Содержание и объем жилищных прав граждан (как и значительного числа иных) зависят от экономического потенциала государства, наличия правовых и материальных гарантий, общего уровня благосостояния общества. Следует признать, что переход к рыночным отношениям, определенная экономическая нестабильность, расслоение общества и обнищание значительной части населения делают все более актуальной жилищную проблему. Нет сомнений, в условиях создания рынка жилья в невыгодной ситуации оказываются лица с низким уровнем дохода. Для многих улучшение жилищных условий в настоящее время является неразрешимой проблемой. Без государственной поддержки вопрос обеспечения жилыми помещениями значительного числа семей решить практически невозможно. Следовательно, необходима ощутимая помощь государства в решении жилищной проблемы отдельных слоев населения, для которых получение жилья от государства на льготных условиях — единственно возможный способ реализации конституционного права на жилище <1>. ——————————— <1> В этих целях используются жилые помещения фонда социального использования (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ) — совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, предоставляемых гражданам по договору социального найма.
Ранее действовавшее законодательство (см. ЖК РСФСР) предусматривало обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Данное положение было основано на нормах ранее действовавшей Конституции СССР (1977 г.), впервые установившей право граждан на жилище. Это право нашло отражение в Конституциях РСФСР и Российской Федерации. На каждом этапе новых социально-экономических условий жизни в последующей Конституции иначе по сравнению с предыдущей определялось право на жилище. Согласно Конституции РФ (1993 г.) государство берет на себя обязанность предоставлять жилые помещения бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов лишь малоимущим и иным указанным в законе гражданам (ст. 40). Данное положение реализовано в Жилищном кодексе РФ. Статьей 49 Кодекса установлено, что по договору социального найма жилые помещения предоставляются гражданам, признанным в установленном порядке малоимущими, и иным гражданам, определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Нет сомнений, что важнейшим условием решения жилищной проблемы граждан является увеличение объемов жилищного строительства. Общеизвестно, что показатели роста жилищного строительства (мягко говоря) неутешительны <2>. Следовательно, решение вопроса обеспечения жильем малоимущих граждан также крайне затруднительно. Муниципальное строительство при его ничтожных размерах вряд ли позволит решить эту проблему <3>. ——————————— <2> См.: Доступное и комфортное жилье. 03/2006. С. 6, 8. <3> Малоимущие подлежат обеспечению жилыми помещениями муниципального жилищного фонда (п. 5 ч. 1 ст. 14; ч. 2 ст. 49 ЖК РФ).
Не менее важно также решение вопроса улучшения социально-экономического положения ряда категорий граждан, сохранение и дальнейшее повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан <4>. ——————————— <4> Конституцией Российской Федерации установлено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Безусловно, одним из чрезвычайно важных направлений обновления жилищного законодательства, необходимость которого (обновления) определяется политическими и социально-экономическими переменами в стране, является сохранение стабильности правового регулирования, поддержание доверия к Конституции и принимаемым законам, «недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан» <5>. ——————————— <5> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 162.
