(Емелина Л. А.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 3)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ДЕТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. А. ЕМЕЛИНА
Емелина Л. А., доцент кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. провозглашено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17, ч. 1). Материнство и детство, семья согласно Конституции находятся под защитой государства (ст. 38), которое создает социально-экономические и правовые предпосылки для нормального воспитания, развития и образования детей. Государственная политика в данной области, закрепленная в Конституции Российской Федерации, соответствует положениям международно-правовых актов, в частности Конвенции о правах ребенка <1>. ——————————— <1> Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. 1993.
Конвенция о правах ребенка нацелена на изменение, обновление, усовершенствование национального законодательства в соответствии с ее принципами и нормами. О пристальном внимании законодательных и исполнительных органов власти России к реализации Конвенции свидетельствуют многочисленные нормативные акты последних лет, в которых находит конкретное воплощение идея защиты прав ребенка. В период с 1993 г. принято более ста нормативных правовых актов, направленных на защиту прав и интересов детей, включая законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Существенно расширилась деятельность структур, занимающихся проблемами семьи и детства в органах государственной власти на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Мощным импульсом для реализации новых подходов к решению различных проблем жизнедеятельности детей служат целевые программы федерального, регионального и местного значения. Особо важное значение для обеспечения прав ребенка с учетом положений Конвенции о правах ребенка имело принятие в 1995 г. Семейного кодекса Российской Федерации <2>. Кодекс содержит специальную главу «Права несовершеннолетних детей», которая устанавливает право ребенка жить и воспитываться в семье, право ребенка на защиту, выражение своего мнения, охрану имущественных прав, защиту интересов ребенка в случае ненадлежащего с ним обращения, а также на защиту прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей. Кодекс определяет формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, устанавливает процедуры выявления и устройства таких детей, включая судебную, вводит новый институт семейного воспитания этой категории детей — приемную семью. Кодекс построен на принципах уважения прав родителей, равенстве прав и обязанностей отца и матери. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1996. N 1. Ст. 16.
Включению норм Конвенции о правах ребенка в национальное законодательство России способствовало принятие Федеральных законов от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» <3>, от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <4>, от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <5>. Перечень мер по защите прав детей значительно расширился в связи с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации (1994 г., 1996 г., 2001 г.) и Уголовного кодекса Российской Федерации (1996 г.). ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929. Действует с изм. и доп. от 29 декабря 2004 г. <4> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150. Действует с изм. и доп. от 21 июля 2005 г. <5> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880. Действует с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.
24 июля 1998 г. был принят Федеральный закон N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка» <6>. Законом устанавливаются основные гарантии прав и законных интересов ребенка, вводятся понятия «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации», «социальная адаптация ребенка», «социальная реабилитация ребенка», «социальные службы для детей», «социальная инфраструктура для детей» (ст. 1). В Законе определены цели государственной политики в интересах детей, в частности формирование правовых основ гарантий прав ребенка, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, реализации личности ребенка в интересах общества, а также принципы государственной политики в интересах детей (ст. 4). ——————————— <6> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802. Действует с изм. и доп. от 21 декабря 2004 г.
В целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации объективной систематизированной аналитической информацией о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его изменения ежегодно разрабатывается и представляется Правительством Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации Государственный доклад о положении детей в Российской Федерации (ст. 22). Порядок его разработки, распространения, в том числе опубликования, определяется Постановлением Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. N 839 «Об утверждении правил разработки и распространения Государственного доклада о положении детей в Российской Федерации» <7>, а правила представления материалов для его разработки — Приказом Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 мая 2006 г. N 357 «Об утверждении правил представления материалов для разработки Государственного доклада о положении детей в Российской Федерации» <8>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2000. N 45. Ст. 4488. Действует с изм. и доп. от 31 марта 2006 г. <8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 27. Зарегистрирован в Минюсте России 21 июня 2006 г. N 7963.
Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. N 942 были утверждены «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (Национальный план действий в интересах детей)» <9>. Общей целью государственной политики в этой области были определены стабилизация положения детей, а также создание реальных предпосылок для положительной динамики процессов их жизнеобеспечения. Для реализации этой цели поставлены следующие задачи: укрепление правовой защиты детства; поддержка семьи как естественной среды жизнеобеспечения детей; обеспечение безопасного материнства и охраны здоровья детей; обеспечение воспитания, развития и образования детей; поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах. Этот документ стал основой практических действий по улучшению положения детей. В настоящее время федеральными органами исполнительной власти прорабатывается соответствующий план действий в данной сфере на период до 2010 г. ——————————— <9> СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3669.
В основу правовой базы всей системы профилактической и реабилитационной работы по преодолению ситуации с детской безнадзорностью и беспризорностью положена концептуальная установка на неприемлемость, непродуктивность административно-карательного подхода к детям, социализация которых оказалась деформированной по вине взрослых, на необходимость гарантирования ребенку реального права на достойную форму существования в здоровой социальной среде, на защиту прав и интересов, незамедлительное решение его проблем, оказание социальной и иной помощи. Начало развитию действующей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (в том числе развитию сети учреждений для социальной реабилитации несовершеннолетних) было положено Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. N 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» <10>. ——————————— <10> СЗ РФ. 1993. N 37. Ст. 3449. Утратил силу с 29 мая 2006 г.
На современном этапе развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ведущую роль играет Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <11>. Законом определены органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основные направления их деятельности в данной сфере, установлена ответственность федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации в сфере организации профилактики детской безнадзорности и беспризорности. ——————————— <11> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177. Действует с изм. и доп. от 22 апреля 2005 г.
