(Абрамов В. И.) («Международное публичное и частное право», 2006, N 3)
МЕЖДУНАРОДНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ РЕБЕНКА
В. И. АБРАМОВ
Абрамов В. И., кандидат политологических наук, доцент (Пензенский государственный педагогический университет имени В. Г. Белинского).
Проблема защиты прав ребенка для России всегда была болезненной. Нарушения прав этой конкретной категории населения стали особенно распространенными за последние несколько лет. В ситуации, когда сам ребенок или его юридические представители ничего не могут сделать для защиты его прав на национальном уровне, единственным выходом остается обращение в наднациональные институты защиты прав человека. Данное право установлено в ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает право каждого гражданина на обращение в международные органы защиты прав человека в том случае, когда все средства правовой защиты, доступные ему внутри государства, были исчерпаны. Отсюда следует, что функционирование правовой системы в Российской Федерации основывается не только на принципах, установленных во внутреннем законодательстве, но и на общепризнанных стандартах, принятых международным сообществом, ибо «институт прав человека стал тем центром, который сфокусировал в себе все основные проблемы современности как глобального, так и национального уровня» <*>. ——————————— <*> Международно-правовые способы защиты прав человека: Сб. науч. статей / Под ред. Н. А. Баринова, Т. М. Пряхиной. Сер. «Права человека: сферы реализации». Вып. 3. Саратов, 2003. С. 6.
Современный этап международного сотрудничества в области прав человека характеризуется целым рядом успехов и достижений. Так, А. Х. Саидов отмечает, что сложилось четкое представление относительно общепризнанных прав человека, накоплен основной массив международных стандартов, создана сеть международных механизмов и процедур в области защиты прав человека, широкое распространение получила практика привлечения неправительственных организаций к обсуждению в системе ООН вопросов, связанных с правами человека, и т. д. <*> ——————————— <*> См.: Саидов А. Х. Общепризнанные права человека. М., 2004. С. 82 — 83.
Одним из самых важных достижений международной системы защиты прав человека является не только признание международным сообществом того факта, что ребенок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения, но и признание детей самостоятельными субъектами права. Наиболее перспективным в функционировании механизмов обеспечения защиты прав человека, считает М. В. Шугуров, является «не замыкание прав человека на национальном уровне, а разработка более эффективных мер по оптимизации взаимодействия международных, региональных и национальных усилий в деле поощрения и развития уважения к ним. Многоуровневое обеспечение и развитие прав человека будет содействовать их утверждению в качестве реального стержня современного миропорядка» <*>. ——————————— <*> Шугуров М. В. Международно-правовая политика в области прав человека: проблема доктринального обоснования // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 3. С. 7 — 8.
Все международные органы по правам человека, но и участвующие в защите прав ребенка, действуют на универсальном уровне (т. е. в рамках ООН) и на региональном уровне (т. е. в пределах конкретного региона). Универсальные органы в зависимости от их юридической природы подразделяются, в свою очередь, на внедоговорные контрольные механизмы, созданные на основе Устава ООН, и договорные (конвенционные) контрольные органы, создание которых предусмотрено международными соглашениями по правам человека. С другой стороны, универсальные органы могут быть общей и специальной компетенции. Внедоговорные механизмы — это органы ООН. Ее Устав 1945 г. как документ не относится, строго говоря, к категории инструментов, напрямую посвященных правам человека. Тем не менее, выполняя роль «Конституции ООН», он лежит в основе международного правопорядка. Так, согласно ст. 55 (с) Устава ООН призвана содействовать «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии». В целях реализации этой задачи ст. 57 Устава предусматривает создание различных вспомогательных специализированных учреждений ООН. Среди таких учреждений, которые занимаются и правами детей, можно назвать: а) Международную организацию труда (МОТ); б) Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ); в) Организацию ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); г) Международный Детский Фонд ООН (ЮНИСЕФ); д) Фонд ООН по народонаселению; е) Программу Развития ООН; ж) Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Из внедоговорных органов ООН прямое отношение к вопросу о контроле за соблюдением прав ребенка имеют Генеральная Ассамблея ООН, Совет Безопасности ООН, Экономический и Социальный совет (ЭКОСОС), Комиссия ООН по правам человека. Генеральная Ассамблея ООН выполняет ряд функций в отношении прав человека. В частности, она организует исследования, дает рекомендации в целях содействия осуществлению прав человека, принимает по вопросам прав человека резолюции (декларации) и утверждает договоры. Так, в отношении прав ребенка она приняла Декларацию прав ребенка и Конвенцию о правах ребенка. Кроме того, Генеральная Ассамблея создает различные вспомогательные органы (например, ЮНИСЕФ), назначает специальных докладчиков в сфере защиты прав ребенка (в частности Специального докладчика по изучению прав ребенка в период вооруженных конфликтов). Деятельность Совета Безопасности ООН имеет большое значение для защиты детей в период вооруженных конфликтов, так как он уполномочен предпринимать действия по поддержанию международного мира и безопасности. ЭКОСОС по вопросам, входящим в его компетенцию, может подготавливать для представления Генеральной Ассамблее проекты резолюций и конвенций, созывать международные конференции по правам человека. Комиссия ООН по правам человека полномочна принимать сообщения от любых лиц и изучать ситуации нарушений прав человека. Однако крайне политизированная природа этого органа и некоторые иные факторы не позволяют Комиссии осуществлять высокоэффективную защиту прав человека в целом и прав ребенка в частности. Действующая в настоящее время система договорных (конвенционных) органов, т. е. органов, учрежденных международными конвенциями, конкретными договорами по правам человека ради обеспечения выполнения именно их положений, состоит из шести комитетов. Это Комитет по правам человека, который создан в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. с целью имплементации его норм; Комитет по ликвидации расовой дискриминации — Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин — Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; Комитет против пыток — Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам — Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Комитет по правам ребенка — Конвенцией о правах ребенка 1989 г. Исследование деятельности Комитета ООН по правам человека, созданного с целью помочь осуществлению требований Международного пакта о гражданских и политических правах, дает достаточно полную картину международного контроля в области прав человека на универсальном уровне. Комитет, состоящий из 18 экспертов, выступающих в личном качестве, а не как представители государств, является одним из наиболее авторитетных международных органов в области прав человека. За свою деятельность начиная с 1977 г. он накопил значительный опыт, изучение которого представляет не только большой теоретический, но и практический интерес. Согласно Факультативному протоколу к Пакту о гражданских и политических правах, вступившему в действие в 1976 г., Комитет правомочен рассматривать жалобы отдельных лиц на нарушения их прав, закрепленных Всеобщей декларацией прав человека, при условии, что государство-нарушитель является участником Пакта и ратифицировало Протокол или присоединилось к нему <*>. В Пакте содержатся и статьи, закрепляющие права ребенка. ——————————— <*> Иваненко В. С. Всеобщая декларация прав человека // Правоведение. 1998. N 3. С. 21.
