ВЧЕРА БЫЛА ПРОПИСКА. СЕГОДНЯ РЕГИСТРАЦИЯ. А ЧТО ИЗМЕНИЛОСЬ?
А. В. МЫСКИН
Мыскин Антон Владимирович, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Российской академии адвокатуры и нотариата, кандидат юридических наук.
В сознании большинства людей (в том числе и многих практикующих юристов) бытует представление, что регистрация по месту жительства самым неразрывным образом связана с правами на конкретное жилое помещение. Если у человека есть регистрация, то он полноправный владелец и пользователь жилья, а если ее нет, то он только временный жилец. Автор с учетом сравнительного анализа института регистрации и советского института прописки развеивает этот миф и на материалах судебной практики показывает, какова на самом деле «жилищно-правовая» составляющая института регистрации в современных условиях.
Ключевые слова: прописка, регистрация по месту жительства, регистрация по месту пребывания, договор социального найма, член семьи нанимателя.
It used to be a residence permit. Today it is a registration. And what has changed? A. V. My’skin
My’skin Anton Vladimirovich, candidate of jurisprudence, Head of the Chair of Civil-Law Course Units of Russian Academy of Advocate System and Notary System.
In consciousness of the majority of people (including many practicing lawyers) there is a representation that registration in a residence generates the right to premises. If the person has a registration — he is the owner of housing. If it isn’t present — he is only temporary resident. The author taking into account the analysis of the Russian and Soviet right shows that it not so. And on materials of jurisprudence shows, what is the real role of institute of registration in modern conditions.
Key words: registration in a residence, the employment contract, the member of the family of the employer.
Мы уже давно привыкли к тому, что в нашем обществе постоянно что-то меняется. Создается такое впечатление, что многочисленные реформы, проводимые в нашей стране в настоящее время, проникли практически в каждую клеточку нашей социальной жизни. Причем, как это, к сожалению, очень часто бывает, дело доходит только до смены вывесок, а суть происходящего остается подчас незатронутой (как это, например, произошло с нашей многострадальной милицией, именуемой теперь гордым словом «полиция»). Одним из таких правовых институтов, который также в свое время подвергся существенной модификации, является институт прописки, замененный в настоящее время институтом регистрации. В связи с этим в рамках настоящей статьи мы хотели бы остановиться на анализе принципиальных юридических различий, существующих между данными правовыми конструкциями, а также отдельно проанализировать вопрос о том, как в настоящее время институт регистрации по месту жительства должен применяться на практике. Но перед тем как приступить к нашему исследованию, мы должны дать несколько пояснительных слов. Во-первых, правовой институт регистрации по месту жительства является преимущественно институтом административного права. С этой точки зрения между институтами прописки и регистрации существует большое принципиальное различие, т. к. прописка производилась в разрешительном, а регистрация — в заявительном (уведомительном) порядке. Однако для нас административная составляющая регистрации по месту жительства не будет иметь существенного значения. Ведь всем хорошо известно, что регистрация по месту жительства (или ее отсутствие) оказывает прямое воздействие на многие жилищные права и обязанности лиц, проживающих в некоем жилом помещении. Поэтому мы в рамках данной статьи сконцентрируем свое внимание именно на «жилищном» аспекте института регистрации и попытаемся показать, в какие «юридические краски» этот институт в настоящее время выкрашен. Во-вторых, более наглядно юридическая сущность регистрации будет проявляться в таком центральном институте жилищного права, как договор социального найма. В связи с этим на примере именно данного договора мы и будем проводить наш анализ. Хотя отношения, возникающие по поводу права собственности на жилое помещение, также не ускользнут от нашего внимания. Итак, идем по порядку. Во времена Советского Союза в нашем правопорядке существовал институт прописки (постоянная и временная прописка). С жилищно-правовой точки зрения прописка означала следующее. Человек приобретал полный комплекс жилищных прав и обязанностей именно на то жилое помещение, где этот человек был официально прописан (именно данный фактор объясняет то жизненное обстоятельство, с каким вожделением некоторые люди в советские времена пытались во что бы то ни стало прописаться на той или иной жилплощади). Если человек проживал в некоем жилом помещении без прописки (т. е. проживал, если так можно выразиться, фактически), то, сколько бы времени он в этом жилом помещении ни прожил, никаких прав по общему правилу такой человек на это жилое помещение не приобретал (этим объясняется другой срез советской действительности — боязнь прописывать в квартиру новых людей, особенно супругов). Ввиду того что такой юридический подход существовал в нашей стране достаточно долгий период времени, именно такой подход превалирует в сознании большинства людей и в настоящее время. И суть его сводится к тому, что человек приобретает права на жилое помещение только в том случае, если этот человек в этом жилом помещении зарегистрирован (причем речь в данной ситуации идет непременно о регистрации по месту жительства, а не по месту пребывания). Если у