(Бабаков А. Л.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 9)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВРЕМЕННЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЛИЦ ГРАЖДАНСКОГО ПЕРСОНАЛА, ДОПУЩЕННЫХ ИЛИ РАНЕЕ ДОПУСКАВШИХСЯ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ
А. Л. БАБАКОВ
Бабаков А. Л., юрист.
В статье раскрывается правовой режим ограничения прав военнослужащих и лиц гражданского персонала как должностных лиц и граждан, допущенных или ранее до пускавшихся к государственной тайне.
Ключевые слова: государственная тайна, ограничения прав, выезд за границу, неприкосновенность частной жизни.
Legal regime of the admission of military men and persons of the civil personnel to the data making the state secret A. L. Babakov
In article the legal regime of restriction of the rights of the military personnel and persons of the civil personnel, as official and the citizen who was allowed or earlier allowed to the state secret reveals.
Key words: state secret, restrictions of the rights, trip abroad, inviolability of private life.
В соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Наряду с этим ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той степени, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В отношении военнослужащих и лиц гражданского персонала как субъектов правоотношений, допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне, в настоящее время действует ряд нормативных правовых актов, устанавливающих ограничения в правах: — Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне»; — Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Так, ст. 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» устанавливает временные ограничения, которые могут касаться: — права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне; — права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения; — права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне. Следует заметить, что в названной статье Закона Российской Федерации «О государственной тайне» определены субъекты правоотношений, допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне, к которым могут быть применены нормы по временному ограничению в правах: это должностные лица и граждане. В российском законодательстве часто используется понятие «должностное лицо». Однако определение данного, казалось бы, не вызывающего никаких сомнений в толковании понятия приведено лишь в нескольких нормативных правовых актах. Дефиниция данной правовой категории установлена в КоАП РФ, УК РФ, а также в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которые относят указанную категорию в основном к лицам, замещающим должности в государственных структурах. По мнению автора, понятие «должностное лицо» следует применять к различным правоотношениям в единообразном понимании ввиду того, что каждый тип отношений, регулируемый нормами определенной отрасли законодательства, имеет свою специфику и понимание одних и тех же категорий должно детерминироваться единым термином правоприменения. Поэтому в целях единообразной правоприменительной практики и терминологической точности ст. 1069 ГК РФ целесообразно дополнить примечанием следующего содержания: «Должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее в установленном порядке распорядительные и организационно-распорядительные полномочия в отношении лиц, находящихся в служебной зависимости от данного лица», — а ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» следует дополнить определением понятия «должностное лицо». Другой категорией субъектов правоотношений, связанных с государственной тайной, являются граждане. В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» гражданами Российской Федерации являются: а) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу данного Федерального закона; б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с названным Федеральным законом. Обобщая указанную дефиницию, можно утверждать, что гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации. При этом из ст. 21 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» следует, что законодательство Российской Федерации о государственной тайне под гражданами понимает именно граждан Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственной тайне», заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, — до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с указанным Федеральным законом. Данные ограничения в законе не носят императивного характера. Они могут применяться в зависимости от конкретных обстоятельств. Так, например, вопрос о разрешении выезда за границу решается в каждом отдельном случае исходя из оценки круга секретных сведений, с которыми ознакомлены военнослужащие и лица гражданского персонала, степени их секретности, возможности их передачи иностранным спецслужбам, возможной степени ущерба безопасности государства в результате передачи этих сведений. Применительно к закрепленному в ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации праву на свободный выезд за границу такое ограничение установлено не только ст. 15, но и ст. 19 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Как указано в ст. 19 названного Закона, военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. N 1598.
Таким образом, для военнослужащих, в отличие от других граждан, установлено, что без разрешения командования они не вправе выехать из Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 7 июня 2012 г. N 14-П <2> признал взаимосвязанные положения подп. 1 ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и ст. 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения предполагают, что принятие решения о временном ограничении права гражданина на выезд из Российской Федерации ставится в зависимость не только от непосредственно предусмотренных ими формальных оснований. ——————————— <2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2012 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статьи 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» в связи с жалобой гражданина А. Н. Ильченко».