Обратимся к Жилищному кодексу Российской Федерации (далее — ЖК РФ, Кодекс). Примером позиции о сохранении имеющих социальное значение прав граждан могут, в частности, являться положения ст. 57 Кодекса, предусматривающие право на внеочередное получение жилого помещения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 2 ч. 2), а также граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний (п. 3 ч. 2). Внеочередной порядок обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, был предусмотрен ст. 37 ЖК РСФСР, что касается лиц, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, то согласно ЖК РСФСР они также подлежали обеспечению жилыми помещениями в льготном порядке (первоочередном — ст. 36). Однако нужно признать, что в ЖК РФ ощутимо преобладают положения, значительно ухудшающие позиции граждан в жилищных вопросах (обеспечения жильем, пользования жилыми помещениями и пр.). Более того, то, что являлось ранее достойным внимания, не нашло места в Жилищном кодексе РФ: изменены либо упразднены отдельные институты законодательства; утрачен ряд прав граждан, имеющих важное социальное значение. Позволим себе некоторое отклонение от темы. Вопрос весьма важен. Вызывает озабоченность высказываемая позиция об изменении положений законодательства уже в отношении ряда ныне действующих жилищных льгот граждан (в частности, по оплате жилья). Конечно, такое возможно. Однако есть основания для возражений, имея в виду «подходы» к реализации такого намерения. У некоторых сторонников такой позиции не усматривается достаточной аргументации подобных предложений; в основе их возможность осуществления органами государственной власти своих полномочий: государство предоставило льготу — государство лишило таковой (Бог дал — Бог взял). Подобный подход не исключает возможность возникновения определенных проблем (чему уже есть примеры в связи с принятием ЖК РФ), не исключает он также возможных противоречий положениям Конституции РФ. Порождает сомнение целесообразность упоминания в связи с такими предложениями Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам приватизации жилья (от 15 июня 2006 г. N 6-П). Следует иметь в виду, что право на приватизацию жилого помещения является исключительно правом нанимателя жилого помещения по договору социального найма, следовательно, вытекает из уже сложившихся жилищных отношений (по пользованию жилым помещением). Как отмечено указанным Постановлением Конституционного Суда РФ это право «не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристику основных прав и свобод человека и гражданина». Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ положение Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым утрачивают силу нормы Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», предусматривающие возможность бесплатной приватизации жилых помещений для нанимателей этих помещений <6>. ——————————— <6> Согласно ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» нормы Закона о приватизации жилья подлежат применению до 1 января 2007 г. (п. 2 ст. 2). Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ срок продлен до 1 марта 2010 г. (ст. 8).
Вопрос в отношении жилищных льгот требует иного подхода. В этом случае, как правило, можно говорить о безусловной связи права на соответствующую льготу с положениями Конституции Российской Федерации. Обратимся к ст. 7 Конституции РФ. Данной статьей установлено, что в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты. Нельзя не согласиться, что жилищные льготы (в основном) есть не что иное как государственная поддержка <7>. ——————————— <7> Несомненный интерес в этом плане представляет Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Данным Законом предложена замена слов «льготы и компенсации» словами «социальная поддержка» (см., в частности, ст. 110 этого Закона).
Таким образом, возможные изменения законодательства в части жилищных льгот, имеющие неблагоприятные для граждан последствия, «затронут» нормы Конституции РФ. Кроме того, при рассмотрении предложений о таких изменениях должна будет привлечь внимание ст. 1 ЖК РФ, согласно которой жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3). Данное положение ст. 1 ЖК РФ сформулировано с учетом ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (фактически воспроизводит ее). Однако конституционной нормой определяется возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина (в границах Конституции РФ). Что касается жилищных прав, то они определяются жилищным законодательством, связаны с жилищными отношениями, основаны на этих отношениях, являются следствием таковых. Жилищные отношения возникают по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги и пр. (ст. 4 ЖК РФ) <8>. Основания возникновения жилищных прав определены ст. 10 ЖК РФ. ——————————— <8> См.: Статьи 49, 52, 57, 61, 67, 69 ЖК РФ.
Таким образом, предложения по изменению законодательства в части жилищных прав граждан требуют тщательной проработки с учетом того, что обоснования возможного ограничения жилищных прав не могут выходить за пределы круга, очерченного ст. 1 ЖК РФ (ч. 3). Вернемся к положениям Жилищного кодекса РФ. Следует признать, что Кодекс не решает ряд важных вопросов, подлежащих регулированию в рамках жилищного законодательства, допускает противоречия Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ, в немалой степени грешит неточностями, несогласованностью между собой его положений. Постараемся обозначить проблемные положения ЖК РФ. По возможности рассмотрим допустимые способы применения этих положений. ЖК РФ отказался от института дополнительной площади <9>. Следует отметить, что право на дополнительную площадь предусматривалось еще в первой трети прошлого века. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 февраля 1930 г. содержало большое число категорий граждан, имевших право пользования дополнительной площадью. Отдельные положения этого Постановления в последнее достаточно длительное время вообще не применялись (так, в частности, в числе указанных категорий граждан были обозначены работники партийных, кооперативных и других общественных организаций и смешанных акционерных обществ). Таким образом, нельзя не согласиться, что институт дополнительной площади требовал упорядочения, но вряд ли оправдано лишение ранее принадлежавшего им права ряда категорий граждан, в частности инвалидов, тяжело больных, т. е. лиц, которые относятся к наиболее уязвимым группам населения. Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 214 был утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим этими заболеваниями, право на дополнительную комнату. Это обстоятельство чрезвычайно важно. Необходимость предоставления дополнительной площади в виде комнаты обусловлена тем, что отдельные виды заболеваний не допускают проживания с лицами, страдающими ими, в одной комнате <10>. ——————————— <9> См.: Статья 39 ЖК РСФСР. <10> Примечательно, что такое обстоятельство учитывалось еще на первых этапах формирования института дополнительной площади. Циркуляром НКВД и НКЗдрава РСФСР от 13/19 января 1928 г. N 27/15 был утвержден Список болезней, дающих право лицам, страдающим ими, пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью (Бюллетень НКВД РСФСР. 1928. N 5. С. 89). Следует также отметить, что регламентация вопросов дополнительной площади возможна в отношении договора социального найма жилого помещения, т. е. таковая свойственна институту социального найма.
Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 817 утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь. Вышеобозначенное обстоятельство (о необходимости в ряде случаев отдельной комнаты) проигнорировано, вместе с тем данный Перечень точно такой же, как и утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 214 (утратило силу Постановлением Правительства РФ N 817). Кроме того, присутствует некоторая неопределенность в применении этого Перечня заболеваний. Прежде всего, не определен размер дополнительной жилой площади. Более того, непонятно, какова вероятность его применения, имея в виду реализацию положений п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ в части установления иного перечня заболеваний. Так, ст. 58 ЖК РФ предусматривается повышение размера предоставляемого по договору социального найма жилья гражданам, страдающим одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ Перечне соответствующих заболеваний, утвержденном постановлением Правительства РФ. Такой Перечень утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. N 378. Что касается размера предоставляемой площади, то согласно ст. 58 ЖК РФ жилое помещение не может превышать более чем в два раза норму предоставления по договору социального найма площади жилого помещения на одного человека <11>. ——————————— <11> Норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма предусматривается ст. 50 ЖК РФ.
Нет сомнений, установленное данной статьей ЖК РФ ограничение размера жилого помещения не позволяет в должной мере создать лицам, страдающим тяжелыми формами заболеваний, необходимые по характеру заболевания условия проживания. Жилищный кодекс Российской Федерации «освободил» государственный жилищный фонд от каких-либо обязанностей по обеспечению жильем граждан, признанных малоимущими, возложив это бремя на муниципальный жилищный фонд. Муниципальному фонду, как уже было отмечено, с этими задачами не справиться. Муниципальное строительство столь невелико (либо вообще не ведется), что решение данной проблемы является более чем затруднительным. Кроме того, нормы Кодекса об изъятии жилья государственного жилищного фонда из числа подлежащего предоставлению малоимущим гражданам не согласуются с Конституцией Российской Федерации, ст. 40 которой не содержит оснований для подобного изъятия. Статьей 5 ЖК РФ нормативные правовые акты органов самоуправления обозначены в составе жилищного законодательства. Такая позиция не основана на положениях Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Следовательно, систему жилищного законодательства образуют федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищное законодательство), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (жилищное законодательство субъектов РФ). Представляется, что в ЖК РФ следовало бы отразить вопросы пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, переданными юридическим лицам на основании договора аренды. Вопросы аренды регламентируются гражданским законодательством (гл. 34 ГК РФ). Вместе с тем ст. 671 ГК РФ устанавливает, что арендатор жилого помещения (юридическое лицо) может использовать арендованное жилое помещение лишь для проживания граждан. Таким образом, необходима регламентация вопросов пользования такими жилыми помещениями в Жилищном кодексе, основным предметом регулирования которого являются (должны являться) отношения по пользованию жилыми помещениями публичных форм собственности. Необходимо, прежде всего, определить вид договора, на основании которого надлежит осуществлять гражданами пользование жилыми помещениями, предоставленными арендатором. Было бы неправильным, видимо, ставить вопрос о возможности предоставления арендованного помещения по договору социального найма. Существенным препятствием является то, что жилье по договору социального найма предоставляется в бессрочное пользование (ст. 60 ЖК РФ), тогда как арендатору имущество передается во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК РФ). Кроме того, получению жилого помещения по договору социального найма предшествует сложная процедура, в частности принятие на учет нуждающихся (ст. 51, 52 ЖК РФ). Что касается договора поднайма жилого помещения (ст. 615 ГК РФ), то это неприемлемо, поскольку юридическое лицо не может выступать в качестве нанимателя жилого помещения. Нанимателем жилого помещения может быть только гражданин (см. ст. 677 ГК РФ, ст. 60 ЖК РФ). Наиболее целесообразной позицией использования арендованных жилых помещений является