человека регистрации в жилом помещении нет, то он в этом помещении проживает, как говорят в народе, на «птичьих правах». Однако именно такая точка зрения (если смотреть на нее с классических юридических позиций) в корне неверна! И ниже, на основе анализа современного российского законодательства и практики его применения, мы попытаемся это продемонстрировать и обосновать. Но для начала немного истории. Напомним, что институт прописки был официально признан неконституционным в далеком 1991 г. <1>. Правда, «жилищного аспекта» института прописки этот документ не касался вовсе, т. к. был связан исключительно с проблематикой свободы передвижения и рода деятельности на территории страны. Институт регистрации (как по месту жительства, так и по месту пребывания) был введен в России в связи с принятием Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <2>. Так вот здесь мы хотим отметить то принципиальное обстоятельство, что замена института прописки институтом регистрации в 90-е годы не являлась простой «сменой вывесок». Между данными институтами существует огромнейшее и принципиальнейшее юридическое различие. И в самом общем виде такое различие будет выражаться в том, что регистрация по месту жительства (если говорить строго научным юридическим языком) не является в настоящее время правопорождающим юридическим фактом, с наличием которого связывается возникновение прав на конкретное жилое помещение. ——————————— <1> См.: Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11.10.1991 N 26 «О разрешительном порядке прописки». <2> Российская газета. 1993. 10 сентября.
Если человек будет вселен в жилое помещение в качестве члена семьи нанимателя или собственника этого жилья с соблюдением определенных условий, о которых будет подробно сказано ниже (но сразу оговоримся, что к этим условиям не относится обязательная регистрация в жилом помещении), то такой человек в силу прямого указания закона приобретет в отношении этого жилья определенный юридический спектр прав и обязанностей. А регистрация же (как по месту жительства, так и по месту пребывания) выполняет в настоящее время исключительно информационно-учетный характер. Может быть, это будет звучать несколько тривиально, но регистрация в современных российских условиях просто отвечает на вопрос, где государству и другим участникам гражданского оборота можно будет найти человека (по какому адресу местожительства), если этот человек в силу тех или иных причин понадобится. Регистрация — это в первую очередь правовой институт административного, а не жилищного права. Теперь обратимся к конкретным правовым источникам. По сути, первым серьезным юридическим документом, в котором правовая природа регистрации рассматривалась уже сквозь призму жилищных правоотношений, являлось достаточно революционное для того периода времени Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.1995 N 3-П «По делу о проверке конституционности части первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой». Ввиду того что в данном документе представлена крайне важная для нас правовая информация, мы позволим себе привести ряд выдержек из этого документа по интересующим нас аспектам. «Гражданка Л. Н. Ситалова в течение 5 лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В. Н. Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в другом жилом помещении вместе с дочерью и зятем. После смерти родителей В. Н. Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласия не получила. Наримановский районный суд Астраханской области, куда обратилась заявительница, удовлетворил ее исковые требования. Судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда отменила решение районного суда и оставила иск без удовлетворения, ссылаясь на то, что вселение в жилое помещение было произведено в нарушение правил о прописке, предусмотренных ст. 54 ЖК РСФСР, и что заявительница не является членом семьи нанимателя этого жилого помещения. Полагая, что тем самым нарушено ее конституционное право на жилище, гражданка Л. Н. Ситалова обратилась в КС РФ с жалобой о проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 ЖК РСФСР. По мнению заявительницы, судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда, применяя в ее деле части первую и вторую ст. 54 ЖК РСФСР, «под вселением в установленном порядке понимала вселение в жилое помещение с соблюдением положений о прописке». Данный закон, как указывалось в жалобе, не соответствует Конституции РФ, а его применением затронуто конституционное право гражданки Л. Н. Ситаловой». В рамках данного Постановления Конституционный Суд Российской Федерации отметил следующее: «В жалобе поставлен вопрос о нарушении ст. 40 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища. Законодатель, осуществляя регулирование этого конституционного права, обязан следовать требованию ст. 55 Конституции РФ о недопустимости умаления законами прав и свобод человека и гражданина. Это имеет непосредственное отношение к установленному в Жилищном кодексе РСФСР порядку вселения в жилое помещение. Положение части первой ст. 54 ЖК РСФСР о праве нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение «в установленном порядке» носит бланкетный характер. Неопределенность его юридического содержания не позволяет ответить на вопрос, какой орган и каким актом должен установить этот порядок, и порождает произвольное понимание того, что он означает по своему существу. Отсутствие указания на вид нормативного акта, который должен «устанавливать