СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПУНКТАХ ПРОПУСКА ЧЕРЕЗ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ГРАНИЦУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. Н. АРХИПОВ
Архипов Л. Н., документовед Хабаровского филиала ФГКУ «Росгранстрой», соискатель юридического факультета ДВТУ.
Под системой управления в пограничной сфере понимается администрирование в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации — организационно-распорядительная деятельность Агентства Росграницы, направленная на регулирование функционирования пункта пропуска посредством проведения управленческих процессов, а также разработки и имплементации в деятельность пункта пропуска инструментов администрирования.
Ключевые слова: государственное управление, администрирование, пункты пропуска через Государственную границу РФ, режим в пунктах пропуска.
Improvement of state management in the checkpoints of state boundary of the Russian Federation L. N. Arkhipov
Under the system of management in the frontier sphere is taken the administration in the post of admission through the state border of the Russian Federation — organizational and administrative activities of the agency of the Russian border which is directed to the regulation of functioning of the post of admission by means of realization of administrative process and also by means of elaboration and implementation in the activities of the post of admission of instruments of administration.
Key words: state management, administering, checkpoints of state boundary of the RF, regime in checkpoints.
В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления в пограничной деятельности. Проводимая административная реформа управления в пунктах пропуска направлена в первую очередь на создание оптимальной системы государственного управления в сфере согласованной работы всех контрольных органов по пропуску через государственную границу лиц, транспортных средств и грузов. Реформирование управления в сфере пограничной деятельности — это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий контрольных органов на пунктах пропуска, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций — не самоцель, а объективно необходимые составляющие административной реформы. В то же время это сложная и ответственная задача, которая должна решаться с учетом недопустимости «потери» важных и необходимых обществу и государству функций контрольных органов на границе. Административная реформа в сфере пограничной деятельности в РФ еще далека до завершения, однако по определенным ее результатам уже можно сделать ряд выводов. В результате реализации начального этапа административной реформы в России созданы необходимые условия для комплексной модернизации системы управления контрольными органами на пунктах пропуска. Учитывая сказанное, а также то, что реформа системы управления является одним из важных условий социально-экономического развития государства, распоряжением Правительства РФ создан новый орган государственной управления на границе — Федеральное агентство по обустройству Государственной границы РФ. Федеральный орган исполнительной власти (Агентство Росграницы) осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере обустройства Государственной границы РФ, созданию, развитию и обеспечению деятельности пунктов пропуска через Государственную границу РФ и мест пересечения Государственной границы РФ, а также функции государственного заказчика в этой сфере. Агентство создано в соответствии с Указом Президента РФ от 11 октября 2007 г. N 1359 «О Федеральном агентстве по обустройству Государственной границы Российской Федерации». Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2007 г. N 734 утверждено Положение, закрепившее за Агентством следующие полномочия: обустройство Государственной границы РФ, создание, развитие и обеспечение деятельности пунктов пропуска через Государственную границу РФ и мест ее пересечения, реализация функции государственного заказчика, выработка и реализация государственной политики, нормативно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в сфере обустройства Государственной границы РФ, создание, развитие и обеспечение деятельности пунктов пропуска через Государственную границу РФ и мест ее пересечения <1>. ——————————— <1> О Федеральном агентстве по обустройству Государственной границы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 2007 г. N 1359 // Собрание законодательства РФ. 2007. N 42. Ст. 5010.
Федеральное государственное казенное учреждение «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (ФГКУ «Росгранстрой») создано распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1308-р и является подведомственной организацией Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации. ФГКУ «Росгранстрой» реализует комплекс мероприятий, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска и местах пересечения Государственной границы РФ, а также для осуществления федеральными органами исполнительной власти полномочий в сфере защиты и охраны Государственной границы РФ <2>. Главные цели деятельности ФГКУ «Росгранстрой» — создание нового облика пунктов пропуска, обеспечение бесперебойного их функционирования, оснащение пунктов пропуска современными технологическими средствами и системами, направленными на повышение уровня безопасности государственной границы, увеличение пропускной способности пунктов пропуска, развитие приграничной инфраструктуры <3>. ——————————— <2> О Государственной границе Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ (ВВС РФ). 1993. N 17. Ст. 594; Собрание законодательства РФ. 1994. N 16. Ст. 1861. <3> Об утверждении перечня видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 24 июня 2008 г. N 907-р // Собрание законодательства РФ. 2008. N 26. Ст. 3097.