предоставление их в пользование гражданам по договору найма (гл. 35 ГК РФ). Глава 3 ЖК РФ посвящена вопросам перевода жилого помещения в нежилое и нежилого в жилое (ст. 22 — 24). Перевод жилого помещения в нежилое прежде всего должен иметь место в случае признания этого помещения непригодным для проживания (о чем даже не упоминается в гл. 3 Кодекса). Жилые дома, признанные непригодными для проживания, либо переоборудуются для использования в других целях, либо подлежат сносу, если использование их в любом качестве невозможно (значительная степень износа). Статьей 23 ЖК РФ предусмотрено, что орган, осуществляющий перевод помещений, информирует о принятии решения о переводе собственников помещений, примыкающих к помещению, подлежащему переводу. К сожалению, данное положение не нашло логического завершения. Непонятно, какова «нагрузка» такого информирования. Казалось бы, данное положение очень важно, имея в виду необходимость соблюдения прав и интересов других лиц (ч. 2 ст. 1 ЖК РФ, ст. 209 ГК РФ). Однако не обозначено, в какой форме может быть выражена позиция собственников иных помещений (согласие или неприятие решения о переводе) и могут ли эти собственники повлиять на реализацию такого решения в случае несогласия. Представляется, что мнение собственников иных помещений, да и нанимателей жилых помещений публичных форм собственности, не должно остаться без внимания. В рассматриваемом случае эти лица могут обращаться в судебные органы в случае нарушения их прав и законных интересов (ст. 11 ЖК РФ). Положения ст. 29 ЖК РФ сформулированы с привлечением норм ст. 293 ГК РФ. Следует отметить, что ст. 293 ГК РФ содержится в перечне случаев принудительного изъятия у собственника имущества, установленном ст. 235 ГК РФ. Перечень таких случаев является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Статья 293 ГК РФ предусматривает принудительное изъятие жилого помещения, если оно используется не по назначению, если нарушаются права и интересы соседей, в случае бесхозяйственного обращения с жильем, допуская его разрушение. Перечень также является закрытым. Указанными статьями ГК РФ не обозначены самовольные переустройство и перепланировка. Таким образом, само по себе самовольное переустройство или перепланировка не могут служить основанием для принудительного изъятия жилья. Решение о принудительном изъятии жилого помещения может быть принято судом по основаниям, определяемым ст. 293 ГК РФ, например, если происходит разрушение жилого помещения, причиной которого явилось переустройство жилья. И, конечно, в данном случае неважно, были ли переустройство и перепланировка самовольными либо произведены с соблюдением необходимых формальностей, важно наличие такого основания, как «бесхозяйственное обращение с жильем, допуская его разрушение» (см. ст. 293 ГК РФ). Согласно положениям ч. 3 ст. 60 ЖК РФ изменение оснований и условий, дающих право на получение жилого помещения по договору социального найма, не является основанием расторжения договора. Данное положение не нашло необходимого завершения. Не определено, каковы последствия таких изменений. Существенным для решения данного вопроса следует считать изменение (значительное) материального положения семьи, когда семья не может быть отнесена к числу малоимущих (ст. 49 ЖК РФ). Для определения последствий такого изменения обратимся к ст. 156 ЖК РФ. Согласно ч. 9 этой статьи граждане, признанные в установленном порядке малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за наем. Таким образом, следствием вышеобозначенного изменения положения семьи должно явиться установление платы за наем жилого помещения, которая предусматривается ст. 154 ЖК РФ. Статья 62 ЖК РФ, определяя предмет договора социального найма жилого помещения, не обозначает такого требования к жилому помещению, как его благоустройство. Следует обратить внимание, что требование о благоустроенности жилого помещения, как одной из его необходимых характеристик, не содержится и в ст. 15 ЖК РФ, оно обозначено лишь в ст. 84 — 89 Кодекса, регламентирующих вопросы предоставления жилых помещений в связи с выселением в случаях, определенных ст. 85 ЖК РФ. Вместе с тем благоустройство является существенной частью суммы потребительских качеств жилого помещения. Степень благоустройства жилья в городах и иных поселениях различна. Таким образом, представляемое жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта <12>. ——————————— <12> Так решался вопрос ранее действовавшим законодательством — см. ст. 40 ЖК РСФСР.
