(Нестерчук Ю. Н.) («Законодательство и экономика», 2009, N 10)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕХНИЧЕСКИХ И ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ТРЕБОВАНИЙ К НЕФТЕПРОДУКТАМ
Ю. Н. НЕСТЕРЧУК
Ю. Н. Нестерчук, аспирантка кафедры предпринимательского права Государственного университета — Высшей школы экономики, начальник общеправового отдела ООО «Инжиниринговая компания «Нефтегазовые системы».
В проекте Федерального закона «О безопасности производственных процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа» отмечается: «Специфика строительства и эксплуатации на производственных объектах, на которых осуществляются процессы добычи, транспортировки и хранения нефти и газа, связана с риском крупных аварий и чрезвычайных ситуаций, возможностью гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнением окружающей среды» <1>. В связи с этим необходимо специальное законодательство в области технического и экологического регулирования нефтепродуктов и связанных с ними производственных процессов. ——————————— <1> http://www. rosteplo. ru/Npb_files/npb_shablon. php? id=512.
Правовые основы современной концепции технического регулирования заложены Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон о техническом регулировании), заменившим Законы РФ «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг». До принятия Закона о техническом регулировании существовала нормативно-техническая база, содержавшая, по подсчетам специалистов, около 170000 документов, в их числе свыше 25000 государственных, а также отраслевых стандартов, норм и правил, методических материалов, указаний и т. п. Они включали в себя обязательные нормы по качеству исполнения различных видов продукции, в том числе с точки зрения ее безопасности для пользователя и окружающей среды, нормы и правила, обеспечивавшие единство и требуемую точность измерения физических величин и различных характеристик продукции, правила и способы сертификации продукции и др. <2>. ——————————— <2> Ноздрачев А. Ф. Федеральный закон «О техническом регулировании»: от уточнения сферы действия — к эффективной реализации // Законодательство и экономика. 2008. N 8.
Смысл реформы технического регулирования состоял в том, чтобы заменить огромный массив ГОСТов, ОСТов, СНиПов, СанПиНов, ППБ и других ведомственных и правительственных актов, предусматривавших требования к продукции, зачастую противоречащих как друг другу, так и действующему законодательству, на систему технических регламентов, принимаемых в форме федеральных законов или постановлений Правительства РФ. Таким образом, система технического регулирования, с одной стороны, должна стать более прозрачной и понятной участникам рынка, исключая чрезмерное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, а с другой — в достаточной мере обеспечивать соблюдение и защиту законных прав и интересов личности, общества и государства. Данный принцип нашел свое отражение в пункте 2 ст. 7 Закона о техническом регулировании, в соответствии с которым требования технических регламентов не могут служить препятствием к осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Исходя из сказанного выше, основной целью технического регулирования, с одной стороны, является обеспечение безопасности таких интересов личности, общества и государства (в том числе конституционно гарантированных), как жизнь, здоровье, благоприятная окружающая среда, имущество. С другой стороны, техническое регулирование в части установления обязательных требований к продукции представляет собой определенное ограничение свободы предпринимательской деятельности. Поэтому необходимо отметить следующее. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). В свою очередь, единство экономического пространства обеспечивается тем, что установление правовых основ единого рынка относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ). Исходя из этого любые ограничения свободы предпринимательской деятельности, в том числе установление обязательных требований к продукции, должны быть едиными на всей территории России. Аналогичного мнения придерживаются исследователи Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, отмечая, что основу технического регулирования составляют конституционные принципы единства экономического пространства, установления правовых основ единого рынка, закрепления важнейших объектов жизнедеятельности в исключительном ведении Российской Федерации (п. п. «и», «м», «р» ст. 71 Конституции РФ). Концепция Закона о техническом регулировании исходит из признания верховенства федерального закона в данной сфере (выделено мной. — Ю. Н.) <3>. ——————————— <3> Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. N 9.
