(Молотников А. Е., Текутьев Д. И.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 7)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ
А. Е. МОЛОТНИКОВ, Д. И. ТЕКУТЬЕВ
Молотников Александр Евгеньевич, директор по правовым вопросам ООО «Консалтинговая группа «АСПЕКТ», преподаватель кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (г. Москва).
Текутьев Д. И., юрист компании Baker&McKenzie; CIS, аспирант кафедры предпринимательского права, юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (г. Москва).
Авторами рассматриваются проблемы целесообразности и эффективности участия государства в акционерных обществах. Анализируются законодательная база и возможные формы государственного участия в акционерных обществах, порядок реализации государством прав акционера, а также проблемы использования государством «золотой акции». Делается заключение о необходимости внедрения современных высоких стандартов корпоративного управления в компаниях с государственным участием и повышения эффективности управления государственной собственностью.
Ключевые слова: государственная собственность, приватизация, права акционера, директива, независимые директора, конфликт интересов, золотая акция.
Legal problems of state participation in joint stock companies A. E. Molotnikov, D. I. Tekutiev
The authors analyze the problems of feasibility and effectiveness of state participation in joint stock companies. The article examines legal regulation and possible forms of state participation in joint stock companies, the ways of implementation state shareholder’s rights and the problems of exercising the golden share. The authors come to conclusion about the necessity of implementation of modern high standards of corporate governance in companies with state participation, and the nessesity to improve the management of state property.
Key words: state property, privatization, shareholder’s rights, direction, independent director, conflict of interests, golden share.
Участие государства в акционерных обществах — объективная реальность современной российской экономики. По состоянию на начало декабря 2011 года среди первой десятки «голубых фишек» ММВБ более половины являлись компаниями с участием государства <1>. Такое положение дел может объясняться целым рядом причин, среди которых можно выделить следующие: ——————————— <1> В частности, по состоянию на начало декабря 2011 года государству принадлежит 50,002 процента акций ОАО «Газпром» (URL: http://www. gazprom. ru.), 75,4978 процента акций ОАО «Банк ВТБ» (URL: http://www. vtb. ru.), 60,251542 процента акций ОАО «Сбербанк России» (URL: http://www. sbrf. ru.).
— общемировая тенденция усиления регулирующего воздействия государства на бизнес как последствие мирового экономического кризиса <2>; ——————————— <2> К примеру, крупнейший железнодорожный перевозчик США компания Chicago Transit Authority — акционерное общество с участием государства. В странах Европейского союза также активно практикуется создание компаний с участием государства, особенно в таких сферах, как энергетика, автомобилестроение и др. Подробнее см.: Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые вопросы. М., 2006. С. 223 — 228.
— традиционно высокая роль государства в экономической жизни страны (как в дореволюционный, так и в советский периоды <3>); ——————————— <3> Подробнее об истории участия государства в управлении акционерными обществами см.: Молотников А. Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. N 4.
— переходный характер отечественной экономики (возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно-государственного контроля в 1990-е годы стало одной из характерных черт большинства стран с переходной экономикой); необходимость решения экономических, социальных задач государства и т. д. Вопрос о целесообразности государственного участия в акционерных обществах и об эффективности государства как акционера является дискуссионным. Ряд исследователей считают, что подобное участие на современном этапе необходимо: «Современное состояние мировой экономики, постоянно повторяющиеся кризисные явления показывают, что без государственного воздействия невозможно решить задачу обеспечения стабильности в различных сферах экономической деятельности. Без государства и его участия в корпоративных правоотношениях невозможно достигнуть поставленных перед российским государством и обществом целей и задач модернизации российской экономики, решить сложные инвестиционные и инновационные задачи, обеспечить безопасность, а также реализацию социальных функций» <4>. Представители противоположной позиции отмечают неэффективность государства как собственника и акционера, главной причиной которой считают отсутствие четких целей и задач ввиду абстрактности государства как субъекта корпоративных отношений и справедливо указывают на наличие иных организационно-правовых форм, в которых государство может участвовать в экономике. В частности, В. А. Сидорович пишет: «Для предприятий с государственным участием характерны расплывчатость и непоследовательность целей собственника в сочетании с противоречивыми групповыми интересами внутри правительства… единой и четкой политики развития института корпоративного управления в «подведомственных» компаниях не просматривается» <5>. ——————————— <4> Корпоративное право / Отв. ред. И. С. Шиткина. М.: КНОРУС, 2011. С. 745 (автор главы — Е. П. Губин). <5> Сидорович В. А. Корпоративное управление в российских компаниях с государственным участием. URL: http://www. sidorovich. com/ article5.