порядок» вселения в жилое помещение, позволяет законодательным и исполнительным органам государственной власти различных субъектов РФ устанавливать его по собственному усмотрению, что может привести к нарушению конституционного права граждан на жилище и произвольному лишению их жилища. Это не отвечает требованиям ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Судебное толкование ЖК РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоустанавливающее значение. Так, в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 03.04.1987 «О практике применения судами жилищного законодательства» разъяснялось, что «под вселением в установленном порядке понимается, как правило, вселение в жилое помещение с соблюдением положений о прописке». Из Конституции РФ и Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени «установленный порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимается в правоприменительной практике исключительно в смысле соблюдения положений о прописке, что имело место и при разрешении дела гражданки Л. Н. Ситаловой». В качестве логического завершения данного Постановления КС РФ признал содержащееся в части первой ст. 54 ЖК РСФСР положение об «установленном порядке» как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим Конституции РФ <3>. ——————————— <3> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 2 — 3.
В том же 1995 г. данная правовая позиция КС РФ попала и в поле зрения Верховного Суда Российской Федерации. В конце 1995 г. на свет появилось Постановление ВС РФ от 31.10.1995 N 8 «О некоторых вопросах практики применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» <4>. В рамках данного документа по интересующему нас вопросу ВС РФ была высказана следующая точка зрения. ——————————— <4> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 1.
«При рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, судам необходимо учитывать, что Конституция РФ предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала права на жилище. Исходя из этих положений Конституции РФ, следует иметь в виду, что отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище. При рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение и на каких условиях» (п. 13 Постановления). Таким образом, в настоящее время, для того чтобы понять, приобрело ли то или иное лицо права на жилое помещение, нам не нужно выяснять, имеет ли такое лицо в этом помещении регистрацию. Для однозначного ответа на этот вопрос нам необходимо будет выяснить, является ли такое лицо членом семьи нанимателя или собственника жилого помещения. Применительно к договору социального найма круг потенциальных членов семьи нанимателя определен в ст. 69 ЖК РФ. Данная статья выделяет три категории указанных лиц, к подробному анализу которых мы и переходим. Категория первая. К данной категории лиц относятся самые близкие для нанимателя люди — супруг (только официально зарегистрированный брак), дети и родители нанимателя. Чтобы такие лица смогли приобрести права на жилое помещение, необходимо будет соблюсти всего лишь два условия. Во-первых, такие лица должны фактически вселиться в это жилое помещение. К примеру, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 г. <5> (ответ на вопрос N 42) прямо указывается, что фактическое вселение в жилое помещение является обязательным условием приобретения права на жилое помещение. Во-вторых, такие лица должны фактически проживать в таком жилом помещении и рассматривать его в качестве своего основного места жительства. Если указанные лица в данном жилом помещении фактически проживать не будут (причем такие лица в указанном жилье могут даже иметь официальную регистрацию по месту жительства), по иску заинтересованных лиц (как правило, это будут фактически проживающие члены семьи) они могут быть признаны утратившими право на жилое помещение. ——————————— <5> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. N 5.
Отдельно нам хотелось бы ответить на вопрос: могут ли супруги, дети и родители быть вселены нанимателем в жилое помещение не в качестве членов его семьи (и, как следствие этого, без приобретения ими самостоятельных прав на данное жилье), а в качестве иных лиц? Например, могут ли супруги, заключив брачный договор, прямо установить в нем, что супруг вселяется в жилое помещение не в качестве члена семьи нанимателя, а в качестве некоего производного пользователя (временного жильца, временного владельца, гостя и др.)? На все эти вопросы необходимо дать отрицательные ответы. Вселенные основным нанимателем супруги, дети и родители в силу прямого указания жилищного закона становятся членами семьи нанимателя и приобретают в отношении жилого помещения определенный набор прав и обязанностей. Указанные лица не могут быть вселены не в качестве членов семьи нанимателя. Еще раз повторим, что для приобретения прав на жилое помещение необходимо только вселиться в это жилое помещение и фактически проживать в нем, а проведения обязательной регистрации по месту жительства для приобретения соответствующего жилищно-правового статуса в настоящее время не требуется <6>. ——————————— <6> В качестве наглядной иллюстрации данного тезиса нам хотелось бы сослаться на Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.08.2008 N 5-В08-88 (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009 N 6). В данном деле муж, проживающий в качестве члена семьи несколько лет без официальной регистрации в квартире своей жены, смог признать за собой право на данное жилое помещение.