Такое решение не может основываться на установлении одного лишь факта допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, и во всяком случае требует выяснения характера конкретной информации, к которой гражданин имел доступ в рамках своей профессиональной деятельности, и степени ее секретности, в том числе на момент обращения в уполномоченные органы в связи с предполагаемым выездом за пределы страны, а также целей выезда и других обстоятельств, наличие которых позволяет сделать вывод о необходимости применения указанного ограничения. Принятый Конституционным Судом Российской Федерации судебный акт, по мнению автора, основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации, установленных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и с учетом практики Европейского суда по правам человека. Так, в Постановлении Европейского суда по правам человека от 21 декабря 2006 г. по делу «Бартик против России» (Bartik v. Russia) (жалоба N 55565/00) суд указал, что российское законодательство, регулирующее поездки за границу лиц, осведомленных в государственной тайне, устанавливает чрезмерное ограничение на их право выезжать из России независимо от цели выезда. Европейский суд подчеркнул, что в Заключении N 193 (1996) по заявке России на вступление в Совет Европы, принятом Парламентской Ассамблеей Совета Европы 25 января 1996 г. (на 7-м заседании), указано, что отмена ограничений применительно к поездкам за границу в частных целях рассматривается как необходимое условие для членства Российской Федерации в Совете Европы как организации, состоящей из государств — приверженцев принципов личной свободы, политической независимости и верховенства права (Преамбула к Уставу Совета Европы). Исходя из изложенного, Европейский суд постановил, что ограничение права заявителя на свободу передвижения не было «необходимым в демократическом обществе». Соответственно, по мнению Европейского суда, имело место нарушение ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции. Кроме того, Европейский суд отметил, что власти не указали, каким образом абсолютное ограничение возможности заявителя выехать за границу служило интересам национальной безопасности. Со своей стороны Европейский суд счел, что как раз связь между такой ограничительной мерой и обозначенной защитной функцией отсутствует. В развитие положений ст. 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», ст. ст. 15, 19 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 19 декабря 1997 г. N 1598 «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба» <3>, каждым федеральным органом, в котором предусмотрена военная служба, издан приказ, регулирующий порядок выезда из Российской Федерации военнослужащих и лиц гражданского персонала данного ведомства, имеющих допуск к государственной тайне. ——————————— <3> Данное Постановление Правительства Российской Федерации было предметом рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации. Решением от 5 апреля 2001 г. N ВКПИ01-14 в удовлетворении заявления о признании незаконными и недействующими отдельных положений данного Постановления было отказано. При этом Верховный Суд Российской Федерации в своем решении указал, что согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В качестве примеров можно назвать: — Приказ МЧС России от 26 апреля 2005 г. N 345 «Об утверждении Инструкции о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих войск гражданской обороны, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы и лиц гражданского персонала системы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»; — Приказ ФСБ России от 17 апреля 2012 г. N 179 «Об утверждении Инструкции о выезде военнослужащих и лиц гражданского персонала органов Федеральной службы безопасности из Российской Федерации по частным делам»; — Приказ Министра обороны Российской Федерации от 31 июля 2006 г. N 250дсп. В отношении последнего Приказа 27 октября 2011 г. Верховный Суд Российской Федерации вынес решение по делу N ГКПИ 11-1392 «О признании недействующими п. п. 5, 157 Инструкции об организации выезда из Российской Федерации военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 июля 2006 г. N 250дсп», которым признал недействующими со дня вступления решения в законную силу п. п. 5 и 157 указанной Инструкции в части возложения на лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, осведомленных в секретных сведениях или не осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну, обязанности по получению разрешения на выезд из Российской Федерации по частным делам. Суд указал, что право гражданина Российской Федерации на выезд из страны может быть временно ограничено при допуске гражданина к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, при этом срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями. Таким образом, по смыслу приведенных норм право на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено для лиц, допущенных к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, а также для военнослужащих. Ограничение на выезд не может быть применено в отношении работников, не осведомленных в сведениях особой важности и совершенно секретных сведениях, независимо от наличия у них допуска к государственной тайне и заключенного ими договора, допускающего временное ограничение их права на выезд. Довод представителей Министерства обороны Российской Федерации о том, что ограничение на выезд за границу может быть установлено любому лицу, в том числе гражданскому служащему, если это оговорено в трудовом договоре (независимо от степени секретности носителей), основан на неверном толковании закона. С учетом вышеизложенного нормы признаны недействующими в части, возлагающей на указанных лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, осведомленных в секретных сведениях или не осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну, обязанность по получению разрешения на выезд из России по частным делам. Вышеупомянутые Приказы практически содержат единый порядок оформления разрешений на выезд военнослужащих и лиц гражданского персонала из Российской Федерации и порядок получения, сдачи и последующего хранения документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Разрешение на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, дается Министром обороны Российской Федерации и руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти или уполномоченными ими лицами. Выезд военнослужащих из Российской Федерации (за исключением военнослужащих СВР России и ФСО России) подлежит согласованию с