Резюмируя изложенное, авторы настоящей статьи полагают, что участие государства в акционерных обществах, безусловно, целесообразно. Это способствует и решению социальных задач, и обеспечению стабильности, и защите публичных интересов в ключевых отраслях экономики. Вопрос же эффективности государственного участия необходимо решать различными средствами, в том числе посредством совершенствования законодательства.
Обзор законодательной базы
В числе основных нормативных актов, регулирующих сегодня на федеральном уровне процесс участия государства в акционерных обществах, можно назвать следующие: — Гражданский кодекс Российской Федерации (далее ГК РФ), определяющий порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (статьи 124 — 127); — Федеральный закон от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» как акт, определяющий общие требования к порядку управления акционерным обществом и затрагивающий ряд моментов, связанных с участием в нем публично-правовых образований <6>; ——————————— <6> См., например: пункт 5 статьи 1, пункт 4 статьи 7, пункт 4 статьи 12, пункт 4 статьи 21, пункт 6 статьи 71, пункт 3 статьи 77 Федерального закона «Об акционерных обществах».
— Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации), регулирующий особенности создания и правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности (в частности, статьи 37 — 41); — Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года N 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («Золотой акции»)»; — Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года N 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации»; — Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 26 июля 2005 года N 228 «Об упорядочении деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в сфере корпоративного управления»; — Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом»; — Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 года N 1214 «О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности и федеральными государственными унитарными предприятиями». Оценивая законодательную базу, регулирующую участие государства в акционерных обществах, необходимо отметить ее разрозненный, подчас противоречивый характер. В настоящее время в нашей стране отсутствует единый нормативный акт, регулирующий процесс управления государственной собственностью, хотя необходимость принятия такого закона отмечают многие исследователи <7>. Кроме того, сегодня вопрос осуществления государством прав акционера дополнительно регулируется как на отраслевом <8>, так на территориальном уровне <9>, а эффективность законодательства, как известно, в его унификации. Представляется необходимым закрепить на федеральном законодательном уровне формы, задачи, а также принципы управления акциями, находящимися в собственности государства. Это может быть сделано как путем внесения изменений в имеющиеся законодательные акты, так и путем принятия отдельного закона, посвященного управлению государственной собственностью. ——————————— <7> См., например: Фролова Н. В. Институт управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ в рамках правовой реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 3. <8> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2007 года N 627 «О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности». <9> См., например: Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 «Об основах управления собственностью города Москвы»; Закон Астраханской области от 19 апреля 2006 года N 3 7/2006-ОЗ «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Астраханской области».
Формы участия государства в акционерных обществах
В соответствии с пунктом 2 статьи 124 ГК РФ публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Таким образом, государство может как прямо (являясь собственником определенного количества акций либо используя «золотую акцию» — специальное право на участие в управлении <10>), так и косвенно (посредством иных юридических лиц) участвовать в уставных капиталах акционерных обществ и реализовывать право акционера на участие в управлении им. ——————————— <10> Проблемы использования «золотой акции» будут рассмотрены в отдельном разделе настоящей статьи.
