(Федоров М. И.) («Российский следователь», 2012, N 16)
ВЫНЕСЕНИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ СЛЕДОВАТЕЛЕМ — КАК ОДНА ИЗ МЕР, НАПРАВЛЕННАЯ НА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ <*>
М. И. ФЕДОРОВ
——————————— <*> Fedorov M. I. Making an investigative submission as one of the measures aimed at prevention of crimes.
Федоров Михаил Иванович, преподаватель кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России, майор полиции.
В представленной статье рассматриваются актуальные вопросы, касающиеся порядка последовательности формирования и принятия решения следователем в ходе досудебного производства по уголовному делу.
In the present article there are considered topical questions, on the order of sequence of formation and decision investigator in pre-trial production in criminal case.
В настоящее время борьба с преступностью и предупреждение противоправных посягательств являются одной из важнейших составляющих национальной безопасности Российской Федерации и является неотъемлемой частью обеспечения общественной безопасности и безопасности личности <1>. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., сформулировавшей основные направления и задачи государственной политики России, определено, что наряду с обеспечением основных приоритетов национальной безопасности Российская Федерация сосредотачивает свои усилия и ресурсы на приоритетах устойчивого развития, среди которых — обеспечение общественной и государственной безопасности, предупреждение и профилактика преступных проявлений <2>. ——————————— <1> Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ «О безопасности» принят ГД ФС РФ 07.12.2010 // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2. <2> Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
В современной системе профилактики преступлений важное место занимают осуществляемые органами предварительного следствия в процессе их расследования меры предупреждения преступлений. Качество предупредительной работы неукоснительно зависит от того, насколько профессионально следователи осуществляют свою функцию. Следует отметить, что предупредительно-профилактическая работа следователей в первую очередь должна быть направлена на предупреждение преступлений. Общеизвестно, что предупреждение преступлений заключается в воздействии, во-первых, на причины и условия, определяющие преступность в целом в стране, во-вторых, на причины и условия, способствующие совершению отдельных видов преступлений. Собранные в процессе расследования фактические данные о причинах и условиях, способствовавших совершению преступлений, подлежат дальнейшему исследованию и оценке вместе с другими доказательствами. Результаты такого анализа используются при внесении представлений в соответствующие органы и организации, в выступлениях на собраниях в коллективах, при проведении правовой пропаганды среди населения и осуществлении других общепрофилактических мероприятий. Поскольку эффективность названной профилактики в конечном итоге зависит от фактически предпринятых мер к устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений, особое значение приобретает четкая регламентация в уголовно-процессуальном законе полномочий следователя при осуществлении этой работы. Полномочия следователя по устранению причин и условий расследуемого противоправного деяния исходят прежде всего из назначения уголовного судопроизводства. Они вытекают также из процессуальных и социальных функций следователя. Поскольку взаимосвязанные между собой причины и условия совершения преступления, обладая значительной протяженностью во времени, имеют свое проявление в разных сферах общественной жизни, устранение их, как правило, требует совместных усилий следователя и соответствующих органов и организаций. Ведущей стороной в этом взаимодействии выступают следователи, которые вступают в правоотношения с иными лицами, не только не относящимися к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, но и зачастую вообще не вовлеченными в сферу уголовного судопроизводства в качестве самого субъекта, принимают помощь общественности, активно используют научно-технические средства, а также средства массовой информации. Тем не менее на законодательном уровне установлено, что основной формой профилактической работы следователей в этом направлении до сих пор является внесение представлений об устранении обстоятельств, способствующих совершению преступлений, регламентированное ч. 2 ст. 158 УПК РФ. Анализ названной нормы приводит к выводу, что внесение представления является прежде всего приоритетным правом следователя. Однако не следует забывать, что ведущие российские процессуалисты Б. Т. Безлепкин, Ю. Н. Белозеров, И. М. Гуткин, С. П. Ефимичев, И. П. Петрухин, Г. П. Химичева и др. неоднократно подчеркивали, что многие полномочия следователей, по сути, являются не только их правом, но и обязанностью. Данную точку зрения разделяет и руководитель Следственного комитета РФ А. И. Бастрыкин, по мнению которого на проблему профилактики преступлений уголовно-процессуальными средствами следует обратить особое внимание, т. е. рассматривать полномочия следователя, предусмотренные ч. 2 ст. 158 УПК, вносить соответствующие представления прежде всего как его служебную обязанность, что, кстати, соответствует положениям ч. 2 ст. 73 УПК <3>. ——————————— <3> Материалы Всероссийского совещания-семинара руководителей органов предварительного следствия при МВД, ГУВД, УВД, по субъектам Российской Федерации, УВДТ и УВД (ОВД) на закрытых территориях и режимных объектах МВД России в г. Новосибирске 22 — 23 мая 2007 г. // Информационный бюллетень Следственного комитета при МВД России. 2007. N 3 (133). С. 33 — 34. Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» Следственный комитет выведен из состава Генеральной прокуратуры РФ и начал работать в качестве самостоятельной федеральной структуры.