Категория вторая. К данной категории относятся другие родственники и нетрудоспособные иждивенцы нанимателя (например, бабушки, дедушки, внуки, внучки, братья, сестры и многие др.). Данная группа граждан также должна фактически вселиться в жилое помещение и проживать в нем. Однако для указанной категории лиц жилищное законодательство устанавливает два дополнительных критерия, при обязательном соблюдении которых данные лица смогут стать членами семьи нанимателя и приобрести определенный набор жилищных прав и обязанностей. Во-первых, такие лица должны быть вселены именно в качестве членов семьи нанимателя. И, во-вторых, они должны вести с нанимателем общее хозяйство (ст. 69 ЖК РФ). Достаточно развернутое толкование того, что считать вселением в жилое помещение в качестве члена семьи нанимателя и что такое ведение общего хозяйства с нанимателем, содержится в настоящее время в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» <7> (далее — Постановление Пленума ВС РФ 2009 г.). Разберемся с каждой из этих категорий в отдельности. ——————————— <7> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 9.
Итак, для того чтобы вселенный родственник или нетрудоспособный иждивенец считался членом семьи нанимателя, он должен быть вселен в жилое помещение именно в этом качестве. В п. 25 Постановления Пленума ВС РФ 2009 г. по этому поводу говорится следующее. Для признания других родственников и нетрудоспособных иждивенцев членами семьи нанимателя требуется выяснить содержание волеизъявления нанимателя (других членов его семьи) в отношении их вселения в жилое помещение: вселялись ли они для проживания в жилом помещении как члены семьи нанимателя или жилое помещение предоставлено им для проживания по иным основаниям (договор поднайма, временные жильцы). В случае спора факт вселения лица в качестве члена семьи нанимателя либо по иному основанию может быть подтвержден любыми доказательствами. Исходя из данного толкования ВС РФ, можно прийти к выводу, что если некое лицо было вселено нанимателем в жилое помещение не в качестве члена его семьи, а в ином качестве, такое лицо самостоятельного права на данное жилое помещение не приобретает. В качестве иллюстрации такого положения вещей мы хотели бы сослаться на следующее советское, однако актуальное, как нам кажется, и в настоящее время судебное дело. Слободчиков, демобилизовавшись из армии, вернулся к прежнему месту своего жительства. Он поселился у матери, которая к моменту возвращения сына находилась в тяжелом болезненном состоянии. Не имея возможности лично обеспечить уход за больной матерью, по договоренности с последней Слободчиков прописывает на занимаемую им и матерью площадь Петрову и ее совершеннолетнюю дочь Никифорову с условием, что Петрова будет безвозмездно осуществлять уход за больной матерью, а он, Слободчиков, обеспечивает Петрову и Никифорову жилплощадью. Вскоре после переезда Петровой и Никифоровой (29 июля 1955 г.) Слободчиков стал сожительствовать с последней. После смерти матери (6 июня 1956 г.) Слободчиков предложил Петровой и Никифоровой освободить принадлежащую ему жилую площадь, т. к. он намерен создать устойчивую семью и жениться на девушке, с которой давно дружит. Петрова и Никифорова отказались добровольно освободить комнату, считая себя членами семьи Слободчикова. Как выяснилось в ходе судебного разбирательства, сожительство Слободчикова и Никифоровой носило случайный характер. Никифорова же вступила в зарегистрированный брак с Грибковым и намерена его поселить в комнату Слободчикова после того, как за ней будет признано право на жилплощадь. Суд в данной ситуации квалифицировал правовое положение Петровой и Никифоровой как положение временных жильцов и выселил их из данного жилого помещения <8>. ——————————— <8> Цит. по: Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве // Категории науки гражданского права. Избранные труды: В 2 т. Т. 2. М.: Статут, 2005. С. 210 — 211.