Согласно статье 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. На федеральном уровне особое место среди таких органов занимает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее — Росимущество), осуществляющее полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного государственного имущества (пункт 5.3 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом [21]). При этом в процессе выработки решений по вопросам деятельности отдельных акционерных обществ Росимущество должно осуществлять права акционера либо по согласованию, либо с учетом позиции соответствующего профильного федерального ведомства. Основной формой приобретения акций в собственность государства является приватизация государственного и муниципального имущества. К числу способов приватизации прежде всего относятся преобразование унитарных предприятий в акционерные общества и внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ при их учреждении (пункты 1 и 9 ч. 1 ст. 13 Закона о приватизации) <11>. В пункте 6 статьи 28 Федерального закона «Об акционерных обществах» также предусматривается приобретение государством права акционера в ходе размещения дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ, акции которых уже находятся в собственности публично-правового образования. ——————————— <11> При этом согласно статье 25 Закона о приватизации доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и приобретаемых соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25 процентов плюс одна акция, если иное не установлено Президентом Российской Федерации в отношении стратегических акционерных обществ.
Другим возможным способом приобретения государством в собственность пакетов акций является переход в собственность публичного образования выморочного имущества (п. 2 ст. 1151 ГК РФ). Правда, на практике такой способ приобретения акций практически не используется государством, так как, во-первых, порядок такого приобретения не урегулирован на законодательном уровне (в пункте 3 статьи 1151 ГК РФ отмечается, что порядок наследования и учета выморочного имущества определяется законом, который до сих пор так и не принят), а во-вторых, государству просто невыгодно приобретать в собственность огромное количество миноритарных пакетов и управлять ими <12>. ——————————— <12> Подробнее см.: Молотников А. Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. N 4.
Наконец, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации акционерным обществам могут предоставляться бюджетные инвестиции. При этом согласно пункту 1 статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов указанных юридических лиц. Рассмотрев основные способы прямого участия публичных образований в акционерных обществах, необходимо отметить, что гораздо более широкое распространение получило косвенное участие государства в уставных капиталах посредством других юридических лиц. Прежде всего такое участие может заключаться в возможности контролировать «внучатое» акционерное общество посредством участия государства в уставном капитале «дочернего» общества <13>. В этом случае государство имеет возможность устанавливать контроль над различными акционерными обществами, не опасаясь ограничений законодательства на участие публично-правовых образований в уставных капиталах хозяйственных обществ, что уже было отмечено. Кроме того, возможно участие в акционерных обществах посредством иных подконтрольных государству юридических лиц: унитарных предприятий, государственных автономных учреждений, Центрального банка Российской Федерации <14>, государственных корпораций и т. д. <15>. При этом существующее законодательство не регламентирует вопрос управления акционерными обществами, в которых государство участвует не прямо, а косвенно, что, безусловно, является серьезным пробелом. ——————————— <13> В настоящее время посредством стопроцентного участия в ОАО «Роснефтегаз» государство контролирует 75,16 процента акций ОАО «НК Роснефть» (URL: http://www. rosneft. ru.) и 10,74 процента акций ОАО «Газпром» (URL: http://www. gazprom. ru.). <14> В частности, 60,25 процента акций ОАО «Сбербанк России» принадлежит Центральному банку Российской Федерации, сочетающему в себе, по мнению разных специалистов, признаки унитарного предприятия, государственной корпорации и органа государственной власти. <15> Более подробно о порядке косвенного участия государства в каждой из указанных форм юридических лиц см.: Молотников А. Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. N 4.
