(Сергиенко А. А., Емелькина Н. А.) («Российская юстиция», 2011, N 8)
НЕСОВЕРШЕНСТВО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИВАТИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
А. А. СЕРГИЕНКО, Н. А. ЕМЕЛЬКИНА
Сергиенко А. А., кандидат юридических наук, прокурор Республики Мордовия.
Емелькина Н. А., кандидат юридических наук, начальник отдела по надзору за соблюдением федерального и регионального законодательства прокуратуры Республики Мордовия.
Статья посвящена проблемам правового регулирования приватизации муниципального имущества: обосновывается необходимость дополнения Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества конкретными нормами, позволяющими избежать ошибок в правоприменении. Статья содержит обзор арбитражной практики по вопросам приватизации.
Ключевые слова: муниципальное имущество, приватизация муниципального имущества.
Article deals with problems of legal regulation of privatization of municipal property: the rationale for the amended Federal Law on privatization of state and municipal property specific rules to avoid errors in law enforcement. This article contains an overview of arbitration practice on privatization.
Федеральный законодатель предоставил достаточную самостоятельность органам местного самоуправления в вопросах приватизации муниципального имущества: она осуществляется ими самостоятельно в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее Закон — N 178-ФЗ). Вместе тем неопределенность законодательных норм о приватизации влечет ошибки в приватизации муниципального имущества, в связи с чем судебными органами уже внесен ряд корректив в их применении. Прокурорский надзор показывает, что нарушения закона при приватизации муниципального имущества допускаются практически в каждом случае его отчуждения, особенно на уровне муниципальных районов и сельских поселений. В зависимости от степени серьезности нарушений и стадии их допущения принимаются акты прокурорского реагирования: заявления в суд, представления, протесты, постановления. На наш взгляд, дополнение Закона N 178-ФЗ рядом конкретных норм предотвратит принятие незаконных решений органами местного самоуправления, юридические службы которых (а в сельских поселениях и вовсе отсутствуют) не в состоянии постоянно осуществлять мониторинг судебной практики. Публичный характер правоотношений в сфере приватизации обусловливает необходимость принятия органами местного самоуправления правовых актов, регулирующих порядок отчуждения муниципального имущества с учетом федерального законодательства. В целях обеспечения законной приватизации муниципального имущества органами местного самоуправления исходя из законодательства о приватизации и местном самоуправлении должны быть приняты следующие решения: 1) порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, представительным органом муниципального образования (п. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Закон N 131-ФЗ)); 2) порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 51 Закона N 131-ФЗ). Учитывая указанные положения п. 10 ст. 35 Закона N 131-ФЗ, принятие Порядка и условий приватизации муниципального имущества уставами муниципальных образований отнесены к компетенции представительного органа; 3) порядок планирования (план) приватизации муниципального имущества определяется органами местного самоуправления — представительным органом (п. 1 ст. 10 Закона N 178-ФЗ); 4) порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества принимается органы местного самоуправления — как правило, представительным органом (п. 4 ст. 14 Закона N 178-ФЗ); 5) решение об условиях приватизации муниципального имущества — представительным органом или местной администрацией (п. 4 ст. 14 Закона N 178-ФЗ). До принятия решения о приватизации органам местного самоуправления необходимо включить муниципальное имущество в реестр муниципальной собственности и зарегистрировать на него право муниципальной собственности. Непринятие хотя бы одного из вышеперечисленных правовых актов или не совершение указанных действий, по сути, влекут недействительность приватизации муниципального имущества. Предлагаем дополнить Закон N 178-ФЗ следующими положениями, обоснованными прокурорской и судебной практикой. Органы местного самоуправления вправе принять решение о приватизации имущества, право собственности на которое подтверждено записью о регистрации права муниципальной собственности, поскольку в соответствии со ст. 1 Закона N 178-ФЗ под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. По заявлению ООО судом признано недействительным постановление Думы города о Прогнозном плане (программе) приватизации муниципального имущества 2008 год, согласно приложению к которому, в план включено здание, право муниципальной собственности на которое не доказано <1>. Запись о регистрации прав на объект в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним отсутствует. Выписка из реестра муниципального имущества не является надлежащим подтверждением права муниципальной собственности на здание. Общество признано заинтересованным лицом, в связи с тем, что в случае его участия и победы на аукционе по приватизации здания оно не сможет заключить соответствующий договор купли-продажи, поскольку ни у Думы, ни у администрации нет документов, подтверждающих право муниципальной собственности на объект. ——————————— <1> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.09.2008 N А43-2497/2008-1-83.
