Законодательство Российской Федерации предоставляет детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, особые жилищные права. В частности, п. 2 ст. 57 ЖК РФ и ст. 8 Закона N 159-ФЗ от 21.12.1996 «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» устанавливают, что лица из данной категории, не имеющие закрепленного жилья, вне очереди обеспечиваются жилой площадью не ниже установленных социальных норм по договорам социального найма. Это весьма значительная правовая льгота.
Дети признаются не имеющими закрепленного жилья, если они не являются собственниками (сособственниками) жилых помещений, и если жилье, в котором они проживали до того, как остались без родителей, было утрачено, признано аварийным, или относилось к специализированному жилищному фонду (общежитие, жилое помещение маневренного фонда), а также — если их местожительство неизвестно, и в иных аналогичных случаях.
Право на получение жилья вне очереди связано с прекращением обстоятельств, при которых оно так или иначе предоставлялось детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а именно — с окончанием их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений после исполнения наказания в виде лишения свободы (п. 2 ст. 57 ЖК РФ).
Обеспечение жилой площадью производится органом исполнительной власти по месту жительства ребенка (абз. 2 п. 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ от 21.12.1996). Равным образом согласно п. 5 ст. 57 ЖК РФ по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).
Проблемы приезжего подопечного
По общему правилу, установленному п. 1 ст. 35 ГК РФ, орган опеки и попечительства назначает опекуна (попечителя) нуждающемуся в этом лицу в течение месяца после его выявления. Опекунами (попечителями) ребенка, оставшегося без родителей, часто становятся его родственники, как близкие, так и дальние.
В соответствии с п. 2 ст. 36 ГК РФ опекун (попечитель) обязан проживать совместно с подопечным. Легко заметить, что при отсутствии у ребенка закрепленного жилого помещения становится невозможен переезд опекуна (попечителя) на место жительства подопечного. Выполнение условия о совместном проживании возможно только при переезде ребенка на место жительства опекуна (попечителя).
Чаще всего опекун (попечитель) назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве, но при наличии заслуживающих внимания обстоятельств может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна (попечителя) (п. 1 ст. 35 ГК РФ).
То есть вполне вероятно, что оставшийся без родителей ребенок — житель областного центра, жилье за которым по какой-либо причине не закреплялось, будет передан под опеку (попечительство) родственнику, живущему в отдаленном районе. Возможна и обратная ситуация, когда ребенок из провинции переезжает к опекуну (попечителю) в крупный город.
Рано или поздно такой приезжий подопечный приобретет право на получение внеочередного жилья. И тогда неминуемо возникнет вопрос — в какой орган исполнительной власти ему следует обратиться в целях реализации своего права? Закон содержит единственное указание о предоставлении жилой площади по месту жительства ребенка. Где же оно находится — в муниципальном образовании, где ребенок жил до выявления и устройства, или в том муниципальном образовании, где он жил с опекуном (попечителем)? Нередко по этому поводу ведутся споры между органами исполнительной власти и лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые могут настаивать на выделении жилья в наиболее предпочтительном для них населенном пункте.
Попробуем установить, что следует считать местом жительства приезжего подопечного в соответствии с действующим законодательством.
Понятие места жительства при его отсутствии
Над малолетними детьми, оставшимися без родителей, устанавливается опека (п. 1 ст. 32 ГК РФ). В соответствии с п. 2 ст. 20 ГК РФ местом жительства малолетних, не достигших 14-и лет, признается место жительства их законных представителей — родителей, усыновителей, а также — опекунов.
Отметим, что одновременно п. 2 ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» рассматривает нахождение ребенка у опекуна (попечителя), в приемной семье, в учреждении для детей из данной категории только как место их временного пребывания. Пункт 5.14 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ N 393 от 23.10.1995, предусматривает регистрацию ребенка на жилой площади опекуна (попечителя) исключительно по месту пребывания (при отсутствии документов, подтверждающих права ребенка на данное жилье). Это условие охраняет права опекуна (попечителя), на жилую площадь которого подопечный не сможет претендовать.
Как бы то ни было, в силу прямого указания ГК РФ определить место жительства малолетнего сироты или ребенка, оставшегося без попечения родителей, труда не составляет. Однако право на получение жилого помещения вне очереди, как следует из содержания п. 2 ст. 57 ЖК РФ, может возникнуть только у лиц, возраст которых превышает 14 лет.
Представим же себе положение приезжего подопечного, который получил право на внеочередное жилье по одному из наиболее ранних оснований — в связи с прекращением попечительства. В соответствии с п. 1 ст. 33 ГК РФ попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14-и до 18 лет. Опекун, если ранее он был назначен ребенку, становится его попечителем.