Порядок реализации государством прав акционера
Порядок реализации государством его прав как акционера регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года N 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («Золотой акции»)» (далее — Постановление N 738). Согласно этому правовому акту волеизъявление Российской Федерации в качестве акционера, в том числе внесение вопросов в повестку дня общего собрания акционеров, выдвижение кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, предъявление требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров, созыв внеочередного общего собрания акционеров, назначение представителя (выдача доверенности) для голосования на общем собрании акционеров, определение позиции акционера — Российской Федерации по вопросам повестки дня общего собрания акционеров, осуществляется Росимуществом. Позиция государства как акционера выражается в письменных директивах Росимущества, наряду с доверенностью выдаваемых представителю государства для голосования на общем собрании акционеров. Отметим, что в Постановлении N 738 указан закрытый перечень вопросов, по которым обязательна выдача директивы (к примеру утверждение повестки дня общего собрания акционеров, избрания председателя совета директоров и т. п.). По остальным вопросам государство может выдать директивы лишь в случае поступления предложений от председателя совета директоров компании. В соответствии с статьей 39 Закона о приватизации в качестве представителей интересов государства в органах управления акционерных обществ могут быть лица, занимающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица. При этом указанные директивы выдаются не только для участия в общем собрании, что допустимо с точки зрения акционерного законодательства, но и для участия в заседаниях совета директоров <16>. ——————————— <16> Отметим, что необходимость наличия совета директоров в акционерных обществах со стопроцентным участием государства является предметом дискуссий, так как, с одной стороны, в этом случае остается непонятной функция совета директоров как органа, формирующего согласованную волю различных групп акционеров и выступающего связующим звеном между собственником и исполнительным органом, с другой стороны, его отсутствие может лишить компанию возможности привлечения в общество квалифицированных специалистов, которые работают в смежных с компанией отраслях.
В практике использование государством института директив своим представителям порождает целый ряд спорных моментов. Прежде всего это вопрос ответственности представителей государства в совете директоров, так как согласно статье 71 Федерального закона «Об акционерных обществах» члены совета директоров общества несут ответственность за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействиями), если иные основания не установлены федеральными законами. При этом закон не делает исключений для представителей государства и иных публично-правовых образований, которые голосуют в соответствии с выданными им директивами. Не совсем понятно, как можно привлечь к ответственности за виновное действие лицо, выражающее не свою волю, а документально закрепленную волю соответствующего государственного органа. В литературе неоднократно высказывалось такое мнение: если представитель голосовал в соответствии с выданной ему директивой, то нести ответственность он не будет, однако если, совершая те или иные действия в ущерб интересам общества, представитель выходит за рамки директив, то он должен нести ответственность в соответствии с законодательством об акционерных обществах. Такая позиция представляется довольно спорной, так как установление различной ответственности для представителей государства, выполняющих одни и те же функции, противоречит общим принципам акционерного права и вряд ли будет способствовать повышению эффективности их деятельности. Не менее острой является проблема потенциального конфликта интересов представителя государства при голосовании по директиве, ведь интересы акционерного общества, направленные на извлечение прибыли, и публичные интересы совпадают далеко не всегда. При этом представитель государства как член органа управления обязан, с одной стороны, добросовестно и разумно действовать в интересах общества согласно статье 71 Федерального закона «Об акционерных обществах», с другой — в интересах государства в соответствии с должностной инструкцией и директивой по голосованию. Кроме того, остро стоит проблема качества и эффективности самих директив, так как сегодня Росимущество является огромной структурой, в сжатые сроки оформляющей директивы сотням представителей в разных компаниях, что подчас не позволяет грамотно оценить ситуацию в том или ином акционерном обществе и принять верное стратегическое решение. Решение указанных проблем видится в грамотном сочетании в совете директоров компаний с государственным участием представителей государства и независимых директоров <17>. О неэффективности государственных служащих как представителей государства в акционерных обществах говорилось еще в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года N 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», однако институт независимых директоров (профессиональных поверенных) стал развиваться только во второй половине 2000-х годов, с принятием Кодекса корпоративного поведения, одобренного Правительством Российской Федерации, который ввел понятие независимого директора, установил ряд критериев независимости и рекомендовал компаниям привлекать их в советы директоров. В 2009 году положение о независимых директорах было введено в Постановление N 738. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 года N 1214 «О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности…» Положение N 738 было дополнено требованиями, предъявляемыми к независимым директорам <18>. ——————————— <17> Наиболее простое определение независимого директора было сформулировано Советом институциональных инвесторов: «Независимый директор — это лицо, которое связано с корпорацией исключительно в силу своего членства в совете директоров» (URL: http//www/ cii/org/ independent_director. asp). <18> В частности, лицо, выдвигаемое Российской Федерацией как акционером для избрания в совет директоров в качестве независимого директора не должно замещать должности государственной гражданской службы, являться непрерывно в течение последних 5 лет членом совета директоров общества, в которое оно избирается, являться одновременно независимым директором более чем в трех акционерных обществах и т. д.