Позиции ст. 64 ЖК РФ, предусматривающей сохранение договора социального найма при переходе права собственности на занимаемое по такому договору жилое помещение, а также права хозяйственного ведения или оперативного управления <13>, способствуют стабильности жилищных отношений. ——————————— <13> Положения ст. 64 ЖК РФ отражают норму ст. 675 ГК РФ. Однако данная статья ГК РФ предусматривает сохранение договора найма лишь при переходе права собственности на жилое помещение. Статья 675 ГК РФ подлежит применению к договору социального найма (см. ст. 672 ГК РФ).
Однако положения статьи нельзя признать безупречными. Обратимся к ст. 49 и 60 ЖК РФ. Данными статьями предусматривается, что по договору социального найма предоставляются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 49); договор социального найма заключается на жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 60). Таким образом, под переходом права собственности следует понимать замену собственника в границах публичных форм собственности, в случаях правопреемства (ст. 58 ГК РФ). В случае перехода жилого помещения в частную собственность сохранение неизмененными условий договора сомнительно. Аналогичного подхода требует ст. 102 ЖК РФ в отношении служебных жилых помещений и общежитий. Согласно ст. 92 ЖК РФ в качестве специализированного жилого помещения используются помещения государственного и муниципального жилищных фондов, специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению. Редакция ст. 65 ЖК РФ не обозначает наличие у наймодателя жилого помещения иных прав, кроме определенного данной статьей (см. ч. 1 — право требовать своевременного внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги). Однако права наймодателя не ограничиваются указанными в ч. 1 ст. 65. Так, наймодатель вправе требовать расторжения договора социального найма в случаях нарушения нанимателем жилищного законодательства, несоблюдения условий договора (ст. 83 ЖК РФ). Статьей 70 ЖК РФ предусматривается, что наймодатель может запретить вселение в жилое помещение иных граждан в качестве членов семьи нанимателя. Согласно ст. 72, 74, 76 ЖК РФ для обмена жилого помещения и сдачи его в поднаем необходимо согласие наймодателя; ст. 80 Кодекса предусматривает право наймодателя запретить проживание временных жильцов. К числу прав наймодателя следует отнести дачу согласия (или отказ) на производство переустройства и реконструкцию жилого помещения нанимателем этого помещения. Так, ст. 678 ГК РФ, которая подлежит применению к договору социального найма (см. ст. 672 ГК РФ), запрещается нанимателю производить переустройство и реконструкцию жилого помещения без согласия наймодателя. Данное положение реализовано в ст. 26 ЖК РФ (п. 5 ч. 2), правда, несколько иным способом. Следует отметить, что равенство прав и обязанностей нанимателя и членов его семьи (ч. 2 ст. 69 ЖК РФ) проявляется, главным образом, как равенство прав и обязанностей по пользованию жилым помещением. Обратимся к ст. 70, 72, 76, 81, 83 ЖК РФ. Вселение в жилое помещение иных лиц, обмен жилого помещения, сдача жилого помещения в поднаем, обращение о предоставлении жилого помещения меньшего размера, расторжение договора определены Кодексом как права нанимателя жилого помещения, которые он может реализовать с согласия членов семьи. То есть согласие членов семьи нанимателя есть условие реализации нанимателем предоставленных ему прав. Представляется, что как «равенство прав» следует расценивать положения ст. 80 ЖК РФ, согласно которой вселение временных жильцов допускается по взаимному согласию нанимателя и членов его семьи, и ст. 82 в случае изменения договора социального найма (ч. 1 — заключение одного договора социального найма на жилые помещения в коммунальной квартире). В статьях 61 и 66 ЖК РФ вообще не просматривается «роль» членов семьи нанимателя. Так, в отношении права пользования общим имуществом многоквартирного дома упомянут лишь наниматель жилого помещения; при выборе нанимателем жилого помещения «вида» ответственности наймодателя при неисполнении последним своих обязанностей по договору также не упоминаются члены семьи нанимателя. Аналогично: см. ст. 68 и ч. 3 ст. 29 ЖК РФ в отношении обязанностей нанимателя. Представляет интерес высказываемое в юридической литературе мнение по данному вопросу. Так, П. И. Седугин отмечал: «В жилищных правоотношениях наниматель выступает в качестве активного субъекта права, тогда как члены семьи проявляют себя в качестве субъектов права обычно путем дачи устного или письменного согласия на совершение нанимателем от имени семьи (либо от своего имени) тех или иных действий, участия в несении расходов по обязательствам, вытекающим из договора найма, и т. д.» <14>. ——————————— <14> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для ВУЗов. М., 1997. С. 121.
