(Молоев Д. Ж.) («Российский следователь», 2009, N 16)
РОЛЬ И МЕСТО ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Д. Ж. МОЛОЕВ
Молоев Д. Ж., адъюнкт Академии управления МВД России.
Статья посвящена вопросам определения места и роли прокурорского надзора в системе государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Кыргызской Республики как одного из эффективных средств обеспечения законности в правоохранительной деятельности ОВД. Преобразования, происходящие в последние годы в Кыргызстане, существенно изменили политико-государственное устройство страны, в том числе и систему органов прокуратуры. Принятый на референдуме 21 октября 2007 г. Закон о «Новой редакции Конституции КР» впервые выделил органы прокуратуры в отдельную от исполнительной власти (как это было в предыдущих Конституциях 1993, 2003 и 2006 гг.) систему так называемых центральных органов государственной власти КР, содержащуюся в гл. 6 в разделе I, и от предполагаемого слияния с судебной властью. Наряду с прокуратурой КР в данную главу включены такие структуры, как: Национальный банк КР, Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов КР, Счетная палата КР и Акыйкатчы (Омбудсмен) КР. Такое положение органов прокуратуры, обозначенное Конституцией КР, подчеркнуло особый статус главного надзорного института в механизме государственной власти нашей страны. Напомним, что в редакциях законов Конституции КР от 1993, 2003 и 2006 гг. органы прокуратуры относились к исполнительной ветви власти. Как известно, теория разделения властей выделяет три ветви власти: законодательную (представительную), исполнительную и судебную. Законодатель КР на этот раз, судя по всему, решил выделить прокуратуру в отдельную группу государственных властных органов, но в то же время получается, что лишил статуса органа исполнительной власти. И если учесть, что теория разделения властей не признает такие органы, как центральные органы государственной власти, а прокуратура теперь уже не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, возникает вопрос, является ли прокуратура властным органом вообще. Остается только гадать. В этой связи заслуживает внимания высказывание Ю. И. Скуратова в отношении российской прокуратуры, которая имеет аналогичный статус и «является самостоятельной структурой, не входящей ни в одну из ветвей власти». Данное утверждение позволяет считать прокуратуру, не относящуюся ни к одной из ветвей власти, государственным органом, наделенным властными полномочиями и осуществляющим от имени государства функцию надзора, регламентированную Конституцией и нормативными актами страны. Далее он отмечает: «Прокуратура — универсальный орган правозащиты, охранитель законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства» <1>. ——————————— <1> Прокурорский надзор в Российской Федерации. М.: Юристъ, 1999. С. 10, 15.
Как отмечает Н. Н. Карпов, «никакой другой орган государственной власти полномочиями именно по надзору за соблюдением Конституции и законов страны законодательство не выделяет» <2>. ——————————— <2> Карпов Н. Н. Прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации. М.: Юнити; Закон и право, 2007. С. 109.
Согласно ст. 77 раздела первого гл. 6 Конституции КР и ст. 1 Закона КР «О прокуратуре КР» <3> надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов осуществляется прокуратурой КР в пределах ее компетенции. Данные обстоятельства означают, что надзор за законностью прокуратура КР осуществляет в качестве самостоятельной и независимой от иных государственных органов и должностных лиц системы, которая представляет собой единую централизованную систему органов, независимую от иных государственных и негосударственных органов, организаций, должностных и иных лиц, осуществляющую от имени КР надзор за соблюдением Конституции КР и исполнением законов, действующих на территории Кыргызстана. ——————————— <3> См.: Закон Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. N 1341-XII «О прокуратуре Кыргызской Республики» // Экономика. 1994. Апрель.
Расследование преступлений предполагает использование следствием и органами дознания жестких мер уголовно-процессуального принуждения, которые сопряжены с ограничением конституционных прав граждан. Поэтому правоохранительная деятельность ОВД требует особого внимания контрольно-надзорных органов. Как справедливо отмечает В. Ф. Крюков, «При осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия не только решается задача реального обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан. Также обеспечивается защита интересов общества и государства в части исполнения требования закона о том, чтобы ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности» <4>. ——————————— <4> Крюков В. Ф. Прокурорский надзор: Учебник. 2-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2008. С. 202.
Отмечая важность и серьезность вопроса осуществления надзора за деятельностью ОВД, еще 10 октября 1994 г. Генеральным прокурором КР А. Шаршеналиевым был издан Приказ N 537 «Об усилении надзора за исполнением законов в деятельности следственного аппарата и о дальнейших задачах прокурорского надзора за органами следствия и дознания», где говорилось: «Надзор за следствием и дознанием в органах внутренних дел осуществлять в целях недопущения и предупреждения нарушений законности. Особое внимание обращать на исполнение руководителями следственных подразделений органов внутренних дел требований закона о контроле за деятельностью следователей, использовании процессуальных полномочий для обеспечения раскрытия и должного расследования каждого преступления». Как отмечается в Концепции развития на переходный период прокуратуры Российской Федерации, «прокуратура выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов», она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Вместе с тем своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию властей, их совокупному согласованному функционированию как единой государственной власти <5>. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что прокуратура является основным органом государственного контроля за законностью в стране <6>. ——————————— <5> См.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 22. <6> См.: Рябов В. Н. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 15.