По логике законодателя введение в совет директоров независимых специалистов должно способствовать поддержанию баланса интересов государства, иных акционеров и менеджмента общества, принятию советом директоров решений о внедрении прогрессивных методов ведения бизнеса. Кроме того, опытный независимый директор способен представить грамотное экспертное заключение по рассматриваемым на совете директоров вопросам. Однако на практике введение в совет директоров компаний с государственным участием независимых директоров порождает ряд проблем. Прежде всего процедура выбора федеральным агентством кандидатур независимых директоров предполагает, что независимый директор должен действовать в интересах государства, которые не всегда совпадают с интересами компании, что, как уже отмечалось, может вызвать у независимого директора конфликт интересов. Другая проблема заключается в недостатке квалифицированных независимых директоров, в результате чего один независимый директор нередко представляет интересы государства в большом количестве компаний, что не позволяет ему детально ознакомиться с деятельностью предприятия и принять грамотное управленческое решение. Кроме того, существующее законодательство не содержит механизм выбора и порядка выдвижения государством независимых директоров, что на практике может привести к серьезным злоупотреблениям. Наконец, остро стоит проблема мотивации независимых директоров, так как в большинстве компаний с участием государства вознаграждение независимым членам совета директоров выплачивается исходя из формального критерия (скажем, за посещение заседаний совета, за членство в одном из его комитетов и т. д.), не привязывая его к результатам работы и выполнению компанией стратегических задач, что не способствует формированию у независимых директоров материальной заинтересованности в успехах компании. Кроме того, согласно пункту 2 статьи 64 Федерального закона «Об акционерных обществах» вознаграждение членам совета директоров выплачивается по решению общего собрания акционеров из чистой прибыли компании, при этом далеко не у каждой компании с государственным участием по результатам года имеется чистая прибыль (причем это может быть обусловлено не только неэффективностью управления компанией, но и спецификой ее деятельности), что сводит материальную заинтересованность независимых директоров к нулю. Таким образом, модернизация системы корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием невозможна без детального урегулирования правового статуса независимого директора, условий его ответственности, требований, предъявляемых к его знаниям и профессиональной подготовке, порядка взаимоотношений с государством. Кроме того, необходимо на законодательном уровне установить, в каких акционерных обществах целесообразно сохранение государственных служащих (скажем, в обществах, которые осуществляют деятельность в условиях естественной монополии либо имеют особое значение для обороны и безопасности государства) и каким должно быть соотношение государственных служащих и независимых директоров.
Проблемы использования государством «золотой акции»
Среди форм участия государства в управлении акционерными обществами особое место занимает специальное корпоративное право под названием «золотая акция» <19>. Согласно пункту 1 статьи 38 Закона о приватизации решение об использовании «золотой акции» принимается Правительством Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан. Как справедливо замечает Д. И. Дедов, «столь широкий перечень публичных целей, включающий, помимо конкретных интересов безопасности, еще и абстрактные интересы граждан, создает широкие возможности по ограничению корпоративного управления, позволяет государству оказывать серьезное давление на бизнес, рождает предпосылки для произвольного вмешательства в экономику» <20>. Решение об использовании «золотой акции» может быть принято в двух случаях: ——————————— <19> «Золотая акция» не является особым видом ценной бумаги, это условное наименование специального корпоративного права, которое может возникнуть у государства, являющегося акционером компании. <20> См.: Дедов Д. И. Золотая акция и публичные интересы // Юрист. 2003. N 9.