Значительную роль в становлении и развитии новой системы профилактической работы играет реализуемая с 1997 г. Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», направленная на развитие нормативно-правовой базы системы профилактики детской безнадзорности, обеспечение ее научно-методическими разработками, укрепление материально-технической базы учреждений, оснащение их бытовым, реабилитационным оборудованием, автотранспортом. В целях улучшения положения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, принято Постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2001 г. N 374 «О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <12>. Указанным документом в 3 раза увеличено ежегодное пособие, выплачиваемое детям в период обучения для приобретения учебной литературы и письменных принадлежностей; нормы материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, распространены на детей, передаваемых в приемные семьи и детские дома семейного типа. ——————————— <12> СЗ РФ. 2001. N 21. Ст. 2087.
Для создания эффективной централизованной системы учета детей, оставшихся без попечения родителей, и граждан, желающих принять детей на воспитание в семьи, а также для оказания содействия в устройстве детей на воспитание в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и в соответствии с требованиями Семейного кодекса Российской Федерации принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» <13>. ——————————— <13> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1643.
Данным Законом введены понятия государственного, федерального и регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определены федеральный и региональные операторы соответствующих банков данных. Согласно Закону, государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, является совокупностью информационных ресурсов, сформированных на уровне субъектов Российской Федерации (региональный банк данных) и на федеральном уровне (федеральный банк данных), а также информационных технологий, реализующих процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления гражданам документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей и подлежащих устройству на воспитание в семьи в соответствии с действующим законодательством. Учитывая, что усыновление является наиболее предпочтительной формой семейного устройства детей-сирот, а также чрезвычайную значимость усыновления для всей последующей жизни ребенка, процесс усыновления должен пристально контролироваться, в том числе и для предотвращения злоупотреблений в этой сфере. Для обеспечения этого процесса Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 217 утверждены «Правила ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием» <14>. ——————————— <14> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1434.
Согласно указанному акту формируются государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, представляющий собой совокупность информационных ресурсов, сформированных на уровне субъектов Российской Федерации и на федеральном уровне, а также информационные технологии, обеспечивающие предоставление гражданам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи, документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей и подлежащих устройству на воспитание в семьи. Во исполнение названного Постановления Приказом Минобразования России от 28 июня 2002 г. N 2482 «Об организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей» <15> был утвержден Порядок организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, а Приказом Минздрава России от 8 июля 2002 г. N 218 «О порядке предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей» <16> — Порядок предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. ——————————— <15> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 37. Зарегистрировано в Минюсте России 6 августа 2002 г. N 3670. <16> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 36. Зарегистрировано в Минюсте России 5 августа 2002 г. N 3662.
Для оказания методической помощи органам социальной защиты населения субъектов Российской Федерации по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, Постановлением Минтруда России от 29 марта 2002 г. N 25 <17> были утверждены соответствующие рекомендации. ——————————— <17> Бюллетень Минтруда РФ. 2002. N 5. Действует с изм. и доп. от 23 января 2004 г.
В целях развития различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 124 утверждено Положение о зачислении несовершеннолетних граждан Российской Федерации в качестве воспитанников в воинские части <18>. К концу 2001 г. число таких воспитанников-подростков превысило 200 человек и продолжает увеличиваться, что особенно важно для нормального социального становления мальчиков из неблагополучных и неполных семей. ——————————— <18> СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 962.
Жилищным кодексом 2004 г. <19> предусматриваются такие меры в области защиты детства, как, например, предоставление вне очереди жилых помещений по договорам социального найма детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей (п. 2 ч. 2 ст. 57). ——————————— <19> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2005 г. N 525 «О порядке расходования и учета средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование деятельности, связанной с перевозкой между субъектами Российской Федерации, а также в пределах территорий государств — участников Содружества Независимых Государств несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений» <20> регулируются вопросы возвращения детей, самовольно ушедших из семей, различных детских учреждений, в места их постоянного проживания. ——————————— <20> Российская газета. 2005. 24 авг.
В субъектах Российской Федерации (с учетом их социально-экономического положения) дополнительно к федеральным законам принимаются региональные законодательные акты, направленные на защиту прав и интересов детей, проживающих в данных территориях. Существенную помощь в их разработке и принятии окажут подготовленные Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии с протоколом заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 4 августа 2006 г. N 9 (разд. I, п. 2) «Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам демографического развития» и типовой перечень соответствующих нормативных правовых актов (письмо Минздравсоцразвития России от 17 октября 2006 г. N 5845-Пр) <21>. ——————————— <21> Не опубликовано. Приводится по ИПС «КонсультантПлюс».
Комплексный анализ государственной политики в сфере защиты прав детей показывает, что основные усилия государства в настоящее время направлены на преодоление последствий серьезного кризиса семейных отношений, возникшего в начале 90-х годов в связи с резким изменением системы экономических и, как следствие, социальных отношений в обществе в целом. В то же время в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечается, что, «как показывает анализ результатов законодательной деятельности за 2004 год в социальной сфере, произведенные изменения правовой базы во всех областях приобрели негативный характер. Законодательные меры в значительной части случаев носили точечный характер и практически по всем направлениям не были адекватны стратегическим целям, поставленным Президентом Российской Федерации» <22>. ——————————— <22> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». М., 2005. С. 83.
Представляется, что только комплекс мер, включающих обеспечение экономического роста, повышение занятости, улучшение финансирования работников бюджетной сферы и реформу образования, позволит устранить основные причины современных угроз, возникающих в сфере обеспечения прав детей.