По итогам рассмотрения докладов Комитетами формулируются замечания. Определенную роль в правозащитной деятельности играют и другие договорные органы. Однако названные комитеты являются квазисудебными органами, имеющими компетенцию рассматривать жалобы, представленные индивидами, в которых государство — участник соответствующих международно-правовых документов обвиняется в нарушении их прав. Теоретически заявители могут быть любого возраста, и, кроме того, дети могут быть представлены их родителями или иными законными представителями. По настоящий момент эти органы получили совсем небольшое количество сообщений, касающихся прав ребенка. Причин тому несколько: это в числе прочего и чрезмерная длительность процедуры рассмотрения, и необязательность принимаемых решений. Однако само по себе право обращения в эти органы является очень неплохим достижением, которое следует развивать. Особый интерес представляет Комитет ООН по правам ребенка, поскольку именно этот орган напрямую занимается защитой прав ребенка. Остальные же пять комитетов могут осуществлять защиту прав ребенка лишь косвенно — посредством рассмотрения докладов в пределах своих мандатов, которые включают всех лиц или определенную группу лиц, которые, в свою очередь, могут включать или не включать в свое число детей. Комитет по правам ребенка учрежден в 1989 г. Конвенцией о правах ребенка. В соответствии со ст. 43 Конвенции Комитет состоит из десяти экспертов из числа граждан государств-участников, которые работают в индивидуальном качестве и избираются на четырехлетний срок. Все государства — участники Конвенции могут выдвигать кандидатов. Комитет заседает три раза в год (в январе, мае-июне и октябре) в Женеве. Он рассматривает прогресс, достигнутый государствами-участниками в исполнении обязательств, установленных Конвенцией 1989 г. Каждые два года Комитет представляет Генеральной Ассамблее доклад о своей деятельности. Государства-участники должны подавать в Комитет через Генерального секретаря доклады о мерах, предпринятых для реализации прав, признанных в Конвенции, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав; первый доклад должен быть представлен не позже чем через два года после вступления в силу Конвенции соответствующим государством-участником, и далее каждые пять лет. В докладах должны указываться факторы и трудности, влияющие на выполнение обязательств по Конвенции, а также содержаться сведения, достаточные для всестороннего понимания Комитетом, как Конвенция выполняется соответствующей страной. Статья 44 закрепляет, что государства-участники обеспечивают широкую гласность своих докладов в своих собственных странах. В периодических докладах об осуществлении Конвенции должна содержаться информация за охватываемый период, включая меры, принятые государством-участником, в том числе заключение двусторонних и многосторонних соглашений в области прав ребенка и присоединение к ним, а также изменения в законодательстве и практике на национальном, региональном и местном уровнях, такие, как: 1) создание механизмов и структур для координации и контролирования усилий по осуществлению Конвенции; 2) разработка общей или секторальной политики, программ и контролирования усилий по осуществлению Конвенции; 3) прогресс, достигнутый в осуществлении прав ребенка; 4) факторы и трудности на пути полного осуществления прав, изложенных в Конвенции, и меры по их преодолению; 5) планы, намечаемые в целях дальнейшего совершенствования реализации прав ребенка. Периодические доклады должны включать информацию о рассмотрении заключительных замечаний Комитета по предыдущему докладу. К докладам должны прилагаться упоминавшиеся в них тексты основных законов и судебных решений, подробная статистическая информация и показатели, а также соответствующие исследования. Это, на наш взгляд, позволяет Комитету не ограничиваться чисто верификационными функциями, а выйти на уровень поиска и активной постановки проблем, требующих внимания как на национальном, так и на международном уровне, согласования усилий по их решению. Следовательно, всеобъемлющий пересмотр всего внутреннего законодательства и соответствующих административных инструкций по обеспечению соблюдения в полной мере Конвенции представляет собой обязательство государств. При обсуждении доклада Комитет обсуждает и анализирует не только количественные показатели, но и усилия, прилагаемые этой страной для обеспечения прав ребенка, а также меры, необходимые для преодоления трудностей в отдельных аспектах прав ребенка <*>. ——————————— <*> См.: Гарина Н. В. Деятельность Комитета по правам ребенка // Международное публичное и частное право. 2003. N 2(11). С. 22 — 25.