1) при приватизации унитарных предприятий, преобразуемых в акционерные общества; 2) при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. После принятия решения об использовании специального права в устав акционерного общества и в реестр его акционеров вносится соответствующая запись. При этом согласно пункту 4 статьи 12 Федерального закона «Об акционерных обществах» изменение в устав вносится исключительно на основании решения Правительства Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления без проведения общего собрания акционеров. Такой императивный способ внесения изменений в учредительные документы акционерного общества в целом представляется оправданным, так как в противном случае использование «золотой акции» ставилось бы в прямую зависимость от желания акционеров (которые, как правило, в этом не заинтересованы), что могло бы навредить стратегическим интересам государства. Отметим, что согласно пункту 5 статьи 38 Закона о приватизации специальное право может использоваться только с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего акционерного общества, то есть решение о применении «золотой акции» не зависит от количества акций акционерного общества, находящихся в собственности государства или субъекта Российской Федерации, но использование специального права возможно лишь при отчуждении 75 процентов акций общества. При этом, если государство впоследствии увеличит свой пакет в обществе и станет собственником более 25 процентов акций, оно вновь лишится возможности использовать свое специальное право <21>, то есть для того чтобы использовать «золотую акцию», у государства должно быть от 0 до 25 процентов акций общества. Кроме того, Закон о приватизации запрещает Российской Федерации и ее субъектам одновременно использовать «золотую акцию» в отношении одного и того же акционерного общества. ——————————— <21> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 декабря 2008 года N Ф09-2666/08-С4 по делу N А07-10565/2007-Г-АДМ.
После принятия решения об использовании специального права государство направляет в органы управления и контроля акционерного общества своих представителей, осуществляющих свою деятельность на основании Положения N 738. При этом согласно абзацу 3 пунк та 2 статьи 38 Закона о приватизации орган государственной власти, назначивший представителя в совет директоров и ревизионную комиссию, вправе осуществить его замену в любое время. «Золотая акция» предоставляет ее владельцу комплекс прав, обеспечивающих полный контроль над акционерным обществом, в том числе право накладывать вето при принятии общим собранием акционеров решений о внесении изменений и дополнений в устав, о реорганизации и ликвидации общества, об изменении уставного капитала, о заключении экстраординарных сделок (п. 3 ст. 38 Закона о приватизации). Важно отметить, что «золотая акция» дает право вето лишь на решение вопросов, относящихся к компетенции общего собрания акционеров, при этом при голосовании в совете директоров представитель государства пользуется такими же правами, как и другие члены совета, представитель не вправе вмешиваться и в компетенцию исполнительных органов общества. Такой подход продиктован сущностью института «золотой акции», призванного не вмешиваться в каждодневную деятельность компании, а лишь оказывать влияние на принятие акционерным обществом стратегических решений по ключевым вопросам. Важно отметить, что в настоящее время право использования специального права предусмотрено только для Российской Федерации и ее субъектов и не предусмотрено для муниципальных образований. Право муниципальных образований использовать «золотую акцию» было предусмотрено в Федеральном законе от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», отмененном в связи с принятием в 2001 году Закона о приватизации, не предусматривающего право муниципальных образований на использование «золотой акции». Это решение следует признать оправданным, так как, во-первых, оно соответствует целям использования института «золотой акции», а именно обеспечению обороноспособности страны и безопасности государства, защите нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан (представить, что акционерные общества, созданные путем приватизации муниципального имущества, могут исполнять указанные функции в интересах всего государства, довольно сложно), во-вторых, избавило многие акционерные общества от неоправданного вмешательства в их деятельность муниципальных властей, для которых «золотая акция» была неплохим средством контроля над предприятиями региона. Также существует ряд проблем, связанных с прекращением у государства специального права. Согласно абзацу 2 пункта 5 статьи 38 Закона о приватизации «золотая акция» действует вплоть до принятия решения о ее прекращении Правительством Российской Федерации либо органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в законе ничего не сказано о причинах и основаниях такого прекращения, что, как и в случае с установлением специального права, может вызвать злоупотребления этим правом со стороны государства (к примеру, если причины, послужившие основанием установления