(Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.) («Банковское право», 2011, N 4)
НАЦИОНАЛЬНАЯ ПЛАТЕЖНАЯ СИСТЕМА КАК ОБЪЕКТ НАДЗОРА <*>, <1>
Т. Э. РОЖДЕСТВЕНСКАЯ, А. Г. ГУЗНОВ
——————————— <*> Rozhdestvenskaya T. E’., Guznov A. G. National payment system as an object of supervision. <1> Мнения, изложенные в статье, являются выражением личной точки зрения авторов.
Рождественская Татьяна Эдуардовна, доцент кафедры финансового права МГЮА имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
Гузнов Алексей Геннадьевич, заместитель директора Юридического департамента Банка России, кандидат юридических наук.
В статье содержится анализ недавно принятого Федерального закона «О национальной платежной системе». Авторы анализируют ключевые понятия, субъектный состав национальной платежной системы, правовой статус оператора платежной системы. Особое внимание уделено вопросам надзора и наблюдения в национальной платежной системе со стороны Банка России, методам надзора, действиям Банка России и мерам принуждения, применяемым им в случае нарушения поднадзорной организацией требований законодательства.
Ключевые слова: национальная платежная система, оператор платежной системы, Банк России, кредитные организации, надзор, перевод денежных средств, электронные денежные средства, меры принуждения.
The article contains the analysis of the Federal law «About national payment system». Authors analyze key concepts, subject structure of national payment system, legal status of the operator of payment system. The questions of supervision and observation in national payment system from Bank of Russia, to supervision methods, actions of Bank of Russia and the corrective measures and sanctions are key matters in the article.
Key words: the national payment system, the operator of payment system, Bank of Russia, credit organizations, supervision, transfer of money resources, electronic money resources, sanctions.
27 июня 2011 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон N 161-ФЗ «О национальной платежной системе» <2>. ——————————— <2> Российская газета. 2011. 30 июня. Далее — Закон о НПС.
Этот Закон открывает новую страницу в регулировании отношений, связанных с осуществлением переводов денежных средств, с функционированием институтов рынка платежных услуг, обеспечением их надежности. Работа над законопроектом шла в достаточно напряженной атмосфере, так как при его разработке необходимо было учесть публичные интересы и свободу частных институтов, входящих в платежную систему, интересы кредитных организаций и организаций, фактически осуществляющих платежные услуги в сфере электронных платежей. И, наверное, самое главное — Закон призван обеспечить безопасность и надежность функционирования платежных систем и, как следствие, права и законные интересы каждого потребителя платежных услуг. Закон о НПС установил правовые и организационные основы национальной платежной системы. В ст. 1, закрепляющей предмет регулирования, указывается, что новый Федеральный закон регулирует порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, деятельность субъектов национальной платежной системы, а также определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Субъекты национальной платежной системы весьма разнообразны по своим функциям. В качестве субъектов могут выступать кредитные организации в соответствии с имеющимися у них лицензиями на осуществление банковских операций и — это принципиальная новелла Закона — некредитные организации. Ключевым в платежной системе в соответствии с Законом является т. н. оператор платежной системы, т. е. организации, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств. При этом под переводом денежных средств понимаются действия оператора по переводу денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств плательщика. При трансграничном переводе денежных средств плательщик или получатель средств находится за пределами Российской Федерации, либо плательщика или получателя средств обслуживает иностранный центральный (национальный) банк или иностранный банк. Закон о НПС определяет круг субъектов, которые могут выступать в качестве оператора платежной системы. Оператором платежной системы может являться: — кредитная организация; — организация, не являющаяся кредитной организацией и созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации; — Банк России; — Внешэкономбанк. Оператор платежной системы, являющийся кредитной организацией, Банком России или Внешэкономбанком, может совмещать свою деятельность с деятельностью оператора по переводу денежных средств <3>, оператора услуг платежной инфраструктуры <4> и с иной деятельностью, если это не противоречит законодательству Российской Федерации. Банк России осуществляет деятельность оператора платежной системы на основании Закона о НПС в соответствии с нормативными актами Банка России и заключаемыми договорами. ——————————— <3> Оператор по переводу