Поскольку УПК РФ конкретно в правовых нормах не закрепляет такого понятия, как «представление следователя», поэтому воспользуемся определением, приведенным в «Большом Юридическом словаре», который, по нашему мнению, наиболее полно раскрывает данное понятие и логически поясняет содержание норм, закрепленных в УПК РФ. «Представление органа дознания, следователя, прокурора — в уголовном процессе РФ документ, который орган дознания, следователь, прокурор, установив причины и условия, способствовавшие совершению преступления, составляют в соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностному лицу для принятия мер по устранению этих причин и условий» <4>. ——————————— <4> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 474.
Рассматривая данное определение в контексте обозначенного вопроса, можно говорить о том, что внесение представления не является свидетельством завершения профилактической деятельности следователя, т. к. сам факт внесения представления является юридическим основанием для осуществления профилактической деятельности соответствующей организацией или должностным лицом, которые обязаны проинформировать следователя (дознавателя) о результатах своих действий. Согласно ч. 2 ст. 158 УПК РФ представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения <5>. ——————————— <5> Уголовно-процессуальный кодекс РФ. М.: Проспект; КноРус, 2012. 256 с.
Для предупреждения направления в адрес работников органов предварительного следствия недостоверных сообщений об исполнении представлений следователь (дознаватель) вправе проверять эффективность принятых мер. Такая проверка может быть поручена участковым уполномоченным милиции, которые заинтересованы в превентивных мерах на различных объектах обслуживаемой территории. Умышленное игнорирование изложенных в представлении требований влечет за собой лишь административную ответственность в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ, положения которой представляют реальную возможность оказания правового воздействия на нерадивых руководителей организаций и должностных лиц. В соответствии с данной нормой граждане могут быть подвергнуты штрафу на сумму в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот руб., должностные лица — от двух тысяч до трех тысяч руб. Однако Уголовно-процессуальным кодексом РФ средств воздействия не предусмотрено. В юридической литературе отражены различные мнения о юридической природе и значении итогового процессуального акта, определяющего форму реагирования следователя на выявленные в процессе расследования причины и условия, способствовавшие совершению преступлений. Среди процессуалистов (П. А. Лупинская, Б. Т. Безлепкин) существует точка зрения, что решение следователя об устранении указанных причин и условий должно быть облечено в форму властного предписания — постановления, обязательного для исполнения всеми лицами, к которым оно обращено. Отдельные авторы (М. А. Михайлов, В. А. Дубривный) полагают, что названная точка зрения, при всей кажущейся убедительности, в теоретическом аспекте отнюдь не бесспорна и практически вряд ли оправданна, поскольку реализация предложений по устранению причин и условий преступления имеет свои особенности, которые не только ограничивают пределы властных предписаний следователя, но и во многом определяют содержание и форму этого процессуального акта. Действующее уголовно-процессуальное законодательство и следственная практика признают итоговым документом профилактической деятельности не постановление, а мотивированное представление следователя. Анализ характера и сущности решений, выраженных в указанных актах, обращает внимание на то, что представление по своей природе сходно с постановлением: в обоих выражены основанные на доказательствах решения следователя по уголовному делу, находящемуся в его производстве. Вместе с тем нельзя не заметить и существенных различий между ними, обусловленных прежде всего разной степенью императивности требований исполнить принятое решение. В отличие от постановления следователя, которое выражает властный приказ и является обязательным для исполнения всеми должностными лицами и гражданами, представлению свойственны менее властный характер предписания и элементы рекомендательного характера. Такая более гибкая форма реагирования диктуется тем, что устранение причин и условий, способствовавших совершению преступления, связано с целенаправленным урегулированием различных сторон общественной жизни, осуществляемым, как правило, вне сферы уголовного судопроизводства. Важно и то, что при исполнении представления между следователем и лицами, которым оно адресуется, возникают специфические правоотношения, определяемые характером непроцессуальной деятельности, которую должностные лица осуществляют по своему усмотрению для устранения причин и условий совершения преступления. Все это свидетельствует о юридическом характере представления следователя как итогового процессуального акта. Изложенное свидетельствует о целесообразности исследования другого вопроса: обязан ли следователь указывать в представлении на характер конкретных профилактических мер, которые должны приниматься по устранению выявленных причин и условий совершения преступления? Действующий УПК этого непосредственно не разрешает. В юридической литературе обосновываются различные (порой противоречивые) позиции, что создает определенные трудности, не обеспечивая единства правоприменительной практики при реализации конкретных мер следственной профилактики. По мнению одних, в представлениях должны содержаться исчерпывающие предложения о характере профилактических мер. Большинство же других высказывают противоположную точку зрения, не без основания полагая, что предложения следователя не должны носить характер исчерпывающе разработанных предписаний и сковывать таким образом инициативу соответствующих должностных