От себя мы хотим добавить, что из приведенной ситуации со всей очевидностью следует, что Петрова и Никифорова не были вселены в жилое помещение в качестве членов семьи Слободчикова; это жилое помещение не предоставлялось им для постоянного проживания. Поэтому, несмотря на факт их прописки в этом жилом помещении, никаких самостоятельных прав на данное жилье они не приобрели. Второй обязательный критерий, который необходим для признания вселенных лиц членами семьи нанимателя, заключается в ведении такими лицами совместно с нанимателем общего хозяйства. В п. 25 Постановления Пленума ВС РФ 2009 г. по этому поводу говорится следующее. Под ведением общего хозяйства, являющимся обязательным условием признания членами семьи нанимателя других родственников и нетрудоспособных иждивенцев, следует, в частности, понимать наличие у нанимателя и указанных лиц совместного бюджета, общих расходов на приобретение продуктов питания, имущества для совместного пользования и др. Опять-таки в качестве иллюстрации данного тезиса нам хотелось бы привести следующее, уже современное российское судебное дело. Решением районного суда удовлетворены исковые требования С. о признании У. не приобретшей права пользования спорным жилым помещением. Оставляя указанное решение без изменения, суд кассационной инстанции указал, что спорная квартира находится в муниципальной собственности и ее нанимателем с 1999 г. является С., в 2007 г. в квартире была зарегистрирована У. Обращаясь с иском о признании У. не приобретшей права на жилое помещение, С. указал, что ответчица никогда в квартиру не вселялась, в ней не проживала и совместного с ним хозяйства не вела. В соответствии со ст. 67 ЖК РФ наниматель жилого помещения имеет право в установленном порядке вселять в занимаемое им жилое помещение иных лиц, перечень которых определен в п. 1 ст. 70 ЖК РФ. Согласно приведенным правовым нормам, определяя право нанимателя на вселение в занимаемое им жилое помещение других граждан в качестве членов его семьи, законодатель разграничивает их на две категории: 1) супруги, дети и родители нанимателя; 2) другие граждане, вселяемые в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи. У. являлась супругой двоюродного брата истца-нанимателя. Таким образом, для приобретения ответчицей самостоятельного права на жилую площадь недостаточно быть зарегистрированным на ней, а необходимо фактически вселиться, проживать и вести совместно с нанимателем общее хозяйство, т. е. являться членом его семьи. В судебном заседании судом первой инстанции на основании объяснений сторон и показаний свидетелей установлено, что ответчица У. в установленном законом порядке в спорную квартиру не вселялась и общего хозяйства с истцом не вела. Сам по себе факт регистрации на жилой площади не порождает для гражданина каких-либо прав, в частности не может служить основанием для приобретения права на жилое помещение, не свидетельствует о фактическом вселении и вселении с целью постоянного проживания в качестве члена семьи <9>. ——————————— <9> Информационный бюллетень кассационной и надзорной практики по гражданским делам Архангельского областного суда за второй квартал 2008 г.
Категория третья. Статья 69 ЖК РФ устанавливает, что в исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя по договору социального найма, но только в судебном порядке. В эту категорию может быть, например, отнесено лицо, проживающее совместно с нанимателем без регистрации брака. В Постановлении Пленума ВС РФ 2009 г. в порядке толкования этой нормы указывается следующее. Разрешая вопрос о возможности признания иных лиц членами семьи нанимателя, суду необходимо выяснить: — были ли эти лица вселены в жилое помещение в качестве члена семьи нанимателя или в ином качестве; — вели ли они с нанимателем общее хозяйство; — в течение какого времени они проживают в жилом помещении; — имеют ли они право на другое жилое помещение и не утрачено ли ими такое право. Таким образом, подводя общий итог анализу юридического статуса потенциальных членов семьи нанимателя, мы хотим отметить, что ни в одной норме жилищного законодательства мы не сможем встретить указания на то, что для приобретения соответствующих прав лицо в обязательном порядке должно быть зарегистрировано в жилом помещении. Более того, такие термины, как «регистрация», «регистрация по месту жительства», «регистрация по месту пребывания», вообще не встречаются в нормах отечественного жилищного законодательства. И это не случайно, т. к. вся вышеприведенная судебная практика с наглядностью продемонстрировала нам, что регистрация (в отличие от прописки) — это исключительно административный компонент, не оказывающий практически никакого влияния на жилищный статус вселенных и проживающих лиц. В связи с этим в современных условиях юридический тезис «Твое жилье только то, где ты зарегистрирован» не имеет права на существование.
Литература
1. Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве // Категории науки гражданского права. Избранные труды: В 2 т. Т. 2. М.: Статут, 2005.