денежных средств — организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств. <4> Оператор услуг платежной инфраструктуры — операционный центр, платежный клиринговый центр и расчетный центр. Операционный центр — организация, обеспечивающая в рамках платежной системы для участников платежной системы и их клиентов доступ к услугам по переводу денежных средств, в том числе с использованием электронных средств платежа, а также обмен электронными сообщениями (операционные услуги). Платежный клиринговый центр — организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации, обеспечивающая в рамках платежной системы прием к исполнению распоряжений участников платежной системы об осуществлении перевода денежных средств и выполнение иных действий, предусмотренных Законом о национальной платежной системе. Центральный платежный клиринговый контрагент — платежный клиринговый центр, выступающий в соответствии с Законом о национальной платежной системе плательщиком и получателем средств по переводам денежных средств участников платежной системы. Расчетный центр — организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации, обеспечивающая в рамках платежной системы исполнение распоряжений участников платежной системы посредством списания и зачисления денежных средств по банковским счетам участников платежной системы, а также направление подтверждений, касающихся исполнения распоряжений участников платежной системы (расчетные услуги).
Оператор платежной системы, не являющийся кредитной организацией, может совмещать свою деятельность с деятельностью оператора услуг платежной инфраструктуры (за исключением расчетного центра) и с иной деятельностью, если это не противоречит законодательству Российской Федерации. Закон о НПС устанавливает круг обязанностей оператора платежной системы, к которым относятся прежде всего разработка и принятие правил платежной системы, привлечение операторов услуг платежной инфраструктуры, обеспечение управления рисками, надежности платежной системы. Закон о НПС предусматривает регистрацию оператора платежной системы в реестре операторов платежных систем, который ведет Банк России. Организация, намеревающаяся стать оператором платежной системы, должна направить в Банк России регистрационное заявление. В случае принятия решения о регистрации организации в качестве оператора платежной системы Банк России присваивает организации регистрационный номер, включает информацию о ней в реестр операторов платежных систем, который является общедоступным, и направляет организации регистрационное свидетельство. Порядок ведения реестра операторов платежных систем устанавливается Банком России. Закон о НПС устанавливает исчерпывающий перечень оснований отказа организации в регистрации ее как оператора платежных систем. При установлении требований к деятельности операторов услуг платежной инфраструктуры (операционным центрам, клиринговым центрам, расчетным центрам) Закон исходит из содержания выполняемых соответствующими операторами функций. В соответствии с международными стандартами в Законе определяются значимые платежные системы (системно значимые и социально значимые), вводятся требования к управлению рисками в платежных системах, предусматривается надзор и наблюдение Банком России в национальной платежной системе. В отношении значимых платежных систем предусматриваются полномочия Банка России по установлению дополнительных требований к функционированию значимых платежных систем, включая их платежную инфраструктуру. Значимые платежные системы также являются объектом наблюдения со стороны Банка России. Особое внимание уделено в Законе о НПС рынку электронных переводов, который бурно развивается последнее десятилетие. В этой связи Закон о НПС ввел понятие электронных денег, понимая под ними денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета, для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа. При этом не являются электронными денежные средства, полученные организациями, осуществляющими профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, клиринговую деятельность или деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и осуществляющими учет информации о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность указанных организаций. Электронное средство платежа определяется как средство или способ, позволяющие клиенту оператора по переводу денежных средств составлять, удостоверять и передавать распоряжения в целях осуществления перевода денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов с использованием информационно-коммуникационных технологий, электронных носителей информации, в том числе платежных карт, а также иных технических устройств. Закон о НПС установил правило, что эмитентом указанных денег могут выступать организации, получившие лицензию Банка России на осуществление соответствующего вида переводов и находящиеся под его надзором. Следует обратить особое внимание, что