Хотелось бы также отметить, что «отстранение» от процесса согласования временно отсутствующих членов семьи нанимателя не согласуется с положением ст. 71 ЖК РФ (сохранение прав и обязанностей по договору социального найма в случае временного отсутствия). Так, представляется необходимым на расторжение договора социального найма жилого помещения (ст. 83 ЖК РФ) получить согласие не только членов семьи, проживающих с нанимателем, как это обозначено в ч. 2 ст. 83 ЖК РФ, но и временно отсутствующих членов семьи. Было бы неправильным решать столь серьезный вопрос без согласия всех лиц, имеющих право пользования жилым помещением (см. также ст. 76, 80, 88 ЖК РФ). В этой связи следует обратить внимание на статьи Кодекса, регламентирующие вопросы переустройства и перепланировки жилого помещения, вселения других граждан в качестве членов семьи в жилое помещение, обмен жилья, получения жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого (ст. 26, 70, 72, 81 ЖК РФ), в которых содержится прямое указание на необходимость согласия на это временно отсутствующих членов семьи нанимателя. Статья 71 ЖК РФ — сохранение прав и обязанностей по договору социального найма в случае временного отсутствия нанимателя или членов его семьи — не несет должной правовой нагрузки, не имеет логического завершения. Так, в частности, не определены последствия неисполнения обязанностей по договору в случае временного отсутствия. Безусловно, правомерна постановка вопроса о расторжении в установленном порядке договора социального найма, допустим, в случаях использования жилого помещения не по назначению, невнесения платы за жилое помещение (ст. 83 ЖК РФ). Вопрос об обмене жилого помещения следует решать с учетом ст. 53 и 57 (ч. 8) ЖК РФ, имея в виду невозможность обмена, если в результате такового участник обмена может быть признан нуждающимся в жилом помещении (п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ). Статья 72 ЖК РФ предусматривает при обмене соблюдение требований ч. 1 ст. 70 Кодекса, согласно которой вселение в жилое помещение может быть запрещено наймодателем (следовательно, может и не последовать запрещения), если в результате вселения на каждого члена семьи приходится менее учетной нормы. Вместе с тем ст. 73 ЖК РФ, которой определены случаи, когда обмен не допускается, не содержит подобного положения. Более того, согласно ч. 4 ст. 74 ЖК РФ отказ наймодателя в даче согласия на обмен жилыми помещениями допускается только в случаях, предусмотренных ст. 73 Кодекса. В сложившейся неблагоприятной ситуации, мягко говоря, несогласованности положений Кодекса, следует признать предпочтительной (целесообразной) позицию ч. 1 ст. 70 ЖК РФ. При обмене жилыми помещениями следует также учитывать правило ст. 58 ЖК РФ, согласно ч. 1 которой заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, допускается только с их согласия (это существенно в случае принудительного обмена). Статья 81 ЖК РФ не предусматривает, как и в случае обмена, требования об определенном размере жилого помещения, предоставляемого взамен занимаемого. Вместе с тем одной из существенных позиций в предоставлении жилого помещения меньшего размера должно быть ограничение этого размера необходимым пределом, имея в виду учетную норму (ст. 50 ЖК РФ), т. е. «уменьшение» не должно являться основанием признания лиц, занявших предоставленное помещение, нуждающимися в жилом помещении (ст. 51 ЖК РФ). Жилищный кодекс Российской Федерации отказался от такого случая изменения договора социального найма, как заключение отдельного договора с членом семьи нанимателя <15>. ——————————— <15> Статья 86 ЖК РСФСР давала совершеннолетнему члену семьи нанимателя право требовать заключения с ним отдельного договора, если при определенных условиях ему могло быть выделено помещение, удовлетворяющее установленным требованиям.