лиц. Практическая деятельность свидетельствует о том, что рассматриваемый вопрос решается в зависимости от специфики и характера осуществляемых профилактических мер. Если в ходе расследования установлены причины и условия совершения преступления, которые вызваны нарушением закона или отступлением от других нормативных и подзаконных актов, то в резолютивной части представления обычно содержатся конкретные предложения по их устранению. В подобных случаях это является наиболее приемлемой формой реагирования следователя, поскольку служат основой деятельности компетентных органов по устранению нарушений правовых норм. В иных, более сложных, ситуациях, когда причины и условия, способствовавшие расследуемому преступлению, по своей природе многообразны и для их устранения необходимо, как правило, осуществить комплекс взаимосвязанных мероприятий технического, финансово-экономического, планово-организационного и культурно-воспитательного характера, в предложениях наиболее целесообразно указывать лишь основные направления предупредительных мер. Дальнейшая их разработка и конкретизация связаны с вмешательством в оперативную, производственную или общественную деятельность и, следовательно, должны осуществляться уполномоченными органами и организациями с привлечением, в случае необходимости, соответствующих специалистов. В контексте изложенного, определенное значение имеют положения ст. 161 УПК РФ, зачастую именуемые в юридической литературе как «тайна следствия». В рамках деятельности по предупреждению преступлений проблема допустимости оглашения сведений, собранных в ходе предварительного расследования, нередко предрешает весь исход уголовного дела и решений, принимаемых по нему. По общему правилу данные предварительного расследования не подлежат разглашению. Они могут быть преданы гласности лишь с разрешения следователя, дознавателя и лишь в том объеме, в каком это будет признано допустимым, если не противоречит интересам предварительного расследования и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Недопустимость разглашения данных предварительного следствия не означает, что результаты предварительного следствия по сравнению со сферой оперативно-розыскной деятельности являются тайными, поскольку сведения о расследовании дела могут обращать на себя внимание общественности, средств массовой информации и также способствовать получению доказательственно значимой для расследования информации. Если предание этих данных гласности не препятствует проведению расследования и не повлечет за собой нарушение охраняемых законом прав участников процесса, компетентные должностные лица вправе допустить их оглашение в определенных законом пределах. Такое разрешение может быть оформлено в виде резолюции на ходатайство определенного лица или органа либо в виде постановления дознавателя, следователя с определением объема оглашаемой информации. По справедливому суждению А. Д. Бойкова, предмет тайны следствия должен быть ограничен следственными версиями, требующими проверки, доказательственной и тактической информацией, относящейся к способам собирания доказательств (например, объект, цель и время предстоящего обыска) <6>. ——————————— <6> Бойков А. Д. Гласность и правосудие // Сов. государство и право. 1989. N 8. С. 17.
Общими предпосылками эффективного осуществления мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений, являются их законность и обоснованность. Они должны разрабатываться с учетом достижений науки и техники, удовлетворять требованиям целесообразности, конкретности. Вносимые следователями представления во всех случаях должны быть мотивированными, соответствовать фактическим обстоятельствам дела, а содержащиеся в них предложения основываться на законе и собранных следствием доказательствах. Они не могут противоречить интересам юридических лиц и ущемлять права и законные интересы граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства. Профилактическое значение представлений во многом зависит от своевременности их внесения в органы, которые по роду своей деятельности правомочны предпринимать необходимые меры реагирования. Эффективность представлений в конечном итоге зависит от фактически принятых по ним мер. Поэтому важно установить правоотношения, возникающие между субъектами профилактической деятельности в связи с исполнением вынесенных представлений, в целях наиболее полного и быстрого устранения причин и условий, способствовавших совершению преступления. В этой связи большое познавательное значение имеет уяснение проблемы, связанной с субъектами контроля за исполнением представлений. На практике контроль за реализацией представлений осуществляется как следователями, так и прокурорами, без четкого разграничения их функций и полномочий, что снижает эффективность контроля, нередко приводит к формализму. При этом если контрольные функции прокурора предопределены законодательством, то для следователя они являются составляющей его процессуальной функции. Среди практических работников также нет единого мнения о том, кто должен осуществлять контроль за исполнением представлений. Большинство интервьюированных (36%) считает, что этим должны заниматься следователи, внесшие представление; 8% полагают, что это обязанность прокурора и его помощников; 31% придерживается точки зрения, что в ходе предварительного расследования по делу эту функцию должны выполнять следователь, а после окончания предварительного расследования — прокурор; 25% высказали мнение о том, что контроль за реализацией представлений должен осуществлять следователь, руководитель следственного органа. Если они не могут оказать должного воздействия на лиц, ответственных за исполнение представления, но не принимающих должных мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, эту функцию должен взять на себя прокурор <7>. ——————————— <7> URL: http://www. consultant. ru.