В подтверждение сказанного в части 1 ст. 4 Закона о техническом регулировании определяется: законодательство о техническом регулировании состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, т. е. относится к исключительному ведению Федерации. Однако в Конституции РФ техническое регулирование как самостоятельное направление деятельности государства не упоминается. В пункте «р» ст. 71 Конституции указаны только стандарты как сфера исключительного ведения Федерации. Тем не менее стандартизация — лишь одно из направлений технического регулирования, сущность которого состоит в установлении не обязательных, а добровольно соблюдаемых требований к продукции, работам и услугам. Соответственно, стандартизацию не следует рассматривать как ограничение свободы предпринимательской деятельности. А. С. Панова даже ставит вопрос о необходимости изменения положений пункта «р» ст. 71 Конституции ввиду того, что отныне стандарты имеют характер актов многократного добровольного использования <4>. ——————————— <4> Там же.
Таким образом, на данный момент вопрос о том, к чьему ведению относится техническое регулирование, Конституцией не решается. Более того, в соответствии с пунктом «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. В то же время экологическая безопасность продукции относится к предмету технического регулирования, что вытекает из понятия безопасности продукции, раскрытого в статье 2 Закона о техническом регулировании. Под экологической безопасностью продукции следует понимать отсутствие недопустимого риска причинения вреда окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений. В связи с этим возникает вопрос: как разграничить предметы технического регулирования и законодательство об охране окружающей среды в аспекте обеспечения экологической безопасности и соответственно решить, нормативными актами какого уровня могут устанавливаться экологические требования к продукции? Ситуация осложняется тем, что в отношении нефтепродуктов экологические требования по своему содержанию полностью совпадают с техническими требованиями. Для нефтепродуктов — это их физико-химические показатели (содержание серы, свинца, бензола, других химических элементов, детонационная стойкость, фракционный состав и др.). Таким образом, требования к нефтепродуктам устанавливаются на федеральном уровне в рамках технического регулирования, а на уровне субъектов Федерации те же самые требования устанавливаются уже как экологические. Путаница между экологическими и техническими требованиями возникает и в судах. Так, рассматривая одно из дел и привлекая к ответственности за нарушение экологического законодательства Москвы, суд указал, что нарушены технические требования <5>. ——————————— <5> Решение арбитражного суда г. Москвы от 21 июня 2006 г. по делу N А40-31790/06-106-242.
Законодательством субъектов Федерации в рамках обеспечения экологической безопасности устанавливаются требования к нефтепродуктам, несоответствие которым влечет запрет оборота данных нефтепродуктов на территории соответствующего субъекта. Принятие подобных норм основано на части 6 ст. 15 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»: органы исполнительной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации могут вводить ограничения использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха. Воспользовавшись правом, предоставленным указанным выше Законом, 28 декабря 2004 г. правительство Москвы приняло Постановление N 952-ПП «Об утверждении экологических требований к качеству моторного топлива при его обороте в городе Москве». Аналогичные нормативные акты приняты и другими субъектами Федерации. Вместе с тем, на наш взгляд, запрет оборота какого-либо продукта на территории определенного субъекта, установленный данным субъектом, является нарушением единства экономического пространства и принципа свободного перемещения товаров. Вопрос об обоснованности принятия субъектами Федерации нормативных актов, ограничивающих оборот нефтепродуктов на определенной территории, рассматривался высшими судебными инстанциями. В качестве примера приведем Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2007 г. (дело N 5-Г07-14) по кассационному представлению прокурора г. Москвы на решение Московского городского суда от 26 декабря 2006 г., которым отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими пункта 2 Постановления правительства Москвы N 952-ПП и приложения N 3 к нему. В обоснование своих требований заявители ссылались на следующее: полномочия по установлению обязательных требований к продукции и изданию нормативных правовых актов в области технического регулирования в виде технических регламентов предоставлены только федеральным органам законодательной и исполнительной власти. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что оспариваемые пункт 2 Постановления правительства Москвы N 952-ПП и приложение N 3 к нему не противоречат действующему федеральному законодательству. При этом суд отметил: «Довод кассационного представления о том, что суд при вынесении решения должен был руководствоваться положениями Федерального закона «О техническом регулировании», которому должны соответствовать иные федеральные законы, в том числе Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», несостоятелен. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Определении от 3 февраля 2000 года N 22-О, противоречия между специальными федеральными законами, регулирующими сходные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Таким образом, какой закон в каждом конкретном случае подлежит применению, вправе самостоятельно решать суды общей юрисдикции. При этом суд обязан руководствоваться положениями закона, принятого позже. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» действует в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ, т. е. в более поздней редакции по сравнению с Федеральным законом «О техническом регулировании», действующим в редакции Федерального закона от 9 мая 2005 года N 45-ФЗ. Таким образом, не применять положения Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» у суда не было оснований». В данном деле заявители ссылались на несоответствие Постановления правительства Москвы Закону о техническом регулировании, а не Конституции РФ. В ходе рассмотрения ни в одной из инстанций не поднимался вопрос о несоответствии Конституции нормы Закона об охране атмосферного воздуха, позволяющей субъектам Федерации ограничивать оборот определенных нефтепродуктов на своей территории. Данный вопрос мог бы быть разрешен только Конституционным Судом РФ. Позиция федерального законодателя по вопросу объема экологических прав субъектов Федерации не всегда была однозначной. Так, в первоначальной редакции Федерального закона «Об охране окружающей среды» субъектам было предоставлено право вводить ограничения использования определенных нефтепродуктов на своей территории. С августа 2004 г. (с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) данное право было исключено. Наконец, в декабре 2005 г. (с принятием Федеральных законов от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) указанное правомочие субъектов было восстановлено. Арбитражные суды также применяют указанное Постановление правительства Москвы со ссылкой на пункт «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и приведенное выше Определение Верховного Суда, которым было отказано в признании данного Постановления недействующим. Так, ФАС Московского округа рассматривалось следующее дело. В порядке контроля над соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды путем закупки был произведен отбор проб моторного топлива на АЗС ООО «ГАЗ-Ойл» по адресу: г. Москва, Шмитовский пр-д, 34/36, по результатам которого составлены акт проверки N 0204004199/6 и протокол отбора проб нефтепродуктов с присвоением пробам соответствующих номеров проб и пломб. Проба (код 509, номер пломбы 835196) была направлена в химико-аналитическую лабораторию РГУНиГ им. И. М. Губкина для проведения испытания на соответствие требованиям постановления правительства Москвы N 952-ПП, по результатам которых составлен протокол испытаний от 26 сентября 2006 г. N НП-24/233. Из протокола следует, что образец бензина марки АИ-92 (код пробы 509, номер пломбы 835196) не соответствует по показателю концентрации серы (при норме 150 мг/кг результат составил 243 мг/кг). Диспозиция статьи 1 Закона выражается в производстве, обороте нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям, установленным правовыми актами г. Москвы. Согласно Постановлению правительства Москвы N 952-ПП для бензина марки АИ-92 концентрация серы не должна превышать 150 мг/кг. Решением Московского городского суда от 26 декабря 2006 г. по делу N 3-384/2006, оставленным без изменения Определением Верховного Суда РФ, положения вышеназванного Постановления правительства Москвы признаны соответствующими действующему законодательству. Арбитражный суд кассационной инстанции не согласился с доводом кассационной жалобы о том, что введение субъектом Федерации требований к качеству бензина находится за пределами его компетенции, поскольку установление стандартов относится к ведению Российской Федерации. При разрешении заявления ООО «ГАЗ-Ойл» арбитражные суды правомерно исходили из следующего: в силу пункта «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов <6>. ——————————— <6> Постановление ФАС Московского округа от 3 мая 2007 г. N КА-А40/3411-07.