Видимо, целью такой позиции является желание ограничить «появление» коммунальных квартир. Однако следовало бы учитывать и интересы граждан, в ряде случаев желающих устранить, по возможности, конфликтные ситуации в семье <16>. Примечательно, что ст. 127 ЖК РФ предусм атривает возможность раздела жилого помещения в доме жилищного кооператива. ——————————— <16> Представляется, что такой раздел жилого помещения не исключается, вопросы эти будут предметом судебного разбирательства. В связи с рассматриваемым вопросом не может не заинтересовать публикация в газете «Комсомольская правда» от 7 августа 2006 г. (с. 10) «Можно ли разделить лицевой счет», в которой приведено мнение столичного Департамента жилищной политики по этому вопросу.
Статья 83 ЖК РФ устанавливает случаи расторжения договора социального найма по требованию наймодателя, в качестве ответственности за неисполнение обязанностей, возложенных законодательством. К числу случаев «принудительного» расторжения договора в качестве такой ответственности следует отнести положение ст. 29 ЖК РФ: самовольное переустройство или перепланировка жилого помещения и отказ привести помещение в прежнее состояние (п. 2 ч. 5). Следует отметить, что последствия расторжения договора в данном случае не установлены. Видимо, это можно классифицировать как существенное нарушение состояния жилого помещения (т. е. в определенной степени его повреждение) и, таким образом, возможно применение правил ст. 83 и 91 ЖК РФ. Статьей 88 (ч. 3) ЖК РФ предусматривается предоставление другого жилого помещения до начала капитального ремонта семьям, занимающим жилые помещения в таком доме, если в результате этих работ общая площадь жилого помещения на одного члена семьи существенно превысит норму предоставления (см. ст. 50 ЖК РФ). Такая позиция требует пояснения: что считать существенным увеличением? Согласно Жилищному кодексу РСФСР увеличением размера жилья, которое могло повлечь определенные последствия, считалось наличие сверх половины нормы жилой площади, полагающейся на одного человека, на всю семью (ст. 55 и 38) <17>. ——————————— <17> Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. N 2 (с изменениями от 30 ноября 1990 г. N 14) было отмечено, что увеличение жилого помещения следовало считать существенным, если в результате такого увеличения образовались излишки жилой площади, т. е. превышение установленного размера с учетом соблюдения нормы площади на каждого члена семьи плюс половины этой площади на всю семью, а также принимая во внимание право на дополнительную площадь (ст. 38, 39, 55 ЖК РСФСР).
Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит положений в отношении нормы общей площади жилого помещения, полагающейся на одного человека. В основе определения существенного увеличения жилья предлагается норма предоставления. Видимо, в этих вопросах следует обращаться к ст. 58 ЖК РФ, предусматривающей превышение размера жилья в определяемых статьей случаях. Другого варианта Кодексом не предложено. Следует отметить, что Закон о введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации признает значимость нормы общей площади жилого помещения на одного человека. Ее необходимость обозначается ст. 679, 680, 685 ГК РФ, в которые вносятся соответствующие изменения этим Законом (ст. 11). Вместе с тем в ЖК РФ это понятие не используется, нет даже упоминания о такой норме, никаких поручений по данному вопросу в Кодексе не содержится. Таким образом, применение положений ст. 679, 680, 685 ГК РФ в случаях вселения в жилое помещение по договору найма иных лиц и временных жильцов, а также сдачи такого жилого помещения в поднаем проблематично <18>. ——————————— <18> Указанные статьи ГК РФ предусматривают в качестве необходимого условия реализации положений этих статей применение нормы площади жилого помещения. В ЖК РСФСР норма (жилой площади) была определена (ст. 38), что обусловило обращение к жилищному законодательству. В ЖК РФ такая норма отсутствует, она не установлена ни одним актом.