специального права, давно исчезли, а государство не спешит принимать решение о его прекращении, желая сохранить за акционерным обществом). Оценивая институт «золотой акции» как способ контроля государства за стратегическими сферами экономики и защиты публичных интересов, следует обратить внимание на два ключевых момента: 1) представляется необходимым на уровне федерального законодательства закрепить исчерпывающий перечень оснований вмешательства государства в дела акционерных обществ и прекращения специального права, так как наличие абстрактной формулировки «защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан» может порождать злоупотребления и, как следствие, ограничение свободы предпринимательской деятельности акционерных обществ; 2) при реализации права на использование «золотой акции» государству следует руководствоваться принципами соразмерности и разумности и использовать специальное право только в акционерных обществах, имеющих важное стратегическое значение для обороны и безопасности государства <22>. ——————————— <22> Как показывает опыт стран Европейского союза, «золотая акция» как способ противодействия поглощению национальных компаний и обеспечения национальной безопасности вводилась лишь в компаниях национального масштаба, осуществляющих деятельность в стратегических отраслях, в среднем по 3 — 4 из каждой страны Европейского союза. Подробнее см.: Дедов Д. И. Золотая акция и публичные интересы // Юрист. 2003. N 9; Молотников А. Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. N 4.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что дальнейшая модернизация системы управления акционерными обществами с государственным участием невозможна без унификации существующего законодательного массива, формирования общих принципов и задач управления государственной собственностью, а также без внедрения в компаниях с участием государства признанных во всем мире высоких стандартов корпоративного управления, а именно: — страхование ответственности членов совета директоров; — формирование в составе совета директоров комитетов; — введение практики контрактации членов совета директоров; — внедрение системы мотивации членов совета директоров; — введение института корпоративного секретаря; — высокая степень информационной прозрачности компании; — формирование прозрачной и четкой системы подбора независимых директоров и т. д.
Литература и информационные источники
1. Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые вопросы. М., 2006. 2. Дедов Д. И. Золотая акция и публичные интересы // Юрист. 2003. N 9. 3. Молотников А. Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. N 4. 4. Корпоративное право / Отв. ред. И. С. Шиткина. М.: КНОРУС, 2011. 5. Сидорович В. А. Корпоративное управление в российских компаниях с государственным участием. URL: http://www. sidorovich. com/article5. 6. Фролова Н. В. Институт управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ в рамках правовой реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 3. 7. Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации». 8. Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)». 9. Федеральный закон от 26 ноября 2001 года N 146-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)». 10. Федеральный закон от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах». 11. Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 «Об основах управления собственностью города Москвы». 12. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года N 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («Золотой акции»)» 13. Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 26 июля 2005 года N 228 «Об упорядочении деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в сфере корпоративного управления». 14. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года N 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». 15. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом». 16. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2007 года N 627 «О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности». 17. Закон Астраханской области от 19 апреля 2006 года N 37/2006-ОЗ «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Астраханской области». 18. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». 19. Распоряжение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 4 апреля 2002 года N 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения». 20. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 года N 1214 «О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности и федеральными государственными унитарными предприятиями». 21. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 432 «Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом». 22. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 декабря 2008 года N Ф09-2666/08-С4 по делу N А07-10565/2007-Г-АДМ. 23. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». 24. URL: http://www. gazprom. ru. 25. URL: http://www. vtb. ru. 26. URL: http://www. sbrf. ru. 27. URL: http://www. rosneft. ru. 28. URL: http//www/ cii/org/ independent_di-rector. asp.