в Законе о НПС отражены специальные положения, позволяющие Банку России осуществлять надзор и наблюдение в национальной платежной системе (гл. 5 Закона о НПС). Основными целями надзора и наблюдения в национальной платежной системе являются обеспечение стабильности национальной платежной системы и ее развитие. Под надзором в национальной платежной системе следует понимать деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, требований Закона о НПС и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Существенным нововведением является распространение сферы надзора в национальной платежной системе на организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющими деятельность в сфере платежных систем. К таким организациям согласно законопроекту относятся операторы платежных систем, операционные центры, клиринговые центры. В отношении их Банком России будет осуществляться надзор за соблюдением требований законодательства о национальной платежной системе непосредственно на основании нового Закона. В отношении кредитных организаций будут продолжать применяться существующие инструменты и меры банковского надзора. При осуществлении надзора в национальной платежной системе Банк России будет применять как контактные методы надзора, так и дистанционные. Так, в частности, Законом о НПС предусмотрены такие надзорные полномочия Банка России, как: — анализ документов и информации (в том числе данных отчетности), которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем; — проведение инспекционных проверок поднадзорных организаций. Банк России самостоятельно определяет формы и сроки предоставления отчетности (отчетности поднадзорной организации и сводной отчетности по платежной системе), а также методику ее составления. Инспекционные проверки, проводимые Банком России в поднадзорных организациях, подразделяются на плановые и внеплановые, комплексные и тематические (по отдельным вопросам деятельности поднадзорных организаций). Банк России проводит плановые инспекционные проверки поднадзорных организаций не чаще одного раза в два года в соответствии с утвержденным Банком России планом проверок. При нарушении бесперебойности функционирования значимой платежной системы Банк России проводит внеплановые инспекционные проверки. Срок проведения инспекционной проверки Банка России не может превышать три месяца. Служащие Банка России, осуществляющие инспекционные проверки поднадзорной организации, наделяются широкими полномочиями. Так, Закон о НПС закрепляет за ними право получать и проверять документы поднадзорной организации; при необходимости получать копии документов для приобщения к материалам проверки; получать устные и письменные пояснения по вопросам деятельности поднадзорной организации; получать доступ в места осуществления деятельности поднадзорной организации; получать доступ к информационным системам поднадзорной организации, включая получение информации в электронном виде. По итогам инспекционной проверки служащие Банка России, осуществляющие проверку, составляют акт инспекционной проверки, содержащий общую информацию о деятельности поднадзорной организации, информацию о выявленных в ходе проверки нарушениях с приложением подтверждающих документов, сведения о фактах противодействия проверке. Обращает внимание, что Закон о НПС при описании способов воздействия на субъекты платежной системы со стороны Банка России вводит новые — по сравнению с существующими — правовые инструменты. Во-первых, правовые инструменты воздействия Закон о НПС дифференцирует на действия и меры принуждения. Оставим этот эвфемизм «действия» на совести авторов Закона. Пожалуй, с правовой точки зрения было бы вернее говорить о мерах убеждения и мерах принуждения. Эти правовые инструменты зависят от последствий нарушений, допущенных поднадзорной организацией. В случаях если нарушения требований Закона о НПС или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России поднадзорной организацией непосредственно не влияют на бесперебойность функционирования платежной системы, а также не влияют на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам, Банк России осуществляет следующие действия: 1) доводит до сведения органов управления поднадзорной организации информацию о выявленном нарушении в письменной форме с указанием допущенного нарушения и срока, в течение которого такое нарушение должно быть устранено, при этом указанный срок не может быть менее 10 рабочих дней; 2) направляет органам управления поднадзорной организации рекомендации надзорного органа по устранению выявленного нарушения и рекомендует им представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение нарушения. Если же допущенные нарушения: — влияют на бесперебойность функционирования платежной системы (в том числе если действия (бездействие) поднадзорной организации повлекли приостановление (прекращение) осуществления переводов денежных средств в рамках платежной