Мы обнаруживаем, что на данный период место жительства ребенка у попечителя законом уже не резюмируется и рассматривается на общих основаниях. Для гражданина старше 14-и лет местом жительства является место, где он постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20 ГК РФ). Гражданин может постоянно или преимущественно проживать по своему месту жительства в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 2 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).
Но проживание ребенка у попечителя заведомо является временным — до достижения подопечным совершеннолетия, следовательно — может рассматриваться только как место пребывания.
Можно возразить: ведь п. 2 ст. 36 ГК РФ устанавливает, что попечители, как и опекуны, обязаны проживать совместно со своими подопечными, и, казалось бы, при выполнении этого условия место жительства несовершеннолетнего совпадет с местом жительства его попечителя. Однако в нашей ситуации окажется, что это попечитель проживал с пребывающим у него подопечным, а не наоборот.
Приходится признать, что к моменту получения права на внеочередное жилье, после прекращения попечительства, приезжий подопечный местожительства не имеет.
В соответствии с п. 2 ст. 57 ЖК РФ могут сложиться и иные условия для предоставления внеочередного жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей — если прекратилось их обучение в образовательном учреждении, служба в армии, или нахождение в местах лишения свободы. И во всех перечисленных случаях согласно Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечню должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 713 от 17 июля 1995 г., лицо из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приобретет лишь право временного пребывания там, при отсутствии места жительства. Нельзя признать им, например, общежитие учебного заведения, в котором гражданин проживал в период учебы, или место дислокации войск, где он проходил службу. Нахождение ребенка в приемной семье, детском доме, ином учреждении социального обслуживания также рассматривается только как место пребывания и регистрируется соответствующим образом.
Более того, с приобретением права постоянного пользования жилым помещением и регистрацией где-либо не по месту пребывания, а по месту жительства, дети могут утратить статус не имеющих закрепленного жилого помещения, а вместе с ним — и право на выделение социального жилья.
Отсутствие места жительства не должно лишать смысла установленную правовую льготу. Очевидно, приезжему подопечному следует обратиться за внеочередным жильем по своему бывшему месту жительства, установленному в соответствии с п. 2 ст. 20 ГК РФ. Но подобный «ностальгический» подход не вполне корректен, поскольку закон говорит о местожительстве гражданина в настоящем времени.
Здесь также могут возникнуть трудности. Например, если ребенок, оставшийся без родителей, был выявлен и передан под опеку в возрасте до 14-и лет, то в соответствии с п. 2 ст. 20 ГК РФ можно назвать сразу два его бывших места жительства — с родителями и с опекуном. А закон не содержит указания, какое из мест жительства следует иметь в виду лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при обращении за предоставлением жилья.
Полагаю, что такое лицо имеет право обратиться за предоставлением жилья как по месту жительства родителей до его выявления и устройства, так и по месту жительства своего опекуна, учитывая, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права (п. 2 ст. 1 ЖК РФ). Отмечу, что поскольку мы говорим о детях, не имеющих закрепленного жилого помещения, в ряде случаев место жительства их родителей установить не удастся (например, когда ребенок был подкинут).
А если же ребенок был выявлен в возрасте старше 14-и лет и сразу передан под попечительство, а не под опеку, то можно принять во внимание только его бывшее место жительства с родителями. Место жительства попечителя, как уже мы говорили, при отсутствии иных указаний в законе, считается всего лишь местом пребывания ребенка. А как быть в случае, если местожительство его родителей неизвестно?
Приходится признать, что буквальное толкование действующего федерального законодательства не позволяет с достоверностью установить местожительство приезжего подопечного. В результате администрация «родного» муниципального образования, где ребенок жил до переезда к опекуну (попечителю), может утверждать, что тот утратил право считать его своим местом жительства. В свою очередь, администрация муниципального образования, в котором ребенок оказался в дальнейшем, может сослаться на то, что места жительства он там не приобрел. Не исключено, что оба органа исполнительной власти, не оспаривая прав приезжего подопечного на внеочередное жилье, откажут в удовлетворении заявления о его предоставлении.
Важно помнить, что долгий спор с органами исполнительной власти может привести к утрате права на получение жилого помещения вне очереди, так как меры социальной поддержки, предусмотренные Законом N 159-ФЗ от 21.12.1996 «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», предназначены для лиц в возрасте до 23-х лет (см. преамбулу Закона). Единственным выходом в данной ситуации окажется своевременное обращение в суд с обжалованием отказа в предоставлении жилья того или иного органа исполнительной власти, в зависимости от конкретных обстоятельств и правовой позиции заявителя. Но маловероятно, что лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющие низкую социальную адаптацию, сумеют добиться успешной реализации своих жилищных прав.