Понятие администрирования является важным моментом в определении государственного управления, так как администрирование является частью управления. Поэтому, приступая к рассмотрению административно-правового регулирования в пограничной деятельности, раскроем данное понятие. Администрирование в пункте пропуска через Государственную границу РФ — это организационно-распорядительная деятельность Агентства Росграницы, направленная на регулирование функционирования пункта пропуска посредством проведения управленческих процессов, а также разработки и имплементации в деятельность пункта пропуска инструментов администрирования. Инструментами администрирования являются законодательные, нормативные правовые акты, приказы Росграницы, регулирующие режим в пункте пропуска, распорядок работы, организацию пропуска, правила эксплуатации и содержания зданий, помещений, сооружений, технических средств и инженерной инфраструктуры пункта пропуска, необходимой для организации в пункте пропуска пограничного, таможенного и иных видов контроля. В администрировании принимают участие Агентство Росграницы, государственные контрольные органы, осуществляющие пограничный, таможенный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный, транспортный контроль, а также администрации морского порта, речного (озерного) порта, аэропорта (аэродрома), железнодорожной, автомобильной станции или вокзала <4>. Взаимодействие участников администрирования пункта пропуска направлено на оперативное реагирование на возникающие проблемы самого различного характера. Соответствующие органы государственной власти и структуры, отвечающие за функционирование транспортных узлов (портов, аэропортов, железнодорожных станций), обеспечивают оптимизацию логистической системы движения транспортных средств, грузов, и товаров, перемещаемых через государственную границу. ——————————— <4> Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 482 // Собрание законодательства РФ. 2008. N 28. Ст. 3381.
Подразделения государственных контрольных органов обеспечивают осуществление соответствующих видов контроля, а также оперативное вмешательство и урегулирование внештатных ситуаций, связанных с внешними факторами и сбоями в организации контроля. Агентство Росграницы через территориальные управления и подведомственные организации (филиалы ФГКУ «Росгранстрой»), не вмешиваясь в отлаженный механизм регулирования транспортной логистической системы на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а также в действия по осуществлению контроля государственными контрольными органами, осуществляет следующие функции: — мониторинг текущей обстановки в пункте пропуска с целью выработки предложений по совершенствованию деятельности пункта пропуска; — прогнозирование тенденций изменения пассажирского и грузового потоков; — утверждение режима в пункте пропуска, мониторинг его исполнения и выработку соответствующих предложений в рамках своей компетенции; — разработку и утверждение распорядка работы пункта пропуска и мониторинг его исполнения; — разработку и утверждение технологической схемы организации пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, а также мониторинг исполнения технологической схемы в пункте пропуска и выработку соответствующих предложений в рамках своей компетенции; — координацию деятельности пункта пропуска в части разработки и реализации предложений по совершенствованию работы пункта пропуска, планов взаимодействия, подготовки предложений по вопросу содержания зданий, помещений и сооружений пункта пропуска с соответствующим технологическим оборудованием и техническим оснащением, необходимых для организации в пункте пропуска пограничного, таможенного и иных видов контроля, подготовки предложений по обустройству пунктов пропуска. Администрирование в пунктах пропуска осуществляется территориальным управлением Росграницы, в регионе деятельности которого находятся пункты пропуска. Основными задачами администрирования являются: — создание и проведение координационного совета пункта пропуска. Состав координационного совета, периодичность проведения и порядок принятия решений регламентированы Правилами установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу РФ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 482. Основными направлениями работы координационного совета являются: а) координация деятельности подразделений государственных контрольных органов по вопросам проведения административных функций поддержания режима государственной границы и содержания зданий, помещений и сооружений пункта пропуска с соответствующим технологическим оборудованием и техническим оснащением; б) рассмотрение проблемных вопросов в деятельности пункта пропуска и решение их в рамках своей компетенции; в) выработка предложений по усовершенствованию деятельности пункта пропуска в части администрирования, содержания, обустройства и эксплуатации зданий, помещений и сооружений пункта пропуска с соответствующим технологическим оборудованием и техническим оснащением, необходимых для организации в пункте пропуска пограничного, таможенного и иных видов контроля. Повестка заседания координационного совета утверждается руководителем территориального управления Росграницы по согласованию с руководителями государственных контрольных органов, администрацией морского порта, капитаном речного (озерного) порта, руководителем аэропорта, старшим авиационным начальником аэродрома, начальником железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, а также представителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, на территории которого расположен пункт пропуска; — обследование текущего состояния пункта пропуска. Его цель — выявление и прогнозирование развития негативных процессов, влияющих на организацию работы пункта пропуска, а также контроль за выполнением предписаний об устранении недостатков в части вопросов администрирования, а также по обустройству, строительству, техническому оснащению пункта пропуска, а именно: а) установление достаточности и соответствия помещений, технологического оборудования и технического оснащения пункта пропуска