Согласно ст. 99 ЖК РФ жилые помещения маневренного фонда предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями, в соответствующем населенном пункте (ч. 2). Вместе с тем согласно ст. 88 Кодекса договор социального найма на жилое помещение в доме, подлежащем капитальному ремонту или реконструкции, не расторгается. В связи с этим необходимо уточнение вопроса об оплате жилья (при наличии двух договоров жилищного найма), имея в виду положение ч. 11 ст. 155 ЖК РФ. Следует отметить, что ЖК РСФСР было установлено, что в период проживания нанимателя в связи с капитальным ремонтом в другом помещении он вносит плату лишь за помещение, предоставленное на время капитального ремонта (ст. 82). Данная позиция достаточно обоснована и, видимо, может быть использована при реализации положений ЖК РФ. Следует отметить, что в ст. 89 ЖК РФ отражены позиции ст. 96 ЖК РСФСР. Однако указанная статья ЖК РСФСР содержала отсылку к положениям Кодекса в части требований к предоставляемому жилому помещению, в том числе его размеру, а также необходимости учета интересов граждан при предоставлении жилья. Нет сомнений, что такой подход являлся правильным. Статья 89 ЖК РФ подобных положений не содержит. Вместе с тем представляется обязательным при ее применении учитывать правила ряда статей ЖК РФ, которые, к сожалению, не упомянуты в этой статье. Так, было бы неправильным игнорировать положения ст. 58 Кодекса, предусматривающей, что при предоставлении жилых помещений по договору социального найма заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, допускается только с их согласия (ч. 1), а также правила ч. 2 этой статьи в отношении граждан, страдающих тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний. Кстати, ст. 58 Кодекса не содержит требования о применении ее положений лишь в случае обеспечения жильем очередников (ст. 57). Вызывает множество вопросов ст. 31 ЖК РФ по применению ее положений. В частности, непонятно, каково предназначение судебного решения о сохранении права пользования жилым помещением за бывшими членами семьи собственника помещения в течение определенного судом срока (ч. 4), если часть 5 этой статьи допускает отчуждение жилья до истечения этого срока, что влечет одновременно прекращение права пользования жилым помещением этими лицами <19>. ——————————— <19> Готовится к рассмотрению во втором чтении проект Федерального закона (N 151947-4) о внесении изменений в ряд федеральных законов, в том числе в Жилищный кодекс Российской Федерации, в котором содержатся возможные поправки данных положений ст. 31 ЖК РФ.
Решение о проведении конкурса по отбору управляющей организации согласно ст. 161 ЖК РФ принимает орган местного самоуправления, причем, независимо от того, имеет ли он собственность в многоквартирном доме. В данном случае прослеживается несоответствие положений данной статьи ЖК РФ нормам ГК РФ. Согласно ст. 447 ГК РФ по правилам проведения открытого конкурса его организатором может быть собственник имущества или обладатель имущественных прав либо специализированная организация по договору с собственником или обладателем имущественного права. Часть 5 ст. 161 обязывает собственников жилых помещений в многоквартирном доме заключить договор управления, тогда как ими не была выражена воля на проведение указанного конкурса. Согласно ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Следовательно, при несоответствии в рассматриваемом случае норм ЖК РФ нормам ГК РФ предпочтение должно быть отдано Гражданского кодексу. В пределах публикации невозможно изложить все претензии к ЖК РФ. Значительное число его положений требует изменений. В завершение хотелось бы еще раз отметить, что вносимые в законодательство (на любом этапе) изменения должны отвечать, прежде всего, требованиям Конституции РФ, учитывать экономический потенциал государства, а также соответствовать уровню благосостояния общества и по возможности оправдывать его ожидания.