Аналогичные решения приняты Постановлениями ФАС Московского округа от 18 октября 2007 г. N КА-А40/10762-07, от 5 апреля 2006 г. N КА-А40/2477-06, решениями Арбитражного суда г. Москвы от 8 мая 2007 г. по делу N А40-15027/07-92-97, от 2 августа 2006 г. по делу N А40-49877/06-92-275, Постановлениями Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2007 г. по делу N 09АП-2641/2007-АК, от 17 августа 2006 г. по делу N 09АП-9981/2006-АК, от 9 июля 2007 г. N 09АП-8965/07-АК. Правительством Нижегородской области 25 апреля 2007 г. принято Постановление N 140 «О введении ограничений использования нефтепродуктов и других видов топлива в Нижегородской области». Согласно Постановлению для нефтепродуктов, подлежащих использованию в Нижегородской области, был установлен запрет на: дизельное топливо с содержанием серы свыше 0,05%, автомобильных бензинов с объемной долей бензола свыше 3% и автомобильных бензинов с содержанием серы свыше 0,015%. Согласно статье 5.9 КоАП Нижегородской области за нарушение ограничений использования нефтепродуктов и других видов топлива, установленных правительством области, предусмотрена административная ответственность в виде штрафа. Предприниматель Нижегородской области, привлеченный к ответственности по данной статье, ссылался на необходимость применения Закона о техническом регулировании, а не Закона об охране атмосферного воздуха. В Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 28 апреля 2008 г. по делу N А43-26141/2007-26-520 указывается: данный довод предпринимателя признается необоснованным, поскольку в силу части 4 ст. 1 Закона о техническом регулировании данный Закон не распространяется на отношения, связанные с применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха. Вернемся к упомянутому выше Определению Верховного Суда РФ, которым было отказано в признании недействующим Постановления правительства Москвы, установившего экологические требования к нефтепродуктам. Одним из оснований для вынесения решения послужил факт, что на момент рассмотрения дела в суде отсутствовал специальный технический регламент, устанавливающий требования безопасности нефтепродуктов. Такой Регламент был принят Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. N 118 «Об утверждении Технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту». Тем не менее уже после вступления в силу данного Регламента практика арбитражных судов не изменилась. В итоге получается, что Технический регламент, устанавливающий требования к нефтепродуктам, не имеет правового значения и не действует на территории субъектов, где утверждены специальные экологические требования к нефтепродуктам. Так, на территории Российской Федерации до 31 декабря 2010 г. разрешен оборот автомобильного бензина, массовая доля серы в котором не превышает 500 мг/кг (евро-2); при этом на территории г. Москвы с 1 января 2006 г. запрещен оборот автомобильного бензина, массовая доля серы в котором превышает 150 мг/кг, т. е. действуют нормы евро-3. Решение проблемы может состоять только в пересмотре федерального законодательства и внесении изменений в статью 6 Закона об охране атмосферного воздуха, а также в Закон о техническом регулировании. Принятие норм об экологической безопасности субъектами Федерации вызвано необходимостью учета региональных особенностей. Следует согласиться с мнением А. С. Широбокова о том, что необходимость регионального нормирования вызвана резкими различиями природно-климатических и ландшафтных условий, дифференциацией территорий по уровням антропогенного воздействия на окружающую среду, природно-восстановительным потенциалом территорий, удельной плотностью населения, а также уровнем загрязнения за предшествующий период в результате хозяйственной деятельности <7>. ——————————— <7> Широбоков А. С. Анализ правоприменительной практики в области нормирования воздействия на окружающую среду // Экологическое право. 2006. N 6.
Тем не менее учет региональных особенностей следует осуществлять на федеральном уровне, если речь идет об ограничении оборота той или иной продукции на территории некоторых субъектов. В соответствии с пунктом 9 ст. 7 Закона о техническом регулировании технический регламент может содержать специальные требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей, указанных в пункте 1 ст. 6 настоящего Закона. В указанную статью необходимо внести изменения, предусмотрев возможность применения специальных требований не только в отдельных местах происхождения, но и в отдельных местах обращения продукции. Пока же, как справедливо было отмечено Ю. А. Тихомировым, система технического регулирования не укладывается в действующую систему законодательства. Закон, отметил он, не может существовать вне сложившейся правовой системы без взаимосвязи с другими законами. Одна из проблем его реализации заключается в следующем: пока Закон о техническом регулировании не оброс необходимыми связями, от него не протянулись ниточки к другим актам. Отсутствие четкой методологии построения системы законодательства о техническом регулировании в целом неизбежно приводит, с одной стороны, к пробелам в его (законодательства) разделах, с другой — к многократным пересечениям объектов регулирования и предъявляемых к ним требований <8>. ——————————— <8> Лукьянова В. Ю., Калмыкова А. В. Опыт и правовые проблемы технического регулирования // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Библиография
Лукьянова В. Ю., Калмыкова А. В. Опыт и правовые проблемы технического регулирования // Журнал российского права. 2006. N 9. Ноздрачев А. Ф. Федеральный закон «О техническом регулировании»: от уточнения сферы действия — к эффективной реализации. Законодательство и экономика. 2008. N 8. Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. N 9. Широбоков А. С. Анализ правоприменительной практики в области нормирования воздействия на окружающую среду // Экологическое право. 2006. N 6.