В 1992 г. Россия представила в этот Комитет свой первый Государственный периодический доклад. Комитет по правам ребенка, кроме официального доклада, собирает сведения от неправительственных и межправительственных организаций, которые могут представлять свои собственные доклады независимо от правительства. Для этого в его работе согласно ст. 45 принимают участие ЮНИСЕФ и специализированные учреждения, которые по просьбе Комитета: а) представляют доклады и оценки относительно осуществления Конвенции в областях, входящих в сферу их деятельности; б) рассматривают передаваемые им комитетом доклады государств, содержащие просьбы о технической консультации. Кроме того, Комитет предлагает Генеральному секретарю ООН проводить исследования по определенным вопросам, касающимся прав ребенка. Все компетентные организации могут быть приглашены к участию в дискуссиях Комитета, представлять свои взгляды и консультироваться <*>. ——————————— <*> Баттогтох Ж. Международно-правовая защита прав детей: Международно-правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.10). М., 2004. С. 80 — 82.
Третий, последний по счету, периодический доклад о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребенка в 1998 — 2002 гг. был представлен в Комитет ООН по правам ребенка в 2003 г. Комитет предлагает государству-участнику представить его следующий периодический доклад до даты, установленной в соответствии с Конвенцией для представления пятого периодического доклада, т. е. до 14 сентября 2012 г. Этот доклад будет представлять собой объединенные четвертый и пятый периодические доклады. На региональном уровне (для европейского региона) наиболее эффективным международным механизмом защиты прав человека, и детей в том числе, является Европейский Суд по правам человека, решения которого обязательны к исполнению государством, в отношении которого они вынесены. Возможность обращения в Европейский Суд по правам человека появилась у российских граждан с момента присоединения к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Эта Конвенция позволяет детям подавать жалобы в Европейский Суд по правам человека самостоятельно или при помощи своих законных представителей. Кроме того, Европейский Суд по правам человека, действующий на основании Конвенции 1950 г., имеет право интерпретировать ее в свете отдельных положений Конвенции ООН по правам ребенка. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию 1950 г. 30 марта 1998 г., и она вступила в силу для России 5 мая того же года. К Конвенции принято 11 протоколов, в том числе Протокол N 6 «Относительно отмены смертной казни» и Протокол N 11 «О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией». Протокол N 11 упразднил двухзвенную систему защиты прав человека, состоящую из Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда. В настоящее время Европейский Суд по правам человека — это единый орган, действующий на постоянной основе. Также Протоколом отменено право политического органа — Комитета министров — принимать решения по существу. Комитет министров осуществляет контроль за исполнением судебных решений. Окончательно Протокол N 11 вступил в силу 1 ноября 1998 г. Российская Федерация также его ратифицировала. Это означает, что Россия признала обязательность юрисдикции Европейского Суда по правам человека. Теперь каждый человек, который считает, что его права нарушены и исчерпаны все средства внутригосударственной защиты, может в соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации обратиться за защитой в Европейский Суд по правам человека. Европейский Суд по правам человека состоит из числа членов, равного числу государств — членов Совета Европы, поскольку в состав Суда от каждого государства может входить только один гражданин. Члены Суда избираются Парламентской Ассамблеей сроком на девять лет. Право на индивидуальное обращение в Европейский Суд по правам человека принадлежит всем гражданам, иностранцам и лицам без гражданства, в отношении которых органы государства или государственные учреждения допустили действия, нарушающие права и свободы, закрепленные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. При этом не имеет значения длительность пребывания потерпевшего в государстве, нарушившем его права. Главное и необходимое условие обращения — реальный факт нарушения государством, его органами или учреждениями прав и свобод личности. Обращение в Суд признается личным делом человека и не требует какого-либо предварительного уведомления государственных органов и тем более получения их согласия на такое обращение. Судопроизводство в Европейском Суде отличается от рассмотрения дел национальными судами и состоит из нескольких стадий: признание приемлемости жалобы; урегулирование ее на уровне государства-заявителя; непосредственное рассмотрение; исполнение решения, принятого Судом. Для признания жалобы приемлемой необходимо выполнение ряда условий: во-первых, предметом жалобы, что вытекает из ст. 34 Конвенции, могут быть только права, гарантируемые ею или ее Протоколами; во-вторых, жалоба может исходить только от самого потерпевшего. Даже в том случае, когда жалобу подает объединение лиц, каждый должен доказать свои конкретные требования; в-третьих, жалоба должна быть подана не позднее чем через шесть месяцев после окончательного рассмотрения вопроса компетентным государственным органом; в-четвертых, жаловаться можно только на те нарушения Конвенции, которые имели место после даты ратификации Конвенции; в-пятых, для того чтобы жалоба была признана приемлемой по существу, заявителем должны быть исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты <*>. ——————————— <*> См.: Шуткина В. В. Конституция Российской Федерации о защите прав человека в межгосударственных органах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук (12.00.02). М., 2001. С. 21.