Прокурорский надзор непосредственно может соприкасаться с деятельностью ОВД при осуществлении направления деятельности по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, осуществляемое ОВД, обозначенное в ст. 3 Закона «О прокуратуре КР». Прокурорский надзор за деятельностью ОВД по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия — это регламентированная Конституцией КР, Законом «О прокуратуре КР» и иными нормативными правовыми актами КР деятельность прокурора по проверке исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов КР органами внутренних дел КР и их должностными лицами. В этом определении содержатся следующие существенные признаки прокурорского надзора: вид государственной деятельности; осуществление надзора специально уполномоченным должностным лицом; исключительность надзора прокурора, означающая невозможность его осуществления иными управомоченными должностными лицами; осуществление полномочий путем проверки исполнения законов <7>. ——————————— <7> См.: Галузо В. Н. Власть прокурора в Российской Федерации // Закон и право. 2008. N 5. С. 73 — 74.
Кроме того, на наш взгляд, весьма важный признак — это специальное предназначение прокуратуры. Специфичностью деятельности прокурорского надзора также является наделение органов прокуратуры полномочиями, обеспечивающими устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или правовыми средствами прокурорского надзора <8>. ——————————— <8> См.: Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. 7-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Издательство «Экзамен», 2006. С. 182.
Применительно к деятельности ОВД по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия в случае выявления нарушения законов прокурор применяет такое средство реагирования, как внесение представлений об устранении нарушений законов. Данное положение говорит о том, что прокуратура не наделена управленческими полномочиями и не может применять административных санкций в отношении нарушителей закона, а ограничивается тем, что выявляет нарушения и вносит представление об устранении нарушений законов. С другой стороны, как отмечает В. П. Беляев, в противном случае они превратились бы в органы управления (органы исполнительной власти), что идет вразрез с функцией надзора <9>. ——————————— <9> См.: Беляев В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. N 7. С. 31 — 42.
Одним из наиболее важных признаков прокуратуры является то, что она полностью независима от государственных и негосударственных институтов. По этому поводу И. Я. Фойницкий писал: «При построении прокуратуры важно обеспечить независимость ее от суда… Подчинение прокуратуры суду связало бы обвинительную власть, ослабив необходимые для нее энергию и свободу инициативы» <10>. ——————————— <10> Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996. С. 537.
Даже учитывая, что суд может отменять решения прокурора, прокурорский надзор независим, поскольку прокурор может обжаловать любые решения суда в кассационном и надзорном порядке <11>, отмечает А. Халиков. ——————————— <11> См.: Халиков А. К вопросу о соотношении судебного контроля и прокурорского надзора в досудебном производстве // Уголовное право. 2004. N 3. С. 136 — 138.
Надзорные полномочия прокуратуры в отношении ОВД чрезвычайно важны в сфере обеспечения законности в стране, и поэтому прокуратура опирается на широкий спектр форм и методов осуществления надзорной деятельности. По данному аспекту А. М. Тарасов писал: «Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением законности в стране, в этих целях применяют различные формы и методы». Далее он отмечает, что понятие «контроль» является родовым по отношению к видовому понятию «надзор». Надзор наряду с проверкой, ревизией, инспектированием является одной из форм контроля. Сказанное о правовом статусе прокуратуры и ее функциях свидетельствует об обоснованности выделения прокурорского надзора наряду с президентским, парламентским, правительственным и другими видами контроля в самостоятельный вид государственного контроля в России, осуществляемый в форме надзора <12>, подводит итог А. М. Тарасов. ——————————— <12> См.: Тарасов А. М. Государственный контроль в России. М.: Континент, 2008. С. 389 — 390.
Законность является основным условием и целью функционирования правового государства, к построению которого взят политический курс Кыргызстана. Наиболее важной функцией правового государства является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом законность выступает в качестве решающего условия осуществления данной, определяющей правовую государственность, функцией. Соответственно, важнейшим способом обеспечения прав и свобод граждан является прокурорский надзор <13>. ——————————— <13> См.: Шокатаев С. К. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля в Республике Казахстан (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 2006. С. 20.
Президент Кыргызстана К. С. Бакиев в своем Послании членам Правительства, депутатам Жогорку Кенеша и народу Кыргызстана отметил: «В системе государственного управления необходимо использование новых подходов. Я говорю о разработке и введении современных управленческих регламентов, основанных на технологии анализа политики, анализа регулятивного воздействия» <14>. ——————————— <14> Послание Президента Кыргызской Республики К. С. Бакиева членам Правительства, депутатам Жогорку Кенеша и народу Кыргызстана. Бишкек. Январь 2008 г.
Прокурорский надзор в КР сегодня также нуждается в реформировании, определении места прокуратуры в системе органов государства, объема ее специальных (присущих только ей) полномочий. Следует детально разработать исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определить жесткие рамки объема полномочий прокуроров различных уровней. При этом функция надзора должна приобрести статус основополагающей <15>. ——————————— <15> См.: Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. М.: Издательский дом «Буквовед», 2006. С. 121.