А те дети, которые были выявлены и устроены к опекуну (попечителю) без переезда в иной населенный пункт (соответственно — их место жительства, даже при формальном его отсутствии, не раздвоилось), имеют возможность в ранние сроки и без затруднений встать на учет в качестве нуждающихся в предоставлении внеочередного жилья, поскольку в данном случае у органов исполнительной власти вопросов о месте их жительства не возникает.
Подобная дискриминация в отношении приезжих подопечных недопустима.
Назад в будущее
Ранее п. 3 ст. 8 Закона N 159-ФЗ от 21.12.1996 содержал расшифровку места жительства детей и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения. Одновременно с сохранившимся до настоящего времени указанием на то, что обеспечение жилой площадью должно производиться органом исполнительной власти по месту жительства ребенка (абз. 2 п. 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ от 21.12.1996), устанавливалось, что «жилое помещение предоставляется вне очереди органами исполнительной власти однократно по месту выявления и первичного устройства ребенка в семью или на воспитание в соответствующее учреждение или по месту регистрации их рождения, или по месту последнего проживания на территориях соответствующих районов и городов субъектов Российской Федерации, если место их рождения находится за пределами территории Российской Федерации».
На мой взгляд, это идеальная конструкция, учитывающая все особенности положения детей, лишившихся родителей, многообразие жизненных ситуаций, в которых они могли оказаться. Обратим внимание на то, что место жительства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения, признавалось полностью условным.
Но вышеуказанный пункт утратил силу согласно Федеральному закону N 122-ФЗ от 22.08.2004, которым также был введен абзац 3 п. 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ от 21.12.1996, в соответствии с которым дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение должны устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации.
В настоящее время на территории г. Москвы действует Закон N 61 от 30.11.2005, определяющий механизм реализации на территории города указанных дополнительных гарантий. П. 1 ст. 13 Закона предусматривает, что внеочередное жилье в городе Москве предоставляется детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, не имеющим закрепленного жилого помещения, «если имеется хотя бы одно из следующих обстоятельств:
1) местом выявления и первичного устройства ребенка на воспитание в семью или в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или местом регистрации их рождения является город Москва;
2) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которых указанные граждане пребывали, находятся в городе Москве;
3) город Москва является местом жительства лиц, у которых дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, находились на воспитании под опекой (попечительством), в приемной семье, на патронатном воспитании на основании решения органов опеки и попечительства города Москвы, при условии отсутствия у указанных граждан закрепленного жилого помещения в другом населенном пункте Российской Федерации».
Как мы видим, действующий Закон г. Москвы не только сохранил, но и дополнил положения утратившего силу п. 3 ст. 8 Закона N 159-ФЗ от 21.12.1996.
Следует признать, что подобное определение места жительства в Законе субъекта расходится с формулировкой, данной в федеральном законодательстве. Но здесь весьма показательным оказывается следующий случай из судебной практики.
Постановлением администрации Псковской области N 69 от 28.02.2005 было утверждено Положение о порядке предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании Положения несоответствующим федеральному законодательству в части слов «место выявления и устройства», по которому детям полагалось предоставлять жилье. Дело рассматривалось в Верховном Суде Российской Федерации, который подтвердил полномочия субъекта РФ на установление подобных гарантий и, указав на то, что для данной категории детей, не имеющих закрепленного жилого помещения, возможно установить только место временного пребывания, счел соответствующим действующему законодательству вышеуказанное Положение (Определение N 91-Г05-8 от 12.10.2005).
Несмотря на то, что субъекты федерации способны урегулировать вопрос о предоставлении на их территории внеочередного жилья приезжим подопечным, далеко не все готовы последовать примеру города Москвы. Хотя в настоящее время в отдельных субъектах и действуют нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, они, как правило, предусматривают весьма урезанный по сравнению с п. 3 ст. 8 Закона N 159-ФЗ от 21.12.1996 перечень оснований для предоставления жилья и при этом не отличаются единообразием. Иногда они содержат ту же самую ссылку на место жительства ребенка.
В результате возникает тот неоправданный разнобой понятий, о котором говорилось выше. Общие положения федерального законодательства о месте жительства гражданина зачастую приходится «примерять» приезжим подопечным.
Но положение таких детей крайне специфично. Значит, следует принимать некоторую условность, которая позволила бы установить их место жительства в целях реализации жилищных прав. При этом минимальный перечень условий, позволяющих определить место предоставления внеочередного жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, должен быть единым на всей территории Российской Федерации. Следовательно, эта условность, как и ранее, должна быть закреплена федеральным законом.