Однако здесь не вполне ясным остается вопрос об исчерпании этих национальных средств защиты. Думается, что в тех случаях, когда имеются основания для обращения в Конституционный Суд, этот путь обжалования также должен быть исчерпан. Но в целом же следует согласиться с С. А. Глотовым и В. Д. Мазаевым, которые в этой связи пишут: «Очевидно, что последней «исчерпывающей инстанцией» в нашей стране выступает Верховный Суд — «высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, который осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики» (ст. 126 Конституции РФ)» <*>. ——————————— <*> Глотов С. А., Мазаев В. Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов / Институт Национальной Стратегии Реформ. М., 2001. С. 269 — 270.
Европейский Суд не принимает: анонимные жалобы; жалобы, являющиеся по существу теми же, которые уже были рассмотрены Судом ранее, и не содержащие новой, относящейся к делу информации; жалобы, составляющие предмет другой процедуры международного разбирательства и урегулирования. В Европейской конвенции о защите прав и основных свобод статей, напрямую затрагивающих права детей, не так много. Тем не менее к ребенку, как и к любому другому субъекту прав, могут быть применены все положения Конвенции. И сама Конвенция, и прецеденты Суда прямо говорят о том, что заявителем может выступить любой человек, подлежащий юрисдикции Суда, в том числе и несовершеннолетний. Количество жалоб, подаваемых российскими гражданами в Европейский Суд, неуклонно растет. Так, в 2004 г. российские жалобы составили 17,81% от общего числа обращений в Европейский Суд. Всего их было подано 7855, что является наибольшим количеством жалоб, направленных против какого-либо отдельного государства. За Россией следует Польша с 5796 жалобами, затем Румыния (3988), Турция (3930) и Франция (3025). На 1 января 2005 г. в Суде на всех стадиях рассмотрения находилось 78000 жалоб. 14% из них или 10920 поступило из России <*>. ——————————— <*> См.: Статистика Европейского Суда по правам человека за 2004 г. // http://ehracmos. memo. ru
По состоянию на май 2004 г. Судом было рассмотрено 9 дел против Российской Федерации <*>. Ни одно из них не касалось прав ребенка, однако, по всей видимости, это лишь вопрос времени. ——————————— <*> См.: http://www. echr. coe. int // 5 мая 2004 г.
Среди основных проблемных сфер, в которых Страсбургские органы до сих пор осуществляли защиту прав ребенка, можно назвать следующие: а) ювенальная юстиция и арест (ст. 5 и 6 Европейской конвенции о правах человека); б) образование (ст. 2 протокола N 1 к Конвенции); в) свобода совести, право свободного выражения мнений и свобода ассоциаций (ст. 9, 10, 11 Европейской конвенции, ст. 13, 14, 15 Конвенции ООН о правах ребенка); г) жестокое обращение и безнадзорность (ст. 3 и 8 Европейской конвенции); д) дети-иммигранты и беженцы (ст. 3, 5 и 8 Европейской конвенции) <*>. ——————————— <*> См.: Кулапов В. В. Защита субъективных прав и законных интересов детей в Российской Федерации (вопросы теории): Дис. … канд. юрид. наук (12.00.01). Саратов, 2004. С. 211 — 212.