соответствующими органами ФСБ России. Документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации (паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка), оформляются на основании справки по установленной форме, выдаваемой воинскими частями, организациями и учреждениями Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Министерством обороны Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба: — утверждаются перечни должностных лиц, которым предоставляется право разрешать выезд военнослужащих из Российской Федерации; — устанавливаются порядок получения документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, по которым военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации, а также порядок сдачи и последующего хранения указанных документов, выдаваемых военнослужащим, осведомленным в сведениях, составляющих государственную тайну. Правовой режим временных ограничений прав военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, касающихся права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения, действует с момента последнего ознакомления с документом, содержащим соответствующий гриф секретности. Исходя из анализа норм Закона Российской Федерации «О государственной тайне», можно предположить, что временный характер данного ограничения определяется исключительно моментом рассекречивания сведений и их носителей, составляющих государственную тайну (ст. ст. 13 и 14 Закона), одним из оснований которого является либо изменение объективных обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной, либо взятие на себя Российской Федерацией международных обязательств по открытому обмену сведениями, составляющими в Российской Федерации государственную тайну. Нераспространение сведений, составляющих государственную тайну, составляет обязательство, взятое на себя в добровольном порядке субъектом правоотношений, получившим допуск к государственной тайне. Прекращение допуска к государственной тайне не освобождает субъекта от взятых обязательств по неразглашению сведений, составляющих государственную тайну. Органы государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, обязаны периодически, но не реже чем через каждые пять лет пересматривать содержание действующих в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности. Право на неприкосновенность частной жизни содержит в себе правовой режим при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне компетентными органами. В данном случае учитывается волеизъявление субъекта правоотношений на проведение указанных мероприятий в отношении персональных данных. Военнослужащие и лица гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации при заполнении анкеты (форма N 4 <4>) выражают свое согласие на проведение в отношении их проверочных мероприятий органами ФСБ России. ——————————— <4> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 27 октября 2010 г. N 1313 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска к государственной тайне военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе и поступающих на военную службу по контракту либо подлежащих призыву на военную службу (в том числе по мобилизации), на военные сборы, а также граждан Российской Федерации, не пребывающих в запасе и подлежащих призыву для прохождения военной службы, которым требуется допуск к государственной тайне для исполнения служебных обязанностей».
Согласно определению, содержащемуся в ст. 2 Конвенции о защите физических лиц, персональные данные — это информация, касающаяся конкретного или могущего быть идентифицированным лица. Несмотря на широту данной формулировки, смысл ее достаточно точен. Согласно этому определению к персональным данным относится как любая информация о конкретном лице, так и информация, с помощью которой лицо можно идентифицировать, т. е. установить. Согласно ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» персональные данные — это любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). Объем проверочных мероприятий зависит от степени секретности сведений, к которым будет допускаться оформляемое лицо. Проверочные мероприятия осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Проведением проверочных мероприятий является выявление оснований для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне, предусмотренных ст. 22 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», к которым могут относиться: — признание гражданина судом недееспособным, ограниченно дееспособным или рецидивистом, нахождение под судом или следствием за государственные и иные тяжкие преступления, наличие неснятой судимости за эти преступления; — наличие у проверяемого медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, согласно перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области здравоохранения и социального развития; — постоянное проживание самого проверяемого и (или) его близких родственников за границей и (или) оформление указанными лицами документов для выезда на постоянное жительство в другие государства; — выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации. Основаниями для отказа в допуске к государственной тайне также могут явиться уклонение от проверочных мероприятий и сообщение заведомо ложных анкетных данных. По аналогии мы можем говорить о временном ограничении прав в отношении субъектов правоотношений, которые ранее допускались к сведениям, составляющим государственную тайну, и у которых допуск к государственной тайне на постоянной основе прекращен. В отношении данных субъектов преимущественно применяются временные ограничения, такие как право выезда за границу на оговоренный срок и право на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения. В связи с введением в отношении военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации перечисленных ограничений законодатель устанавливает для них в качестве компенсации меры социальной поддержки <5>. Однако лицам, ранее допускавшимся к сведениям, составляющим государственную тайну, чей допуск был прекращен вне связи с правонарушением в области режима защиты государственной тайны, каких-либо мер социальной поддержки не предусматривается. ——————————— <5> См.: п. 17 ст. 2 Федерального закона от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат»; Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. N 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны».
По нашему мнению, в отношении таких граждан также должны устанавливаться гарантии, компенсирующие ограничение их конституционного права. Об этом пойдет речь в следующей статье.