Действующий уголовно-процессуальный закон существенно сузил временные рамки на реализацию следователем права внесения представлений о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Согласно ст. 21.1 УПК РСФСР следователь мог внести его на любом этапе расследования, в настоящее время — только по окончании предварительного расследования (ч. 2 ст. 158 УПК РФ). При этом закон обязывает рассмотреть представление не позднее одного месяца со дня его вынесения с обязательным уведомлением о принятых мерах. Для правильного решения вопроса о пределах контрольных функций, по-видимому, прежде всего следует исходить из требований процессуального закона, определяющих полномочия следователя и прокурора при осуществлении мер следственной профилактики, а также из характера и специфики правоотношений, возникающих в процессе исполнения представлений. После внесения представления между следователем и компетентными должностными лицами, которым оно адресуется, возникают правоотношения. Они имеют длящийся характер и порождают определенные права и обязанности их субъектов. Должностные лица и руководители общественных организаций обязаны рассмотреть представления, в пределах своей компетенции принять необходимые меры реагирования и не позднее чем в месячный срок сообщить следователю. У последнего, соответственно, возникает право требовать от указанных лиц письменную информацию о принятых по его представлению мерах. Отсюда следует, что контроль за реализацией представления в течение установленного законом месячного срока возлагается на следователя. После получения сообщения о принятых мерах реагирования правоотношения между субъектами в связи с исполнением представления прекращаются. В практической действительности нередки случаи, когда компетентные лица, ответственные за исполнение внесенных представлений, не сообщают в установленный законом месячный срок о принятых мерах реагирования. Достаточно сложная и неоднозначная дилемма касается и тех случаев, когда уголовное дело передано в суд. Следователь, возможно, направляет ответ на представление в суд или же указывает, чтобы ответ был направлен в суд, но уже сам не правомочен оценить полноту и качество принятых мер. В таких ситуациях дальнейший контроль за реализацией представлений, по нашему мнению, должен осуществлять прокурор с использованием прав, делегированных ему Уголовно-процессуальным кодексом РФ и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». На значимость названной проблематики указывал Президиум Верховного Суда РФ, вынеся определение, в котором, в частности, подчеркивается, что «согласно ст. 2 УК РФ одной из задач уголовного законодательства является предупреждение преступлений». Уголовно-процессуальным законом, а именно ч. 2 ст. 158 УПК РФ, предусмотрена обязанность должностного лица рассмотреть поступившее от следователя или дознавателя представление и в течение месяца письменно сообщить о принятых мерах по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления. При этом законодатель не предусмотрел иной, помимо административной, ответственности за невыполнение данной обязанности. Как ранее упоминалось, лишь ст. 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Объектом названного административного правонарушения является институт государственной власти в виде реализации полномочий прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона. Далее, объективную сторону составляет, в частности, умышленное невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя. Учитывая, что законные требования прокурора, следователя (дознавателя) как участников со стороны обвинения предопределены их полномочиями, уже с позиций уголовно-процессуального закона (глава 6 УПК РФ) их неисполнение выражается в непринятии мер, соответственно, по устранению обстоятельств, обусловивших совершение преступления, в т. ч. в непредставлении уведомления о принятых мерах. Следовательно, субъектом ответственности являются должностные лица. А субъективную сторону правонарушения характеризует умысел. Учитывая изложенное, должностные лица, умышленно не представившие уведомление о мерах, принятых по представлению следователя, могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. 17.7 КоАП РФ <8>. ——————————— <8> Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. Бюллетень. 2007. N 8. URL: http://www. vsrf. ru.
Изложенное предопределяет следующий вывод. Поскольку указанная правовая коллизия не разрешена с позиций уголовного, уголовно-процессуального законодательства, а регламентирована лишь нормами административного закона, соответственно, в настоящее время целесообразно применять в сходных ситуациях аналогию норм права.