Европейский Суд по правам человека не является инстанцией по отношению к судебной системе государства — участника Конвенции. Поэтому он не может отменить решение, вынесенное органом государственной власти или национальным судом, не имеет права давать распоряжения о принятии мер, имеющих юридические последствия. Суд рассматривает только конкретные жалобы для того, чтобы установить, действительно ли имело место нарушение Конвенции. Тем не менее Суд вправе присудить «справедливую компенсацию» потерпевшей стороне. Согласно п. 2 ст. 46 Конвенции окончательное постановление Суда направляется Комитету министров Совета Европы, который осуществляет надзор за его исполнением. В силу данного положения решение Суда влечет за собой определенные обязательства для государства-ответчика. Государства-участники должны соответствующим образом трансформировать свои правовые системы с целью обеспечить существование возможностей пересмотра и возобновления производства по делу в связи с решением Европейского Суда по правам человека. Лица, чьи права были нарушены, и эти нарушения установлены Европейским Судом, должны иметь право обратиться с необходимым ходатайством в компетентный суд или иной внутринациональный орган. Представляется, что российская система надзорных инстанций (судебных и прокурорских) может предоставить человеку такую возможность <*>. ——————————— <*> См.: Шуткина В. В. Указ. соч. С. 22 — 23.
Следует отметить, что выплата денежной компенсации заявителю Европейского Суда является зачастую самым явным, однако далеко не единственным обязательством государства, вытекающим из решения Суда. Констатация нарушения Конвенции предполагает возникновение обязательства государства-ответчика принять меры для того, чтобы положить конец нарушению и устранить его последствия с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, существовавшей до нарушения. Таким образом, на практике речь может идти о совершенно конкретных мерах индивидуального характера в отношении ребенка, которые не обязательно ограничиваются выплатой присужденной Судом денежной компенсации. Более того, помимо выплаты компенсации и принятия мер индивидуального характера решение Суда влечет за собой обязательство принять действенные меры для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных тем, которые были установлены в данном решении <*>. ——————————— <*> Кравчук Н. В. Деятельность международных органов по защите прав ребенка, предусмотренных семейным законодательством Российской Федерации // Защита прав ребенка в современной России: Мат-лы научно-практ. конф. / Отв. ред. А. М. Нечаева. М., 2004. С. 45.
Следует отметить, что, кроме Европейского Суда по правам человека, действует еще Суд Европейского Союза (Люксембург), который принимает только иски граждан государств — членов Союза и также может рассматривать дела в отношении детей. Также на региональном уровне (только регион — территория республик бывшего Советского Союза) действует еще один механизм защиты прав человека, уполномоченный защищать и права ребенка. Дело в том, что в 1995 г. была подписана Конвенция СНГ о правах и свободах человека (Российской Федерацией ратифицирована), которая нацелена на соблюдение международных стандартов в области прав человека всеми государствами — участниками СНГ. В развитие положений Конвенции 24 мая 1999 г. был принят Федеральный закон РФ, направленный на защиту соотечественников за рубежом <*>. Кроме того, 30 ноября 2000 г. Советом глав правительств СНГ было принято решение о защите детства в государствах — участниках СНГ. Контроль за соблюдением прав человека в СНГ осуществляет Комиссия по правам человека, Положение о которой утверждено Советом глав государств Содружества 24 сентября 1993 г. ——————————— <*> См.: Федеральный закон РФ от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Российская газета. 1999. 1 июня.
Таким образом, защита прав ребенка на международном уровне может осуществляться в различных формах, посредством различных механизмов и различных органов и организаций. Основная проблема в этой области заключается в рекомендательном характере большинства принимаемых решений и отдаленности деятельности многих органов от реальной жизни и реальных прав конкретных лиц. Тем не менее нарастающее внимание общественности к проблемам защиты прав человека в целом и прав детей в частности является той движущей силой, которая способна повысить эффективность существующих механизмов защиты прав человека.
