возводится на земельном участке с соблюдением установленных законодательством требований и образует с земельным участком прочную конструктивную связь и неотделимо без повреждения. Объект некапитального строительства — временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки, которые принадлежны к земельному участку и отделимы от него без повреждения. Итак, еще раз подчеркнем, что введение законодателем более емких и конкретных определений, таких как объект капитального строительства и объект некапитального строительства, позволит производить отнесение объектов к объектам капитального строительства или некапитального строительства без лишних административных барьеров, что существенно сэкономит и силы, и деньги, и время предпринимателей. Кроме того, работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства должны выполняться строительными компаниями, имеющими свидетельство <19> о допуске к таким видам работ. Однако получить подобный допуск могут далеко не все. Компании должны доказать, что имеют возможность выполнять свою работу на высоком профессиональном уровне. Сегодня единственной возможностью у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществлять строительную деятельность на законных основаниях является вступление в саморегулируемые организации (СРО) с целью подтверждения качества своей работы и получения свидетельства о допуске к проведению работ. При проведении работ на объектах некапитального строительства предприниматель не обязан вступать в СРО и получать свидетельство о допуске к работам. ——————————— <19> См.: Приказ Ростехнадзора от 5 июля 2011 г. N 356 «Об утверждении формы свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» (зарег. в Минюсте России 19 августа 2011 г. N 21674) // Российская газета. 2011. 26 августа. N 189.
Таким образом, введение указанных понятий имеет значение для ответа на вопросы: нужно ли получать разрешение на строительство объекта в соответствии с законодательством Российской Федерации? нужно ли вступать в СРО и получить допуск к работам и т. п.
Список литературы
1. Булаев С. В. О праве собственности на сооружения связи // Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение. 2011. N 4. С. 25. 2. Щенникова Л. В. Институт самовольной постройки в свете задач градостроительства и архитектурной деятельности в Российской Федерации // Закон. 2008. N 11. С. 115. 3. Анохин В. С. К вопросу о регистрации права собственности на самовольную постройку как объект недвижимости // Вопросы социального управления и социального образования: Сб. науч. трудов. Вып. 3(5). Воронеж, 2008. С. 5 — 11. 4. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. 5. Виноградов П. Недвижимое имущество: историческое и современное понимание // Бюллетень нотариальной практики. 2008. N 2. С. 7 — 16. 6. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 356.