Передача муниципального имущества в уставной капитал уже созданного ОАО правомерна. КУМИ обратился в суд с требованиями к администрации города, ОАО о признании недействительным постановления главы города о вхождении в состав учредителей ОАО; о признании недействительной сделки приватизации по передаче муниципального имущества в уставный капитал ОАО <2>. КУМИ принято решение об условиях приватизации помещения и утвержден его план приватизации. Главой города принято постановление о вхождении в состав учредителей ОАО, согласно которому муниципальное образование в лице КУМИ предписано принять участие в создании ОАО с внесением в качестве вклада в уставный капитал вновь создаваемого ОАО помещения. Муниципальное образование передало ОАО помещение в уставный капитал и приобрело 26% акций общества. Согласно п. 1 ст. 10 Закона N 178-ФЗ порядок планирования приватизации муниципального имущества определяется органами местного самоуправления самостоятельно. С учетом этого судом не поставлена под сомнение законность самого факта передачи имущества в уставной капитал ОАО, а лишь указано, что нижестоящим судом не исследован вопрос о том, принималось ли решение о внесении помещения в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества, о возможности внесения указанного имущества в качестве вклада в порядке приватизации в уставный капитал ОАО; имеется ли решение городской Думы об утверждении порядка и условий приватизации, наделен ли глава города полномочиями на принятие решения о приватизации муниципального имущества. ——————————— <2> Постановление ФАС Уральского округа от 28.09.2006 N Ф09-8650/06-С3.
Органы местного самоуправления вправе вносить изменения и дополнения в прогнозные планы приватизации, в том числе об исключении (включении) имущества из числа планируемых приватизировать. Индивидуальному предпринимателю судом отказано в признании недействительным решения Собрания депутатов о внесении изменений в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества в части выведения из перечня объектов недвижимости, которые планируется приватизировать в 2008 году, нежилого помещения <3>. Судом высказана позиция о том, что Закон N 178-ФЗ не содержит запрета на внесение изменений и дополнений в прогнозные планы приватизации. В удовлетворении требований МУП, который считал, что его права нарушены включением имущественного комплекса предприятия в Прогнозный план приватизации муниципального имущества города на 2007 год, и оспорил решение Совета об его утверждении, судом по вышеуказанным основаниям также отказано <4>. ——————————— <3> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29.08.2008 N А79-764/2008; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12.01.2006 N А82-10696/2005-45. <4> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 06.05.2008 N А29-7274/2007.
Наличие заключенного договора аренды муниципального имущества согласно ст. 31 Закона N 178-ФЗ не является обременением приватизируемого имущества. Судом отказано в иске прокурора в интересах ООО к администрации городского округа и ОАО о признании недействительным договора купли-продажи помещений в здании в части продажи части помещений, арендуемых ООО, и применении последствий недействительности сделки в виде возврата каждой из сторон полученного по сделке. В обоснование предъявленного иска прокурор указал, что в нарушение п. 15 ст. 20, ст. 32 Закона N 178-ФЗ в договоре купли-продажи не содержится сведений о сохраняемом при переходе прав на указанный объект недвижимости обременении проданных помещений арендой с правом выкупа в пользу ООО <5>. Передача администрацией в собственность ОАО помещений произведена в соответствии со ст. ст. 10, 13, 18 Закона N 178-ФЗ на основании заключенного по результатам состоявшегося открытого аукциона договора купли-продажи. Сведения об обременениях приватизируемого имущества договором аренды, заключенным между ООО и КУМИ, в договоре купли-продажи отсутствуют. Отклоняя довод прокурора о несоответствии договора требованиям ст. 32 Закона N 178-ФЗ суд отметил, что наличие договора аренды с другим лицом согласно ст. 31 Закона N 178-ФЗ к числу обременений приватизируемого имущества не относится. Ссылаясь на ст. 617 ГК РФ суд указал, что переход права собственности на сданное в аренду имущество другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды; сам факт заключения договора купли-продажи и отсутствие в нем указания на обременение помещений правом аренды ООО на права и законные интересы арендатора не влияет. ——————————— <5> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.10.2007 N 12836/07.