требованиям государственных контрольных органов, инженерных коммуникаций (электро-, тепло-, водоснабжение и т. д.); б) установление целесообразности той или иной хозяйственной деятельности в пункте пропуска, необходимой для функционирования пункта пропуска; в) определение состояния дорожной инфраструктуры (прилегающих дорог, стоянок для автомобилей), объектов социальной инфраструктуры, а также выработка соответствующих предложений; г) проведение анализа динамики развития пункта пропуска; д) проведение проверки соответствия функционирования пунктов пропуска установленным нормам и правилам; е) подготовка и направление в центральный аппарат Агентства Росграницы квартальных отчетов о неустраненных нарушениях соблюдения регламентов эксплуатации зданий, помещений и сооружений пунктов пропуска, а также технического обслуживания оборудования и технического оснащения; ж) подготовка и выдача предписаний об устранении нарушений соблюдения регламентов эксплуатации зданий, помещений и сооружений пунктов пропуска, а также технического обслуживания оборудования и технического оснащения организациям, обеспечивающим эксплуатацию имущественного комплекса пунктов пропуска; з) подготовка предложений в части реконструкции, обустройства пункта пропуска, закрытия, изменения классификации; — утверждение режима в пункте пропуска. Устанавливается по согласованию с государственными контрольными органами, администрацией автомобильной, железнодорожной станции, морского порта, аэропорта. Режим в пункте пропуска разрабатывается территориальным управлением Росграницы совместно с государственными контрольными органами, осуществляющие свои функции в пункте пропуска, на основе правил режима, утвержденных приказом Росграницы. Режим в пункте пропуска утверждается на координационном совете пункта пропуска. Контроль за исполнением режима в пункте пропуска осуществляется пограничной службой ФСБ России. В случае нарушения режима пункта пропуска одним из государственных контрольных органов, осуществляющих функции в пункте пропуска, территориальным управлением Росграницы проводится расследование по факту нарушения режима в целях подготовки соответствующих предложений в центральный аппарат Росграницы с приложением результатов расследования; — утверждение распорядка работы пункта пропуска. Включает в себя время начала и окончания работы пункта пропуска, а также технологических перерывов. Распорядок работы пункта пропуска, включая время начала и окончания технологических перерывов, разрабатывается территориальным управлением Агентства Росграницы совместно с государственными контрольными органами, осуществляющими свои функции в пункте пропуска, администрацией автомобильной, железнодорожной станции, морского порта, аэропорта. Распорядок работы пункта пропуска утверждается на координационном совете пункта пропуска. Внесение изменений в распорядок работы пункта пропуска осуществляется при согласовании государственных контрольных органов, администрацией автомобильной, железнодорожной станции, морского порта, аэропорта. Контроль за исполнением распорядка работы пункта пропуска осуществляется пограничной службой ФСБ России. В случае нарушения распорядка работы пункта пропуска одним из государственных контрольных органов, осуществляющих функции в пункте пропуска, территориальным управлением Росграницы проводится расследование по факту нарушения распорядка в целях подготовки соответствующих предложений в центральный аппарат Росграницы с приложением результатов расследования <5>; ——————————— <5> О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
— утверждение территориальным управлением Росграницы по согласованию с государственными контрольными органами, администрацией железнодорожного станции, морского порта, аэропорта технологической схемы организации пропуска. Технологическая схема пропуска разрабатывается на основе типовой схемы организации пропуска. Технологическая схема разрабатывается территориальным управлением Росграницы совместно с государственными контрольными органами, осуществляющими свои функции в пункте пропуска, администрацией автомобильной, железнодорожной станции, морского порта, аэропорта. Технологическая схема пропуска утверждается на координационном совете пункта пропуска. Контроль за исполнением технологической схемы осуществляется территориальным управлением Росграницы. В случае нарушения технологической схемы организации пропуска одним из государственных контрольных органов, осуществляющих функции в пункте пропуска, территориальным управлением Росграницы проводится расследование по факту нарушения технологической схемы организации пропуска в целях подготовки соответствующих предложений в центральный аппарат Росграницы с приложением результатов расследования; — утверждение территориальным управлением Росграницы планов взаимодействия подразделений государственных контрольных органов, администрации автомобильной, железнодорожной станции, морского порта, аэропорта, а также представителей высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен пункт пропуска. Планы взаимодействия разрабатываются территориальным управлением Росграницы по предложениям государственных контрольных органов, администрации автомобильной, железнодорожной станции, морского порта, аэропорта, а также представителей высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Планы взаимодействия утверждаются на координационном совете пункта пропуска; — корректировка данных паспортов пунктов пропуска. Паспорт пункта пропуска утверждается на координационном совете пункта пропуска. По результатам мониторинга текущего состояния пункта пропуска территориальным управлением Росграницы при согласовании государственных контрольных органов, администрацией автомобильной, железнодорожной станции, морского порта, аэропорта при изменении данных паспорта пункта пропуска вносятся корректировки в паспорт пункта пропуска. Информация об изменении паспорта пункта пропуска представляется в центральный аппарат Росграницы. В ближайшее время Росграница внесет конкретные предложения в Правительство по дальнейшему функционированию пунктов пропуска.