системы или их несвоевременное осуществление); — влияют на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам; — допускаются повторно в течение последних 12 месяцев; — предписание Банка России не было выполнено в установленный срок; — не были устранены нарушения, информация о которых была доведена Банком России до сведения поднадзорной организации, Банк России применяет меры принуждения, а именно: 1) направляет предписание об устранении нарушения с указанием срока для его устранения; 2) ограничивает (приостанавливает) предписанием оказание операционных услуг, в том числе при привлечении операционного центра, находящегося за пределами Российской Федерации, и (или) услуг платежного клиринга. Последняя мера принуждения вводится на определенный предписанием срок и может включать ограничения: — предельного размера позиций на нетто-основе участника (участников) платежной системы; — предельного количества распоряжений участника (участников) платежной системы и (или) общей суммы указанных распоряжений в течение дня. В случае неоднократного невыполнения предписаний с требованием об устранении нарушения, влияющего на бесперебойность функционирования платежной системы, в течение одного года со дня направления первого предписания Банка России об устранении такого нарушения Банк России исключает оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем. В случае неоднократного в течение года применения к оператору платежной системы, являющемуся кредитной организацией, за нарушение требований Закона о НПС или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России, если указанное нарушение влияет на бесперебойность функционирования платежной системы, мер, предусмотренных ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» <5>, Банк России исключает оператора платежной системы, являющегося кредитной организацией, из реестра операторов платежных систем. Решение об исключении из реестра операторов сродни решению об отзыве лицензии, так как оно означает ограничение субъективного права. Однако это решение не имеет столь фатальных для кредитной организации последствий, как решение об отзыве лицензии: этой организации «просто» будет запрещено быть оператором платежной системы, т. е. определять характер ее функционирования. ——————————— <5> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Решение об исключении оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем оформляется в виде приказа Банка России и опубликовывается в официальном издании Банка России — «Вестник Банка России». Обжалование решения Банка России об исключении оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем, а также применение мер по обеспечению иска (обеспечительных мер) не приостанавливает действия указанного решения Банка России. Во-вторых, по характеру применяемых мер Закон о НПС четко разделяет кредитные и некредитные поднадзорные организации. В отношении кредитных организаций признана возможность применения к ним мер в соответствии с требованиями ст. 34 Закона о НПС и ст. 74 Закона о Банке России (о возможности применения норм последней статьи прямо говорится в ч. 9 ст. 34 Закона о НПС). В отношении некредитных организаций и должностных лиц (как кредитных, так и некредитных организаций) будут подлежать применению административные наказания в соответствии с новым составом ст. 15.36 КоАП. Так, этой статьей КоАП предусмотрено, что повторное в течение года неисполнение оператором платежной системы, операционным центром, платежным клиринговым центром предписания Банка России, направленного им при осуществлении надзора в национальной платежной системе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до пятисот тысяч рублей. При этом правом на составление протокола будет обладать Банк России, а дела подлежат рассмотрению судами. КоАП одновременно содержит оговорку, что эти административные наказания не распространяются на кредитные организации. В отличие от надзора в национальной платежной системе, который нацелен на обеспечение строгого исполнения всеми поднадзорными организациями требований законодательства о национальной платежной системе, стабильности функционирования платежных систем, наблюдение в национальной платежной системе в большей степени ориентировано на задачи развития, следования стандартам лучшей мировой и отечественной практики, рекомендациям Банка России в целях обеспечения оптимального решения платежными системами задач эффективности и надежности (с точки зрения рисков), а также адекватности национальной платежной системы потребностям экономики, банковского сектора и финансового рынка Российской Федерации. Законодатель предусмотрел, что Закон о НПС вступает в законную силу через 90 дней после официального опубликования, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу (180 дней, год, 18 месяцев). Установленные сроки позволяют будущим участникам национальной платежной системы адаптироваться к изменившимся правовым реалиям.
